Pertanyaan, Jawaban, dan Taruhannya

Dapatkah mandat dari atas melahirkan koperasi yang sungguh-sungguh dimiliki anggotanya? Indonesia kini menguji pertanyaan itu dalam skala yang jarang dicoba negara mana pun dalam satu siklus anggaran. Melalui Instruksi Presiden Nomor 9 Tahun 2025 yang ditandatangani pada 27 Maret 2025, pemerintah memerintahkan percepatan pembentukan Koperasi Desa/Kelurahan Merah Putih (KDKMP) di seluruh desa dan kelurahan. Kurang dari empat bulan kemudian, pada 21 Juli 2025 di Desa Bentangan, Klaten, Presiden Prabowo Subianto meresmikan kelembagaan 80.081 koperasi. Pada 15 Oktober 2026, Menteri Koordinator Bidang Pangan Zulkifli Hasan menyatakan bahwa 10.070 unit telah beroperasi, sekitar 28.000 unit sudah memiliki bangunan rampung, dan target akhir tahun adalah 35.000 unit beroperasi.

Jawaban kajian ini atas pertanyaan pokok tersebut adalah: belum, dan tidak dengan desain yang berlaku per Oktober 2026, tetapi pintunya belum tertutup. Setelah serangkaian perubahan regulasi sepanjang 2025–2026, program ini lebih tepat dipahami sebagai jaringan ritel dan distribusi desa milik negara yang memakai bentuk hukum koperasi. Aset gerai dan gudang, menurut Peraturan Menteri Keuangan Nomor 15 Tahun 2026, menjadi aset pemerintah daerah atau pemerintah desa. Utang pembangunan ditanggung PT Agrinas Pangan Nusantara dan dicicil negara melalui pemotongan dana transfer, termasuk Dana Desa. Operasional dua tahun pertama dijalankan Agrinas dengan manajer berkontrak waktu tertentu. Dalam ketiga lapisan yang menentukan sebuah koperasi, yaitu kepemilikan, pembiayaan, dan tata kelola, anggota tidak memegang kendali utama (keyakinan tinggi untuk deskripsi desain; keyakinan sedang untuk praktik di lapangan, karena data tingkat unit belum terbuka).

Temuan itu tidak otomatis berarti program gagal. Negara dapat saja membangun jaringan distribusi pedesaan yang berguna, terutama untuk menyalurkan beras SPHP, elpiji 3 kilogram, pupuk bersubsidi, dan minyak goreng ke desa yang selama ini dilayani pasar secara buruk. Persoalannya adalah kategori. Ketika jaringan milik negara diberi label koperasi, ukuran keberhasilan bergeser ke jumlah gerai yang dibuka, sementara pertanyaan tentang siapa yang memiliki, siapa yang menanggung risiko, dan siapa yang memutuskan tertunda sampai masa tugas Agrinas berakhir. Kajian ini berargumen bahwa nasib program ditentukan oleh ada atau tidaknya jalur graduasi yang eksplisit, yakni pengalihan bertahap ketiga lapisan itu kepada anggota sebelum dan sesudah 2028.

Taruhannya juga fiskal. Fasilitas kredit sindikasi bank-bank Himpunan Bank Milik Negara (Himbara) kepada Agrinas, menurut laporan keuangan BNI per Juni 2026 yang dikutip Katadata, bernilai sekitar Rp240 triliun. PMK Nomor 7 Tahun 2026 mewajibkan 58,03 persen pagu Dana Desa 2026, atau sekitar Rp34,57 triliun dari Rp60,57 triliun, untuk mendukung program ini. Cicilan pertama sekitar Rp37 triliun jatuh tempo pada 25 September 2026 dan, per awal Oktober, belum dicairkan karena menunggu verifikasi dan audit BPK. Dengan demikian, sebuah program yang dirancang sebagai gerakan ekonomi rakyat kini menjadi salah satu komitmen belanja tahun jamak terbesar di luar program makan bergizi gratis.

Relevansinya melampaui Indonesia. Perserikatan Bangsa-Bangsa menetapkan 2025 sebagai Tahun Koperasi Internasional, dan negara-negara berkembang lain sedang menempuh jalan serupa: India menargetkan dua ratus ribu koperasi primer baru, Vietnam merombak undang-undang koperasinya, Kenya mengawasi sektor koperasi simpan pinjam bernilai lebih dari satu triliun shilling. Kasus Indonesia menjadi uji terbesar dalam satu generasi atas klaim lama dalam literatur, yaitu bahwa koperasi yang diciptakan negara cenderung menjadi perpanjangan birokrasi. Kajian ini ditulis sebagai bahan ajar analisis kebijakan, etika tata kelola, inklusi, dan penggunaan teknologi pemerintahan yang bertanggung jawab. Ia menawarkan kerangka tiga lapisan, membaca bukti per 31 Oktober 2026 dengan tingkat keyakinan eksplisit, membandingkannya dengan sejarah Koperasi Unit Desa dan BUMDes serta lima kasus internasional, menjawab argumen terkuat pendukung program, lalu menyusun skenario hingga 2029 dan rekomendasi berbatas waktu bagi para aktor.

Kerangka Tiga Lapisan dan Catatan Metode

Kajian ini memakai kerangka tiga lapisan untuk menilai apakah sebuah lembaga berbentuk koperasi berfungsi sebagai koperasi. Lapisan pertama adalah kepemilikan: siapa memegang hak sisa (residual claim) atas surplus dan aset, dan siapa yang dapat mengalihkan atau menjaminkan aset tersebut. Lapisan kedua adalah pembiayaan: dari mana modal berasal, apakah dari simpanan pokok dan simpanan wajib anggota atau dari utang yang dijamin pihak ketiga, dan siapa yang menanggung kerugian bila usaha merugi. Lapisan ketiga adalah tata kelola: siapa memilih pengurus, siapa mengangkat dan memberhentikan manajer, siapa menetapkan rencana usaha, dan kepada siapa pertanggungjawaban diberikan. Ketiganya diturunkan dari Pernyataan Identitas Koperasi Aliansi Koperasi Internasional (ICA), terutama prinsip keanggotaan sukarela, kendali demokratis oleh anggota, partisipasi ekonomi anggota, serta otonomi dan kemandirian.

Kerangka itu juga bersandar pada dua tradisi literatur. Tradisi pertama adalah kerja Elinor Ostrom dalam Governing the Commons (1990), yang menunjukkan bahwa lembaga aksi kolektif bertahan lama ketika aturan dirumuskan dan diubah oleh para pengguna sendiri, ketika pemantauan dapat dilakukan oleh sesama anggota, dan ketika otoritas luar mengakui hak komunitas untuk berorganisasi. Prinsip terakhir itu, pengakuan minimal atas hak berorganisasi, berbalik arah dalam program yang dirancang pusat: otoritas luar bukan hanya mengakui, melainkan mendirikan. Tradisi kedua adalah literatur pembangunan koperasi pedesaan, termasuk telaah Bank Dunia oleh Hussi, Murray, Ozanne, dan rekan (1993) tentang peran lembaga itu sendiri dalam pengembangan koperasi dan organisasi pedesaan, sebuah telaah yang lazim dibaca sebagai peringatan bahwa dukungan negara yang besar dan seragam di banyak negara berkembang cenderung melemahkan kemandirian koperasi. Pandangan serupa dikodifikasi dalam Rekomendasi ILO Nomor 193 tahun 2002, yang meminta pemerintah menyediakan kerangka hukum dan dukungan tanpa mengendalikan koperasi.

Dari ketiga lapisan itu kajian ini menurunkan sebuah uji graduasi. Sebuah koperasi bentukan negara dianggap berada di jalur menuju koperasi sejati bila, dalam jangka waktu yang dapat diverifikasi, terjadi tiga pergeseran. Pertama, hak atas aset atau hak guna jangka panjang berpindah kepada koperasi, atau setidaknya diatur dalam perjanjian sewa yang memberi koperasi kepastian usaha. Kedua, porsi modal dari anggota dan laba ditahan meningkat relatif terhadap modal yang disuntikkan atau dijamin negara. Ketiga, keputusan strategis, termasuk pengangkatan manajer, benar-benar dikendalikan rapat anggota. Bila ketiganya tidak bergerak, lembaga itu tetap merupakan badan negara berlabel koperasi, apa pun bentuk akta pendiriannya.

Catatan metode. Bukti dikumpulkan dari empat jenis sumber hingga 31 Oktober 2026. Jenis pertama adalah teks regulasi primer yang dapat diakses publik, terutama PMK 49/2025, PMK 81/2025, PMK 7/2026, dan PMK 15/2026 melalui portal JDIH Kementerian Keuangan dan basis data peraturan BPK, serta Inpres 4/1984 untuk perbandingan sejarah. Jenis kedua adalah pernyataan resmi pejabat yang dilaporkan media arus utama dengan tanggal yang jelas. Jenis ketiga adalah estimasi dan survei lembaga kajian, antara lain CELIOS, INDEF, KPPOD, dan SMRC. Jenis keempat adalah literatur ilmiah dan dokumen lembaga internasional untuk perbandingan lintas negara. Perbandingan internasional memakai penelusuran proses (process tracing) yang terfokus pada ketiga lapisan, bukan perbandingan statistik.

Beberapa keterbatasan sudah tampak sejak awal. Angka operasional berasal hampir seluruhnya dari pemerintah dan belum diverifikasi pihak ketiga; definisi “beroperasi” tidak pernah dipublikasikan. Teks lengkap Perpres tata kelola yang diumumkan pada September 2026 belum dapat diakses kajian ini, sehingga isinya hanya dibaca dari laporan media. Beberapa angka antarsumber tidak konsisten, misalnya jumlah koperasi yang diresmikan pada Mei 2026 dilaporkan 1.061 oleh satu media dan 1.081 oleh media lain; kajian ini mencatat perbedaan semacam itu dan tidak memilih angka yang lebih menguntungkan argumennya. Setiap penilaian penting diberi label keyakinan tinggi, sedang, atau rendah. Keyakinan tinggi berarti didukung teks regulasi atau beberapa sumber independen yang konsisten; keyakinan sedang berarti didukung sumber resmi tunggal atau estimasi yang asumsinya terbuka; keyakinan rendah berarti merupakan inferensi analitis dari bukti yang tidak lengkap.

Arsitektur Kebijakan: Dari Inpres 9/2025 ke Perpres 82/2026

Arsitektur program ini tidak dirancang sekali jadi; ia tersusun dari lapisan instruksi dan peraturan yang saling menimpa dalam kurun delapan belas bulan. Memahami urutannya penting, sebab setiap perubahan menggeser lokasi risiko dan kendali. Inpres 9/2025 pada Maret 2025 masih berbahasa gerakan. Menurut ringkasan Antara, desa diminta menggelar musyawarah desa, menyosialisasikan manfaat koperasi kepada warga, membentuk tim percepatan bersama Karang Taruna dan PKK, dan mengurus akta notaris; Kementerian Koperasi diminta menyusun model bisnis, Kementerian Keuangan mengalokasikan modal awal, dan sumber dana disebut mencakup APBN, APBD, Dana Desa, serta bank Himbara. Pada tahap ini, koperasi masih dibayangkan sebagai badan usaha milik warga yang dibantu negara.

Kecepatan pembentukan segera mengubah sifatnya. Pada 25 Juni 2025, The Jakarta Post melaporkan bahwa Menteri Koperasi saat itu, Budi Arie Setiadi, mencatat 80.133 koperasi terdaftar, sementara revisi Undang-Undang Perkoperasian masih dibahas DPR. Undang-undang yang berlaku tetap UU 25/1992, sebab Mahkamah Konstitusi pada 28 Mei 2014 membatalkan UU 17/2012 karena dinilai tidak mencerminkan asas kekeluargaan dalam Pasal 33 UUD 1945. Artinya, puluhan ribu koperasi dibentuk dalam dua bulan di bawah kerangka hukum berusia tiga dekade yang mengandaikan koperasi tumbuh dari prakarsa anggota.

Pembiayaan awalnya diatur PMK 49/2025 yang ditetapkan 21 Juli 2025. Koperasi sendiri menjadi debitur bank Himbara dengan plafon hingga Rp3 miliar, termasuk maksimum Rp500 juta untuk belanja operasional, bunga 6 persen per tahun, tenor hingga 72 bulan, dan masa tenggang enam sampai delapan bulan. Dana Desa berfungsi sebagai penyangga: bila rekening koperasi tidak cukup saat cicilan jatuh tempo, bank meminta penempatan dana dari Dana Desa, yang kemudian dicatat sebagai piutang desa kepada koperasi. Mekanisme ini didukung Permendes PDT 10/2025 yang mewajibkan koperasi menyetor sedikitnya 20 persen laba bersih kepada desa. Pada titik ini masih ada logika koperasi: utang milik koperasi, risiko pertama ditanggung usaha koperasi, desa hanya menjadi penjamin terakhir.

Logika itu berubah pada Oktober 2025. Inpres 17/2025 tertanggal 22 Oktober 2025 menugaskan PT Agrinas Pangan Nusantara (Persero) membangun gerai, gudang, dan kelengkapan, sekaligus bertindak sebagai kontraktor dan distributor, dengan likuiditas Himbara dan BSI hingga Rp3 miliar per gerai. Menteri Desa Yandri Susanto, seperti dikutip Investortrust pada 14 November 2025, merangkum perubahan itu dengan kalimat bahwa desa “menerima bangunan, gerai, termasuk pegawainya”. Pada 19 November 2025, PMK 81/2025 menjadikan akta pendirian koperasi dan surat komitmen dukungan APBDes syarat pencairan Dana Desa tahap II. Koperasi kini bukan lagi pilihan desa, melainkan prasyarat fiskal.

Tahun 2026 menuntaskan sentralisasi. PMK 7/2026 mengunci 58,03 persen pagu Dana Desa setiap desa untuk program ini. Pada 16 Maret 2026 terbit PMK 15/2026 yang mencabut PMK 49/2025 dan PMK 63/2025. Di bawah aturan baru, negara dapat membayar langsung angsuran pokok dan bunga melalui pemotongan DAU atau DBH untuk koperasi kelurahan dan melalui alokasi Dana Desa untuk koperasi desa; bank hanya dapat menagih setelah dokumen serah terima pekerjaan Agrinas diterima Kementerian Koperasi dan direviu BPKP atau aparat pengawas internal; dan gerai, gudang, serta kelengkapan menjadi aset pemerintah daerah atau pemerintah desa. Pada akhir Maret 2026, pemerintah menugaskan Agrinas sebagai operator selama dua tahun pertama, dengan janji 97 persen keuntungan diserahkan kembali kepada desa dan 82 persen dibagikan kepada warga dalam bentuk kupon. Pada 23 September 2026, pemerintah mengumumkan Perpres 82/2026 tentang tata kelola yang menegaskan peran gerai sebagai titik distribusi beras SPHP, elpiji 3 kilogram, pupuk bersubsidi, dan Minyakita. Dari gerakan ekonomi rakyat, program telah menjadi jaringan logistik negara.

Status per Oktober 2026: Bukti dan Tingkat Keyakinan

Bukti tentang kinerja program per Oktober 2026 harus dibaca dengan memisahkan tiga hal yang kerap dicampur dalam komunikasi resmi: koperasi sebagai badan hukum, koperasi sebagai bangunan fisik, dan koperasi sebagai usaha yang benar-benar melayani transaksi. Pada lapisan badan hukum, target tercapai lebih cepat dari rencana; Presiden sendiri, menurut Investortrust, menyatakan terkejut pembentukan selesai Juli 2025, padahal ia memperkirakan baru rampung Oktober atau November. Namun pada hari peluncuran itu hanya 108 unit percontohan yang disebut siap beroperasi. Kesenjangan antara akta dan usaha inilah yang menjadi tema sepanjang 2026.

Pada lapisan fisik, angka bergerak tetapi tidak sinkron antarpejabat. Pada awal September 2026, Menko Pangan menyebut 19.222 unit telah 100 persen selesai, 16.180 masih dibangun, dan 35.857 lahan siap. Pada 29 September, Direktur Utama Agrinas Joao Angelo De Sousa Mota melaporkan 26.661 gerai rampung 100 persen hingga akhir kuartal III. Pada 14 Oktober, Menko Pangan menyebut hampir 29.000 unit siap, sementara 8.000 unit masih memerlukan kelengkapan seperti truk, mobil bak, kendaraan roda tiga, dan stok barang. Pada lapisan operasional, angka resmi 15 Oktober 2026 adalah 10.070 unit beroperasi, dengan target 35.000 pada akhir tahun. Target itu sendiri telah turun: pada 17 Juni 2026 Menteri Koperasi Ferry Juliantono memangkas target 2026 dari 80.000 menjadi paling banyak 40.000 unit dan menyatakan bahwa operasionalisasi harus berdasarkan studi kelayakan.

Kajian ini menilai dengan keyakinan sedang bahwa angka operasional resmi lebih menggambarkan gerai yang telah dibuka daripada usaha koperasi yang berkelanjutan. Dasarnya ada tiga. Pertama, pemerintah belum mempublikasikan definisi “beroperasi”, dan pemantauan delapan hari yang dimulai 15 Oktober justru dirancang untuk memeriksa kesiapan bangunan, sarana, pola operasi, dan stok barang, yang berarti kesiapan itu belum dapat dipastikan. Kedua, Menko Pangan sendiri mengakui bahwa sebagian unit berkinerja baik dan sebagian tidak, dan bahwa banyak lembaga serta BUMN yang terlibat. Ketiga, pada Mei 2026 Menteri Koperasi berjanji melakukan koreksi menyeluruh setelah keluhan warganet tentang kondisi dan lokasi gerai menjadi viral, menyusul peresmian 1.061 unit di Jawa Timur dan Jawa Tengah. Angka transaksi yang dipublikasikan juga kecil relatif terhadap skala investasi; laporan RCTI+ mencatat Rp31 miliar transaksi dari 1.081 koperasi percontohan Jawa Timur tanpa menyebut periode, dan perbedaan angka 1.061 dan 1.081 itu sendiri belum dijelaskan.

Persepsi publik menunjukkan keraguan yang meluas. Survei SMRC pada 5–19 Juli 2026 terhadap 749 responden menemukan 76,9 persen mengetahui program ini, tetapi 61,1 persen dari mereka kurang atau tidak yakin koperasi akan berkembang di wilayahnya, dan hanya 25 persen yang yakin. Lebih awal, survei CELIOS pada Mei 2025 terhadap 108 kepala desa di 34 provinsi mencatat 76 persen menolak model pembiayaan dengan pinjaman Himbara yang dibayar Dana Desa dan 65 persen melihat potensi korupsi dalam tata kelolanya. Sampel CELIOS kecil dan tidak dirancang untuk inferensi nasional, sehingga kajian ini memperlakukannya sebagai sinyal, bukan ukuran.

Pengawasan eksternal mulai bergerak, tetapi belum menghasilkan temuan publik. KPK pada 24 Februari 2026 mengumumkan penilaian risiko korupsi atas pelaksanaan program dan program makan bergizi gratis, dengan menegaskan bahwa yang dinilai adalah pelaksanaan, bukan kebijakannya. Komisi VI DPR mempersoalkan rencana Agrinas mengimpor 105.000 kendaraan niaga dari India dari total pengadaan 160.000 unit senilai sekitar Rp24,66 triliun, yang kemudian ditunda. Menteri Koperasi mengakui rencana itu bukan kewenangan kementeriannya. Pengakuan kecil ini memperlihatkan persoalan besar: keputusan belanja terbesar program berada di luar kementerian yang secara hukum membina koperasi, dan jauh di luar jangkauan rapat anggota.

Kepemilikan dan Tata Kelola: Siapa Memiliki, Siapa Memutuskan

Pada lapisan kepemilikan, desain per Oktober 2026 memisahkan koperasi dari aset yang menjadi alasan keberadaannya. PMK 15/2026 menetapkan bahwa gerai, gudang, dan kelengkapan yang dibangun Agrinas menjadi aset pemerintah daerah atau pemerintah desa. Koperasi, dengan demikian, adalah pengguna aset publik, bukan pemiliknya. Dari sudut akuntabilitas keuangan negara, pilihan ini masuk akal: aset yang dibiayai Dana Desa memang semestinya tercatat sebagai barang milik desa. Namun dari sudut identitas koperasi, pilihan ini menghapus fondasi ekonomi keanggotaan. Anggota yang membayar simpanan pokok tidak memperoleh hak sisa atas aset utama, tidak dapat menjaminkannya untuk memperluas usaha, dan tidak menanggung kerugian bila aset itu menganggur. Kajian ini menilai dengan keyakinan tinggi bahwa, secara hukum, KDKMP saat ini tidak memiliki aset produktif intinya.

Pembagian surplus menegaskan hal yang sama. Kewajiban menyetor sedikitnya 20 persen laba bersih kepada desa berdasarkan Permendes PDT 10/2025 dapat dipahami sebagai sewa atas aset publik. Tetapi janji Agrinas pada Maret 2026 bahwa 97 persen keuntungan diserahkan kepada desa dan 82 persen dibagikan kepada warga dalam bentuk kupon bulanan mengubah logika sisa hasil usaha. Dalam koperasi, sisa hasil usaha dibagikan menurut jasa atau transaksi anggota dan sebagian ditahan sebagai cadangan yang tidak dapat dibagi. Kupon untuk seluruh warga, anggota atau bukan, lebih mirip transfer sosial bersyarat daripada pengembalian ekonomi kepada pemilik. Skema itu mungkin populer, tetapi menyisakan hampir nol laba ditahan untuk membangun modal sendiri, sehingga ketergantungan pada negara direproduksi justru oleh pembagian keuntungan.

Pada lapisan tata kelola, Kementerian Koperasi berupaya menjaga bentuk. Pada April 2026, Asisten Deputi Kemenkop Try Aditya Putra menegaskan bahwa manajer hanya pelaksana teknis, pengurus tetap memegang mandat utama, dan rapat anggota adalah pemegang kekuasaan tertinggi yang keputusannya mengikat manajer meskipun manajer itu pegawai BUMN. Namun di saat yang sama, Menko Pangan menyatakan bahwa Agrinas menjadi operator selama dua tahun dan pengurus dilibatkan sebagai pengawas dan pemantau. Lebih dari 30.000 manajer berstatus PKWT dua tahun di bawah Agrinas, digaji Rp6,8–8,3 juta per bulan dari anggaran negara. Garis pertanggungjawaban yang efektif, siapa yang dapat memberhentikan manajer dan siapa yang menentukan stok, mengalir ke Agrinas dan para menteri, bukan ke rapat anggota. Kajian ini menilai dengan keyakinan sedang bahwa dalam masa operator dua tahun, rapat anggota akan berfungsi terutama sebagai forum konsultasi.

Ketegangan ini bukan sekadar teknis; ia menyentuh etika tata kelola. Ketika jaringan yang sama menjadi saluran beras SPHP, elpiji, pupuk bersubsidi, dan rencana penyaluran bantuan sosial, sebagaimana tercermin dalam laporan Bisnis Indonesia pada 28 Juli 2026 bahwa koperasi disiapkan menjadi gerbang tunggal bansos dan barang subsidi, maka keanggotaan koperasi berpotensi beririsan dengan hak warga atas layanan negara. Bila warga yang tidak menjadi anggota, atau yang berselisih dengan pengurus yang dekat dengan elite desa, mengalami hambatan mengakses barang bersubsidi, prinsip keanggotaan sukarela berubah menjadi tekanan administratif. Risiko ini lebih tinggi bagi kelompok yang secara struktural lemah dalam musyawarah desa: perempuan kepala keluarga, penyandang disabilitas, warga miskin tanpa lahan, dan masyarakat adat di wilayah yang struktur desanya tidak sepadan dengan desa administratif. Kajian ini menilai risiko eksklusi tersebut dengan keyakinan rendah sampai sedang, karena belum ada data keanggotaan terpilah yang dipublikasikan.

Dimensi teknologi menambah lapisan baru. Kemenkop dilaporkan sedang mematangkan indikator kinerja utama dan aturan operasional, dan PMK 15/2026 menjalankan proses pembayaran melalui sistem informasi elektronik. Sistem semacam ini dapat memperkuat akuntabilitas bila datanya terbuka, terpilah, dan dapat diperiksa anggota. Namun bila sistem itu dipakai untuk mengalokasikan kuota barang bersubsidi atau menentukan kelayakan penerima bantuan berdasarkan data keanggotaan dan riwayat transaksi, ia menjadi sistem pengambilan keputusan otomatis yang menyentuh hak dasar warga. Prinsip penggunaan kecerdasan buatan dan analitik yang bertanggung jawab di sektor publik menuntut penilaian dampak sebelum penerapan, kejelasan dasar hukum pemrosesan data pribadi, jalur keberatan manusiawi, dan audit independen atas kesalahan sistematis. Hingga kini, kajian ini tidak menemukan dokumen publik yang mengatur hal-hal tersebut untuk jaringan KDKMP.

Pembiayaan dan Risiko Fiskal: Dari Kredit Koperasi ke Kewajiban Transfer

Lapisan pembiayaan adalah tempat desain program paling banyak berubah, dan perubahan itu memindahkan risiko dari koperasi ke negara. Di bawah PMK 49/2025, debitur adalah koperasi; risiko gagal bayar pertama-tama merupakan risiko usaha koperasi, lalu risiko Dana Desa sebagai penyangga. Proyeksi yang paling banyak dikutip berasal dari periode ini. CELIOS pada Juli 2025, melalui Direktur Ekonomi Digital Nailul Huda, memproyeksikan potensi gagal bayar kumulatif hingga Rp85,96 triliun dengan asumsi tingkat kredit bermasalah setara UMKM sekitar 4–5 persen, meningkat dari Rp7,18 triliun pada tahun pertama menjadi Rp28,33 triliun pada tahun keenam, serta memperkirakan sisa hasil usaha rata-rata hanya sekitar Rp56 juta per koperasi per tahun. Metodologi lengkapnya tidak dipublikasikan dalam laporan media yang tersedia, sehingga kajian ini memperlakukan angka tersebut sebagai ilustrasi arah risiko, bukan estimasi titik.

PMK 15/2026 mengubah sifat risiko itu. Debitur kini adalah Agrinas, dan angsuran dibayar negara melalui pemotongan dana transfer. Akibatnya, pertanyaan “apakah koperasi mampu membayar” digantikan pertanyaan “berapa ruang fiskal desa yang tersisa”. Kajian ini menyebut fenomena tersebut sebagai konversi risiko kredit menjadi kewajiban transfer yang dikunci di muka. Dalam kerangka tiga lapisan, konversi ini berarti lapisan pembiayaan sepenuhnya berada di luar anggota: koperasi tidak berutang, tidak menjamin, dan tidak menanggung kerugian. Bagi bank, eksposur menjadi kuasi-negara; bagi desa, eksposur menjadi pengurangan otomatis atas hak transfer yang sebelumnya dapat dialokasikan melalui musyawarah.

Besarnya beban dapat diperkirakan. Pemerintah berulang kali menyebut angka sekitar Rp40 triliun per tahun selama enam tahun untuk total Rp240 triliun, sebagaimana dikemukakan Menteri Keuangan Purbaya Yudhi Sadewa pada November 2025. Angka itu tampaknya hanya mencakup pokok. Perhitungan kajian ini, dengan asumsi seluruh fasilitas Rp240 triliun ditarik dan dilunasi secara anuitas bulanan selama 72 bulan pada bunga 6 persen, menghasilkan angsuran sekitar Rp3,98 triliun per bulan atau sekitar Rp47,7 triliun per tahun, dengan total pembayaran sekitar Rp286 triliun dan bunga sekitar Rp46 triliun. Angka ini setara kira-kira 79 persen dari pagu Dana Desa 2026 sebesar Rp60,57 triliun. Bila penarikan aktual lebih kecil, beban turun proporsional; laporan Katadata bahwa setiap bank Himbara telah menyalurkan lebih dari Rp50 triliun per Juni 2026 mengisyaratkan penarikan yang sudah besar, dan BNI sendiri melaporkan alokasi sekitar Rp66 triliun pada 2025. Penilaian kajian ini: beban tahunan riil berada di kisaran Rp37–48 triliun selama 2026–2032 (keyakinan sedang).

Dari sini dapat dipetakan empat kewajiban kontinjensi. Pertama, risiko verifikasi: pembayaran hanya dapat dilakukan setelah serah terima pekerjaan direviu BPKP atau APIP, dan menurut Wakil Menteri Keuangan Juda Agung juga diaudit BPK. Cicilan pertama sekitar Rp37 triliun yang jatuh tempo 25 September 2026 belum dibayar per 1 Oktober, karena tagihan Himbara belum masuk. Bila verifikasi menemukan ketidaksesuaian lokasi, spesifikasi, atau nilai, bank menanggung eksposur yang belum dapat ditagih. Kedua, risiko konsentrasi perbankan: Katadata menghitung eksposur Bank Mandiri sekitar 22 persen dan BNI sekitar 35 persen dari modal inti, di atas batas maksimum pemberian kredit 25 persen yang dikecualikan karena adanya jaminan pemerintah. Pengamat perbankan Paul Sutaryono menilai keterlambatan tidak otomatis menjadi kredit macet dan rasio kecukupan modal bank di atas 17 persen; kajian ini sepakat bahwa risiko sistemik rendah dalam jangka pendek (keyakinan sedang), tetapi preseden pengecualian batas konsentrasi untuk proyek politik bukan hal kecil bagi tata kelola perbankan.

Ketiga, risiko fiskal desa. Dengan 58,03 persen Dana Desa dikunci, sisa sekitar Rp25–26 triliun harus membiayai seluruh prioritas lain di seluruh desa penerima Dana Desa. KPPOD, melalui Direktur Eksekutif Herman N. Suparman, menilai kebijakan ini menyimpang dari asas rekognisi dan subsidiaritas UU Desa dan mengganggu RPJMDes yang sudah disusun; INDEF, dalam paparan Esther Sri Astuti pada Juli 2026, meminta perlindungan fungsi Dana Desa untuk layanan dasar seperti posyandu. Kajian ini menilai dengan keyakinan sedang bahwa tekanan pada belanja layanan dasar desa akan terlihat dalam data realisasi APBDes 2026–2027. Keempat, risiko operasional pascaserah terima. Biaya manajer saja, dengan asumsi 30.000 orang dan penghasilan rata-rata Rp7,5 juta per bulan, mencapai sekitar Rp2,7 triliun per tahun menurut perhitungan kajian ini. Setelah masa operator dua tahun berakhir, belum ada aturan publik yang menjelaskan siapa menanggung biaya itu, modal kerja, dan kerugian unit yang tidak layak. Tenor pinjaman yang melampaui 2029 berarti seluruh risiko ini diwariskan kepada pemerintahan berikutnya.

Gema Sejarah: KUD Orde Baru dan BUMDes

Indonesia pernah menjalankan eksperimen koperasi dari atas dalam skala nasional, dan ingatan kelembagaan itu relevan untuk membaca program hari ini. Koperasi Unit Desa (KUD), yang berakar pada Badan Usaha Unit Desa (BUUD) dan diatur melalui Inpres 2/1978, kemudian ditata ulang lewat Inpres 4/1984 tentang Pembinaan dan Pengembangan KUD yang ditetapkan Presiden Soeharto pada 27 Maret 1984. Inpres itu menjadikan KUD “pusat pelayanan kegiatan perekonomian di daerah pedesaan”, koperasi serba usaha yang melayani kredit, sarana produksi, kebutuhan pokok, dan pemasaran hasil; Menteri Koperasi menetapkan wilayah kerjanya; pembentukan koperasi baru di luar ketentuan itu tidak dibenarkan; dan pembinaan melibatkan Bank Indonesia serta Bulog di bawah koordinasi menteri koordinator ekonomi. Bahkan tanggal penandatanganannya, 27 Maret, sama dengan tanggal Inpres 9/2025 empat puluh satu tahun kemudian.

Kesamaan desain lebih penting daripada kebetulan tanggal. KUD juga dirancang sebagai lembaga tunggal per wilayah, ditopang kredit negara, dan diberi peran distribusi komoditas strategis: pupuk dan pengadaan gabah untuk Bulog. Debat publik pada masa itu terekam dalam Majalah Prisma Nomor 6, Juni 1981, bertema “Kebersamaan dalam Koperasi: Sendi Sosial Ekonomi”, yang sampulnya memuat tulisan Bustanil Arifin berjudul “Ada Prospek Baik”. Bustanil saat itu, menurut The Jakarta Post, menjabat menteri muda urusan koperasi sejak 1978 sambil tetap memimpin Bulog, dan kemudian menjadi menteri koperasi pada 1983–1993 tanpa melepas jabatan di Bulog. Perangkapan jabatan itu sendiri melambangkan fusi antara koperasi dan logistik pangan negara. Dua bulan sebelumnya, Prisma Nomor 4, April 1981, “Ekonomi Pribumi Mencari Paket Politik”, mengangkat pertanyaan yang lebih luas tentang bagaimana negara Orde Baru membentuk pelaku ekonomi pribumi melalui paket kebijakan, sebuah pertanyaan yang kini muncul kembali dalam bahasa ekonomi kerakyatan. Kajian etnografis seperti Geger Tengger karya Robert W. Hefner memperlihatkan bagaimana program pembangunan pedesaan Orde Baru dialami warga sebagai perubahan relasi kuasa dan status di tingkat lokal, bukan semata perubahan pendapatan.

Warisan KUD bersifat ganda. Di sisi capaian, KUD menjadi saluran yang menghubungkan petani dengan sarana produksi, kredit, dan pemasaran hasil sebagaimana diamanatkan Inpres 4/1984. Di sisi kelembagaan, banyak KUD runtuh ketika subsidi dan peran distribusinya berakhir. Esai di KBA13 Insight pada Juli 2026 merumuskan pelajaran itu dengan tajam: KUD mengajari warga desa memandang koperasi sebagai loket layanan pemerintah, bukan sesuatu yang mereka miliki. Rumusan ini sejalan dengan kerangka tiga lapisan: KUD memiliki tata kelola formal anggota, tetapi kepemilikan aset strategis dan pembiayaannya bergantung pada negara, sehingga ketika negara mundur, tidak ada yang tersisa untuk dipertahankan anggota. Kesinambungan logistik pangan itu masih terasa; pada 2015, Toto Subandriyo dalam harian Kompas berjudul “Pengamanan Inpres Perberasan” mendesak agar Bulog membeli langsung dari petani supaya manfaat harga pembelian pemerintah tidak jatuh ke tengkulak dan penggilingan besar, persoalan yang kini dijanjikan akan diselesaikan melalui gerai KDKMP.

BUMDes adalah pelajaran kedua, dan relevansinya lebih langsung karena lembaga ini hidup berdampingan dengan KDKMP di desa yang sama. Setelah UU 6/2014 tentang Desa, BUMDes tumbuh sebagai badan usaha milik desa, dan PP 11/2021 memberinya status badan hukum. Berbeda dari koperasi, BUMDes memang dirancang sebagai milik pemerintah desa, dengan musyawarah desa sebagai forum tertinggi. Ironisnya, desain KDKMP per 2026, dengan aset milik desa, operasi dikelola pihak luar, dan setoran laba ke kas desa, secara substansi lebih mirip BUMDes daripada koperasi. Perbedaannya, BUMDes setidaknya dipilih dan dimodali melalui keputusan desa, sedangkan KDKMP diwajibkan dari pusat. CELIOS pada Juni 2025 mencatat 35 persen aparat desa responden khawatir koperasi baru akan menghambat BUMDes, dengan seorang kepala desa mengeluhkan lembaga baru yang muncul tiba-tiba setelah bertahun-tahun mereka membangun BUMDes. INDEF merekomendasikan pembagian peran, misalnya BUMDes sebagai grosir desa.

Pelajaran sejarah yang paling tajam, dengan demikian, bukan bahwa koperasi bentukan negara selalu gagal. Pelajarannya adalah bahwa koperasi bentukan negara bertahan selama negara bertahan menopangnya, dan runtuh bersamaan dengan penarikan topangan itu, kecuali bila selama masa topangan terjadi pengalihan nyata kepemilikan dan pembiayaan kepada anggota. Studi “Dua Tahun Prabowo–Gibran: Legitimasi Distributif, Legitimasi Epistemik” menyinggung peringatan serupa dari Prisma 1981 dalam kerangka legitimasi politik; kajian ini mengambil arah lain, yaitu mengubah peringatan itu menjadi uji desain yang dapat diukur. KDKMP memiliki keuntungan yang tidak dimiliki KUD: tidak ada monopoli hukum atas wilayah, ada BUMDes sebagai pembanding, ada kerangka hukum desa yang mengakui otonomi, dan ada teknologi untuk keterbukaan data. Pertanyaannya adalah apakah keuntungan itu dipakai.

Perbandingan Internasional: India, Korea, Vietnam, Kenya, Tiongkok

Perbandingan internasional menunjukkan bahwa keterlibatan negara bukan variabel penentu; yang menentukan adalah urutan dan arah pengalihan ketiga lapisan. Lima kasus dipilih karena masing-masing mewakili kombinasi berbeda antara inisiatif negara dan kendali anggota: India, Korea Selatan, Vietnam, Kenya, dan Tiongkok. Semua kasus ini juga sering dirujuk pejabat Indonesia, sehingga membandingkannya secara cermat membantu memisahkan pelajaran yang dapat dipindahkan dari yang tidak.

India adalah pembanding terdekat karena juga menargetkan cakupan seluruh desa. Pemerintah India membentuk Kementerian Koperasi pada 6 Juli 2021 dengan mandat menjadikan koperasi gerakan berbasis rakyat hingga akar rumput. Pada 15 Februari 2023, kabinet menyetujui pembentukan dua ratus ribu PACS, koperasi susu, dan koperasi perikanan baru dalam lima tahun di sekitar 1,6 lakh panchayat yang belum memiliki PACS, dengan anggaran dasar model yang memungkinkan PACS menjalankan lebih dari 25 kegiatan usaha. Namun dua perbedaan penting membedakan India dari Indonesia. Pertama, India membangun di atas basis yang sudah ada: sekitar 63.000 dari 99.000 PACS masih berfungsi, dan program komputerisasi 63.000 PACS senilai ₹2.516 crore memusatkan investasi negara pada sistem akuntansi bersama dan perangkat lunak ERP yang terhubung dengan NABARD, bukan pada bangunan. Kedua, kemajuannya bertahap dan terukur: per Februari 2024, baru 15.783 PACS atau sekitar 25 persen dari yang disetujui yang telah masuk ERP. India menginvestasikan negara pada infrastruktur informasi yang memperkuat tata kelola anggota; Indonesia menginvestasikan negara pada aset fisik yang tidak dimiliki anggota.

Korea Selatan menunjukkan bahwa koperasi yang lahir sebagai alat negara dapat menjadi kekuatan ekonomi, tetapi dengan harga yang mahal bagi otonomi. Federasi Koperasi Pertanian Nasional (NACF atau Nonghyup) dibentuk pada 1961 dengan menyatukan koperasi pertanian dan Bank Pertanian di bawah undang-undang koperasi pertanian. Larry Burmeister, dalam bab akses terbuka tentang perkembangan koperasi pertanian Korea, menggambarkan NACF sebagai mekanisme organisasi utama yang menghubungkan lebih dari dua setengah juta rumah tangga petani kecil dengan pasar nasional, sekaligus saluran mobilisasi sumber daya pedesaan untuk modernisasi; ia juga mencatat bahwa demokratisasi kemudian mengubah lembaga-lembaga pedesaan itu. Daniel Pinkston (2007) menempatkan NACF dalam ekonomi politik promosi ekspor dan proteksi pasar. Program Saemaul Undong pada 1970-an melengkapinya dengan logika yang sering dilupakan: menurut catatan Bank Dunia (2020), pemerintah memang memberi semen dan besi dalam jumlah sama kepada setiap desa pada putaran pertama, tetapi sejak tahun berikutnya dukungan dikaitkan dengan kemajuan desa dan diberikan secara kompetitif. Korea memadukan dukungan seragam yang kecil dengan dukungan bersyarat yang besar; KDKMP sejauh ini memberikan dukungan seragam yang besar.

Vietnam memperlihatkan reformasi dari arah sebaliknya, yakni negara sosialis yang berupaya menjadikan koperasi lebih otonom. Undang-Undang Koperasi yang diamandemen disahkan pada 20 Juni 2023 dengan dukungan lebih dari 94 persen anggota Majelis Nasional dan berlaku sejak 1 Juli 2024. Undang-Undang Nomor 17/2023/QH15 mengatur kelompok koperasi (tổ hợp tác) sebagai bentuk organisasi tersendiri di samping koperasi dan gabungan koperasi, menetapkan kebijakan negara untuk mereplikasi model yang terbukti berhasil, dan menegaskan bahwa kontribusi modal anggota tidak diperdagangkan layaknya saham perusahaan. Pelajaran Vietnam bagi Indonesia adalah tangga kelembagaan: negara mendukung, tetapi koperasi naik kelas melalui tahapan yang mensyaratkan kegiatan ekonomi bersama yang nyata.

Kenya mewakili model koperasi simpan pinjam yang tumbuh dari bawah dan kemudian diatur ketat. Menurut ringkasan Laporan Pengawasan SASRA 2024, 357 SACCO yang diatur mengelola aset sekitar Sh1,08 triliun dan melayani 6,84 juta anggota, tetapi rasio kredit bermasalah naik menjadi 8,2 persen dan 22 SACCO ditandai karena pinjaman orang dalam melebihi 20 persen modal inti. Kenya mengajarkan bahwa modal anggota yang besar memerlukan pengawas prudensial independen; koperasi yang kuat bukan koperasi tanpa negara, melainkan koperasi yang diatur, bukan dimiliki, negara. Tiongkok menjadi kasus pembatas. Koperasi pemasokan dan pemasaran Tiongkok, yang menurut ICA mencatat penjualan 3,76 triliun yuan pada 2014, direformasi sejak 2015 untuk menghidupkan kembali fungsi layanan kepada petani melalui platform pembiayaan dan perdagangan daring; reformasi itu telah melahirkan literatur kebijakan tersendiri, sebagaimana dipetakan dalam analisis bibliometrik atas kebijakan reformasi koperasi pemasokan dan pemasaran. Kajian ini menilai, dengan keyakinan sedang, bahwa jaringan tersebut tetap berfungsi terutama sebagai sistem distribusi semi-negara. Bila Indonesia tidak menetapkan jalur graduasi, Tiongkok, bukan Korea atau India, adalah gambaran paling mungkin dari bentuk akhir KDKMP: jaringan distribusi nasional yang besar dan berguna, tetapi bukan koperasi dalam arti ICA.

Argumen Terkuat Pendukung Program, dan Jawabannya

Argumen terkuat pendukung program layak dirumuskan dalam bentuk terbaiknya, karena sebagian besar kritik publik menyerang versi yang lebih lemah. Versi terbaik itu berbunyi kira-kira sebagai berikut. Pedesaan Indonesia menderita kegagalan pasar yang kronis: rantai pasok panjang, tengkulak dan rentenir menguasai harga, barang bersubsidi bocor sebelum sampai ke penerima, dan desa terpencil tidak dilayani jaringan ritel modern. Koperasi yang tumbuh dari bawah sudah dicoba selama puluhan tahun dan hasilnya tidak merata; menunggu prakarsa lokal berarti membiarkan desa termiskin tetap tanpa infrastruktur. Hanya negara yang dapat menyediakan modal awal dalam skala yang dibutuhkan, dan hanya mandat nasional yang dapat mengatasi masalah koordinasi antara puluhan kementerian, BUMN, dan pemerintah daerah. Presiden sendiri, pada peluncuran, menyebut koperasi sebagai alat bagi rakyat kecil untuk memperoleh kekuatan ekonomi dan mengurangi dominasi kepentingan besar.

Argumen itu diperkuat oleh tiga klaim tambahan yang tidak dapat diabaikan. Pertama, soal Dana Desa: Presiden, seperti dilaporkan Investortrust pada Februari 2026, berpendapat bahwa program ini tidak memerlukan anggaran baru karena memakai Dana Desa yang selama ini tidak selalu sampai ke rakyat, sehingga mengikatnya pada aset fisik yang dapat diaudit lebih baik daripada membiarkannya tersebar dalam ribuan proyek kecil. Peneliti INDEF Ariyo DP Irhamna, seperti dikutip dalam laporan Kompas yang dimuat KPPOD, mendukung kebijakan ini dengan alasan koperasi memiliki fungsi ekonomi yang jelas, dana besar mengurangi tumpang tindih dengan APBD, dan skala anggaran diperlukan agar program ekonomi desa tidak kekurangan modal. Kedua, soal aset: karena PMK 15/2026 menjadikan bangunan milik desa, bahkan bila koperasi gagal, desa tetap memiliki gudang dan gerai yang dapat dipakai untuk fungsi lain. Ketiga, soal preseden: Korea dan India menunjukkan bahwa koperasi yang didorong negara dapat berhasil, dan para pendukung kerap mengaitkan capaian pangan Orde Baru dengan jaringan KUD.

Kajian ini menerima sebagian besar premis empiris argumen tersebut. Kegagalan pasar di pedesaan nyata, dan masalah koordinasi lintas kementerian memang hanya dapat diatasi dari pusat. Argumen aset juga sah: berbeda dari KUD, kegagalan usaha tidak serta-merta berarti hilangnya modal fisik. Namun argumen itu membuktikan sesuatu yang berbeda dari yang diklaimnya. Ia membuktikan perlunya jaringan distribusi pedesaan milik negara; ia tidak membuktikan bahwa jaringan itu adalah koperasi, atau bahwa ia akan menjadi koperasi. Ketika premis-premis tersebut diterima, kesimpulan yang konsisten adalah membangun jaringan logistik publik yang transparan, lalu membuka jalan bagi koperasi sejati untuk mengambil alih bagian-bagian yang layak secara ekonomi.

Perbedaan kategori itu memiliki konsekuensi nyata, setidaknya dalam tiga hal. Pertama, label koperasi menyembunyikan siapa yang bertanggung jawab ketika unit merugi. Jika jaringan ini adalah badan negara, kerugian adalah biaya kebijakan publik yang harus dipertanggungjawabkan kepada DPR; jika ia koperasi, kerugian seolah-olah menjadi kegagalan anggota dan pengurus desa yang sebenarnya tidak pernah memegang kendali. Kedua, label koperasi menyingkirkan alternatif. Desa yang telah memiliki BUMDes, koperasi simpan pinjam, atau gabungan kelompok tani yang berjalan baik tetap diwajibkan menyerahkan 58,03 persen Dana Desa untuk lembaga baru; KPPOD tepat menyebut penyeragaman ini bertentangan dengan asas subsidiaritas. Ketiga, preseden Korea dan India justru mendukung kritik ini. Korea memakai dukungan kompetitif dan bersyarat, bukan alokasi seragam; NACF memerlukan demokratisasi untuk menjadi lebih dekat dengan anggotanya. India menyalurkan dana negara untuk perangkat lunak akuntansi dan anggaran dasar model, bukan untuk bangunan yang dimiliki pemerintah lokal.

Jawaban kajian ini atas argumen pendukung, dengan demikian, bukanlah penolakan terhadap peran negara, melainkan penolakan terhadap kekaburan kategori. Program dapat dibela sebagai investasi infrastruktur publik bila dinilai dengan standar investasi publik: studi kelayakan per lokasi, rencana anggaran biaya yang terbuka, dan evaluasi manfaat-biaya yang independen. Menteri Koperasi sendiri mengakui pada Juni 2026 bahwa operasionalisasi harus berdasarkan studi kelayakan dan koperasi harus menghasilkan laba, sebuah pengakuan bahwa standar itu belum diterapkan secara sistematis pada tahap pembangunan. Program juga dapat dibela sebagai pembangunan koperasi bila disertai jalur graduasi yang mengalihkan kepemilikan, pembiayaan, dan tata kelola kepada anggota. Sebaliknya, tidak dapat dibela upaya memakai bahasa koperasi untuk menghindari standar investasi publik, sambil memakai kendali negara untuk menghindari standar koperasi.

Skenario hingga 2029 dan Penandanya

Skenario berikut menggambarkan keadaan program pada akhir 2029, ketika masa operator dua tahun Agrinas telah berakhir, sekitar separuh tenor pinjaman telah berjalan, dan pemilu nasional berikutnya telah berlangsung. Probabilitas merupakan penilaian analitis berdasarkan bukti hingga 31 Oktober 2026, bukan hasil model statistik, dan dimaksudkan untuk memaksa kejelasan tentang apa yang dianggap lebih atau kurang mungkin.

Skenario A, jaringan distribusi negara yang stabil, adalah yang paling mungkin karena sejalan dengan momentum kelembagaan saat ini. Dalam skenario ini, sekitar 35.000–50.000 gerai beroperasi pada 2029 sebagai titik distribusi beras SPHP, elpiji 3 kilogram, pupuk bersubsidi, dan mungkin bantuan sosial. Agrinas, atau entitas penerusnya, tetap memasok barang dan menentukan harga; manajer diperpanjang kontraknya dan tetap digaji negara; pengurus koperasi berperan sebagai pengawas lokal. Negara membayar cicilan tepat waktu sesudah keterlambatan awal. Program menghasilkan manfaat distribusi yang nyata di sebagian desa, tetapi tidak menghasilkan modal anggota. Penanda yang mendukung skenario ini: perpanjangan mandat operator Agrinas melampaui 2028, penetapan KDKMP sebagai saluran tunggal barang subsidi dalam regulasi permanen, dan tidak adanya aturan pengalihan aset kepada koperasi.

Skenario B, stagnasi dan beban fiskal, terjadi bila sebagian besar gerai yang dibangun tidak mencapai volume usaha layak. Unit di lokasi yang kurang ideal, yang evaluasinya sudah dijanjikan Menteri Koperasi pada Juli 2026, menganggur atau beroperasi minimal; biaya manajer dan modal kerja menjadi beban tahunan; Dana Desa tetap terpotong untuk cicilan sementara layanan dasar desa tertekan. Pemerintahan sesudah 2029 mewarisi kewajiban hingga 2032 tanpa jaringan yang produktif. Penanda: proporsi gerai beroperasi tetap di bawah separuh bangunan rampung hingga pertengahan 2027, temuan BPK tentang ketidaksesuaian spesifikasi atau nilai pekerjaan, keterlambatan cicilan berulang, dan penurunan realisasi belanja kesehatan dan pendidikan dalam APBDes.

Skenario C, graduasi bertahap, memerlukan keputusan kebijakan yang belum diambil. Dalam skenario ini, pemerintah menetapkan kriteria kelayakan pada 2027, mengalihkan pengelolaan unit yang memenuhi kriteria kepada pengurus terpilih pada 2028, memberi koperasi hak guna aset jangka panjang dengan sewa wajar kepada desa, mewajibkan porsi laba ditahan sebagai modal, dan membiarkan unit yang tidak layak digabung, dialihkan ke BUMDes, atau difungsikan sebagai gudang publik. Hasilnya bukan 80.000 koperasi sejati, melainkan mungkin beberapa ribu hingga belasan ribu koperasi yang benar-benar dimiliki anggota, di samping jaringan distribusi publik. Penanda: undang-undang perkoperasian baru yang memuat bab tentang koperasi yang difasilitasi negara dan jalur pengalihannya, data per unit yang dipublikasikan, dan rapat anggota yang memilih atau memberhentikan manajer.

Skenario D, pembongkaran atau pengalihan total, mungkin terjadi bila guncangan fiskal atau politik besar memaksa pemerintah menghentikan pembangunan, menyerahkan seluruh aset kepada pemerintah desa tanpa operator, atau melebur program ke lembaga lain. Probabilitasnya rendah selama program tetap menjadi prioritas Presiden, tetapi meningkat bila terjadi kasus korupsi besar yang terungkap melalui penilaian risiko KPK atau audit BPK, atau bila ruang fiskal menyempit tajam. Penanda: penundaan pembangunan unit baru tanpa jadwal pengganti, revisi besar PMK 7/2026 atau PMK 15/2026 yang membebaskan Dana Desa, dan pergantian pimpinan Agrinas di tengah kontroversi.

Tiga penanda bersifat lintas skenario dan layak dipantau setiap kuartal. Pertama, rasio unit beroperasi terhadap bangunan rampung, yang per Oktober 2026 berada di kisaran 35–38 persen menurut angka resmi. Kedua, ketepatan pembayaran cicilan dan hasil reviu BPKP atau audit BPK atas serah terima pekerjaan. Ketiga, keberadaan data per unit yang terbuka, mencakup jumlah anggota terpilah menurut jenis kelamin, simpanan anggota, omzet, laba, dan biaya. Tanpa penanda ketiga, dua penanda pertama tidak dapat diverifikasi secara independen.

Rekomendasi Berbatas Waktu bagi Para Aktor

Rekomendasi berikut disusun menurut aktor dan tenggat, dengan satu prinsip pengikat: setiap langkah harus menggerakkan setidaknya satu dari tiga lapisan ke arah anggota, atau membuat kendali negara lebih transparan dan dapat dipertanggungjawabkan selama kendali itu masih diperlukan. Rekomendasi tidak mengandaikan program dihentikan; ia mengandaikan program diberi nama dan ukuran yang jujur.

Kementerian Koperasi, sebelum 31 Maret 2027, sebaiknya menerbitkan peta jalan graduasi yang mengikat secara hukum, berisi kriteria kelayakan unit (volume transaksi, jumlah anggota aktif, rasio simpanan anggota terhadap modal kerja, dan kualitas pembukuan), jadwal pengalihan pengelolaan dari operator kepada pengurus terpilih mulai 2028, dan opsi bagi unit yang tidak layak, yaitu penggabungan, pengalihan kepada BUMDes, atau alih fungsi sebagai gudang publik. Kementerian juga perlu mendefinisikan dan mempublikasikan arti “beroperasi” sebelum laporan akhir tahun 2026. Dalam RUU Perkoperasian yang masih dibahas, sementara DPR sendiri pada pertengahan 2026 mendesak agar undang-undang koperasi berusia 34 tahun dirombak total, Kemenkop dan DPR sebaiknya memasukkan bab tentang koperasi yang difasilitasi negara, termasuk batas waktu fasilitasi dan larangan menjadikan keanggotaan koperasi syarat akses layanan publik.

Kementerian Desa PDT, sebelum 30 Juni 2027, sebaiknya mengusulkan revisi atas pola pemotongan seragam 58,03 persen menjadi alokasi yang mempertimbangkan keberadaan BUMDes dan koperasi yang telah berjalan, serta menetapkan lantai belanja layanan dasar desa yang tidak boleh terpotong. Kemendes juga perlu mengeluarkan pedoman pembagian peran KDKMP dan BUMDes agar keduanya tidak bersaing di lini usaha yang sama. Kementerian Keuangan, mulai Laporan Keuangan Pemerintah Pusat 2026 yang terbit pada 2027, sebaiknya mengungkapkan seluruh kewajiban pembayaran kepada Himbara terkait program sebagai komitmen jangka menengah dengan jadwal pokok dan bunga yang eksplisit, serta mempublikasikan analisis sensitivitas Dana Desa hingga 2032. Kemenkeu juga perlu memastikan bahwa angka cicilan publik mencakup bunga, bukan hanya pokok.

Himbara dan OJK memikul tanggung jawab tata kelola perbankan. OJK, sebelum akhir kuartal II 2027, sebaiknya meminta bank-bank Himbara mengungkapkan secara terpisah eksposur terhadap Agrinas dan program dalam laporan keuangan publik, beserta status kolektibilitasnya, dan menerbitkan pedoman tentang batas pengecualian BMPK untuk kredit berjaminan pemerintah agar preseden ini tidak meluas ke program politis lain. Himbara sendiri perlu menyusun mekanisme penagihan dan rekonsiliasi dengan Kemenkop dan BPKP agar keterlambatan seperti pada cicilan September 2026 tidak berulang. BPK, dalam pemeriksaan semester I 2027, sebaiknya melakukan pemeriksaan kinerja, bukan hanya pemeriksaan kepatuhan, atas pembangunan fisik dan pengadaan kendaraan Agrinas, termasuk uji petik kesesuaian lokasi dan spesifikasi, dan mempublikasikan ringkasan hasilnya. KPK perlu mempublikasikan hasil penilaian risiko korupsi yang diumumkan Februari 2026 sebelum akhir 2026, sesuai janji pelibatan publik.

DPR, melalui Komisi VI, Komisi V, dan Badan Anggaran, sebaiknya menjadikan pembahasan APBN 2027 dan 2028 sebagai forum evaluasi tahunan program dengan meminta data per unit, bukan agregat nasional, dan menetapkan bahwa perpanjangan mandat operator Agrinas setelah 2028 memerlukan persetujuan DPR. Pemerintah desa dan Badan Permusyawaratan Desa, dalam musyawarah desa 2027, sebaiknya menuntut salinan perjanjian penggunaan aset dan laporan keuangan unit di desanya, serta mendorong rapat anggota koperasi yang terbuka bagi seluruh warga, dengan perhatian khusus pada kehadiran perempuan, penyandang disabilitas, dan rumah tangga miskin. Untuk wilayah adat, pemerintah daerah perlu memastikan bahwa struktur koperasi tidak menggantikan kelembagaan ekonomi adat yang sudah berfungsi.

Aktor internasional memiliki peran terbatas tetapi berguna. ICA, ILO, dan FAO, dalam kerangka tindak lanjut Tahun Koperasi Internasional 2025, dapat menawarkan kepada pemerintah Indonesia, sebelum akhir 2027, kajian bersama tentang kesesuaian kerangka KDKMP dengan Rekomendasi ILO 193 dan prinsip ICA, serta bantuan teknis untuk merancang tangga graduasi berdasarkan pengalaman Vietnam dan India. Lembaga pembangunan multilateral dan bilateral yang membiayai program desa sebaiknya mendanai evaluasi dampak independen dengan desain kuasi-eksperimental, memanfaatkan perbedaan waktu pembukaan gerai antardesa, dan mendukung sistem data terbuka per unit yang memenuhi standar perlindungan data pribadi. Lembaga kajian dan perguruan tinggi di Indonesia, termasuk SMERU, CSIS, CELIOS, INDEF, dan KPPOD, dapat menyepakati panel desa pemantauan bersama agar perdebatan publik bergeser dari angka agregat pemerintah ke bukti lapangan yang dapat dibandingkan.

Keterbatasan dan Kesimpulan

Kajian ini memiliki beberapa keterbatasan yang memengaruhi kekuatan kesimpulannya. Pertama, ketergantungan pada data resmi agregat: hampir semua angka operasional berasal dari pernyataan menteri dan direksi BUMN yang tidak disertai definisi, metode penghitungan, atau data per unit, dan angka-angka itu kadang berbeda dalam rentang beberapa hari. Kedua, keterbatasan akses regulasi: teks lengkap Perpres 82/2026 dan rincian perjanjian antara Agrinas, Himbara, dan Kementerian Koperasi belum dapat diperiksa, sehingga beberapa penilaian tentang tata kelola bersandar pada laporan media. Beberapa media juga keliru mengutip nomor regulasi, misalnya menyebut PMK 15/2026 menggantikan “PMK 49 Tahun 2026”, sementara portal JDIH Kemenkeu menunjukkan bahwa yang dicabut adalah PMK 49/2025 dan PMK 63/2025. Ketiga, perhitungan beban cicilan dalam kajian ini mengandaikan penarikan penuh dan pola anuitas standar; struktur aktual, termasuk masa tenggang dan jadwal penarikan, dapat berbeda. Keempat, kajian ini tidak melakukan kerja lapangan, sehingga variasi antarwilayah, yang hampir pasti besar di lebih dari delapan puluh ribu desa dan kelurahan yang sangat beragam, tidak tertangkap. Kelima, perbandingan internasional bersifat kualitatif dan selektif; setiap kasus memiliki konteks politik yang tidak dapat dipindahkan begitu saja.

Dengan keterbatasan itu, kesimpulan pokok tetap dapat dirumuskan dengan keyakinan memadai. Koperasi Desa/Kelurahan Merah Putih, dalam desain per Oktober 2026, adalah koperasi dalam bentuk hukum tetapi bukan dalam substansi ekonomi. Anggotanya tidak memiliki aset inti, tidak menyediakan atau menanggung risiko pembiayaan, dan belum mengendalikan keputusan strategis. Semua itu berada pada negara, melalui pemerintah desa sebagai pemilik aset, Agrinas sebagai debitur dan operator, Himbara sebagai kreditur, dan Kementerian Keuangan sebagai pembayar melalui pemotongan dana transfer. Penilaian ini berkeyakinan tinggi pada tingkat desain dan berkeyakinan sedang pada tingkat praktik.

Kesimpulan kedua menyangkut risiko. Risiko fiskal terbesar telah bergeser dari gagal bayar koperasi menjadi penyempitan ruang fiskal desa selama enam tahun, dengan beban cicilan yang, menurut perhitungan kajian ini, dapat mencapai sekitar Rp48 triliun per tahun bila fasilitas ditarik penuh, atau hampir empat perlima pagu Dana Desa 2026. Risiko perbankan jangka pendek rendah karena adanya jaminan pembayaran negara, tetapi risiko verifikasi, konsentrasi, dan preseden tata kelola nyata. Risiko sosial terletak pada kemungkinan bahwa jaringan ini menjadi gerbang akses barang bersubsidi dan bantuan sosial, sehingga keanggotaan koperasi beririsan dengan hak warga.

Kesimpulan ketiga adalah bahwa jawaban atas pertanyaan pokok kajian ini belum final. Mandat dari atas dapat menciptakan koperasi sejati hanya bila mandat itu sejak awal memuat rencana kepergiannya sendiri. Sejarah KUD menunjukkan apa yang terjadi bila rencana itu tidak ada; pengalaman India, Korea, dan Vietnam menunjukkan bahwa negara dapat menjadi bidan koperasi tanpa harus menjadi pemiliknya, asalkan investasinya diarahkan pada infrastruktur tata kelola, dukungannya bersyarat pada kinerja, dan tangga kelembagaannya jelas. Masa operator Agrinas yang berakhir pada 2028 adalah jendela keputusan yang menentukan. Bila jendela itu dipakai untuk mengalihkan kepemilikan, pembiayaan, dan tata kelola kepada anggota di unit-unit yang layak, Indonesia dapat menghasilkan ribuan koperasi baru yang nyata di samping jaringan distribusi publik yang berguna. Bila jendela itu dilewatkan, program kemungkinan besar akan dikenang bukan sebagai kebangkitan koperasi, melainkan sebagai pembangunan jaringan logistik negara terbesar sejak Orde Baru yang kebetulan memakai nama koperasi.

The Question, the Answer and the Stakes

Can a mandate from above give birth to cooperatives that are genuinely owned by their members? Indonesia is now testing that question on a scale that few countries have attempted within a single budget cycle. Through Presidential Instruction No. 9 of 2025, signed on 27 March 2025, the government ordered the accelerated establishment of Village/Urban Ward Merah Putih Cooperatives (KDKMP) in every village and urban ward. Less than four months later, on 21 July 2025 in Bentangan Village, Klaten, President Prabowo Subianto inaugurated 80,081 cooperatives as legal entities. On 15 October 2026, Coordinating Minister for Food Zulkifli Hasan stated that 10,070 units were operating, about 28,000 had completed buildings, and the year-end target was 35,000 operating units.

This study’s answer to that core question is: not yet, and not under the design in force as of October 2026, but the door has not closed. After a series of regulatory changes through 2025–2026, the programme is better understood as a state-owned village retail and distribution network that uses the legal form of a cooperative. Under Minister of Finance Regulation No. 15 of 2026, outlet and warehouse assets become assets of regional or village governments. Construction debt is carried by PT Agrinas Pangan Nusantara and repaid by the state through deductions from intergovernmental transfers, including the Village Fund (Dana Desa). Operations in the first two years are run by Agrinas with managers on fixed-term contracts. In all three layers that define a cooperative, namely ownership, finance and governance, members do not hold primary control (high confidence for the description of the design; moderate confidence for practice on the ground, because unit-level data have not been released).

That finding does not automatically mean the programme has failed. A state may well build a useful rural distribution network, especially to deliver SPHP rice, 3-kilogram LPG cylinders, subsidised fertiliser and cooking oil to villages that markets have served poorly. The problem is one of category. When a state-owned network is labelled a cooperative, the measure of success shifts to the number of outlets opened, while the questions of who owns, who bears the risk and who decides are deferred until Agrinas’s mandate ends. This study argues that the programme’s fate depends on whether there is an explicit graduation pathway, that is, a staged transfer of those three layers to members before and after 2028.

The stakes are also fiscal. The syndicated credit facility from the state-owned banks grouped in Himbara to Agrinas is worth about Rp240 trillion, according to BNI’s June 2026 financial report as cited by Katadata. Minister of Finance Regulation No. 7 of 2026 requires 58.03 per cent of the 2026 Village Fund ceiling, or about Rp34.57 trillion of Rp60.57 trillion, to support the programme. The first instalment of about Rp37 trillion fell due on 25 September 2026 and, as of early October, had not been disbursed pending verification and an audit by the Supreme Audit Board (BPK). A programme designed as a people’s economic movement has thus become one of the largest multi-year spending commitments outside the free nutritious meals programme.

Its relevance extends beyond Indonesia. The United Nations designated 2025 the International Year of Cooperatives, and other developing countries are on similar paths: India is targeting two hundred thousand new primary cooperatives, Vietnam has overhauled its cooperative law, and Kenya supervises a savings-and-credit cooperative sector worth more than one trillion shillings. The Indonesian case is the largest test in a generation of an old claim in the literature, namely that cooperatives created by the state tend to become extensions of the bureaucracy. This study is written as teaching material for policy analysis, governance ethics, inclusion and the responsible use of government technology. It offers a three-layer framework, reads the evidence as of 31 October 2026 with explicit confidence levels, compares it with the history of the Village Unit Cooperatives (KUD) and village-owned enterprises (BUMDes) and with five international cases, answers the strongest argument in favour of the programme, and then sets out scenarios to 2029 and time-bound recommendations for the actors involved.

A Three-Layer Framework and Method Note

This study uses a three-layer framework to assess whether an institution in cooperative form functions as a cooperative. The first layer is ownership: who holds the residual claim on surplus and assets, and who can transfer or pledge those assets. The second layer is finance: where capital comes from, whether from members’ entry and compulsory savings or from debt guaranteed by a third party, and who bears losses if the business fails. The third layer is governance: who elects the board, who appoints and dismisses the manager, who sets the business plan, and to whom account is rendered. All three are derived from the International Cooperative Alliance (ICA) Statement on the Cooperative Identity, especially the principles of voluntary membership, democratic member control, member economic participation, and autonomy and independence.

The framework also rests on two literatures. The first is Elinor Ostrom’s work in Governing the Commons (1990), which shows that collective-action institutions endure when rules are made and changed by the users themselves, when monitoring can be done by fellow members, and when external authorities recognise the community’s right to organise. That last principle, minimal recognition of the right to organise, is turned on its head in a centrally designed programme: the external authority does not merely recognise, it founds. The second is the literature on rural cooperative development, including the World Bank review by Hussi, Murray, Ozanne and colleagues (1993) on the Bank’s own role in developing cooperatives and other rural organisations, a review commonly read as a warning that large and uniform state support in many developing countries tends to weaken cooperative autonomy. A similar view is codified in ILO Recommendation No. 193 of 2002, which asks governments to provide a legal framework and support without controlling cooperatives.

From these three layers the study derives a graduation test. A state-created cooperative is considered to be on the path to becoming a genuine cooperative if, within a verifiable period, three shifts occur. First, title to assets, or a long-term right of use, passes to the cooperative, or is at least governed by a lease that gives the cooperative business certainty. Second, the share of capital from members and retained earnings rises relative to capital injected or guaranteed by the state. Third, strategic decisions, including the appointment of managers, are genuinely controlled by the members’ meeting. If none of the three moves, the institution remains a state body labelled as a cooperative, whatever its deed of establishment says.

Method note. Evidence was gathered from four types of sources up to 31 October 2026. The first is the publicly accessible text of primary regulations, especially Minister of Finance Regulations (PMK) 49/2025, 81/2025, 7/2026 and 15/2026 via the Ministry of Finance JDIH portal and the BPK regulations database, as well as Presidential Instruction 4/1984 for historical comparison. The second is official statements by officials reported by mainstream media with clear dates. The third is estimates and surveys by research institutes, including CELIOS, INDEF, KPPOD and SMRC. The fourth is scholarly literature and documents from international institutions for cross-country comparison. The international comparison uses process tracing focused on the three layers, not statistical comparison.

Several limitations are apparent from the outset. Operational figures come almost entirely from the government and have not been verified by third parties; the definition of “operating” has never been published. The full text of the governance Presidential Regulation announced in September 2026 could not be accessed by this study, so its content is read only from media reports. Some figures are inconsistent across sources; for example, the number of cooperatives inaugurated in May 2026 is reported as 1,061 by one outlet and 1,081 by another. This study records such differences and does not pick whichever number better suits its argument. Every important judgment is labelled high, moderate or low confidence. High confidence means supported by regulatory text or several consistent independent sources; moderate confidence means supported by a single official source or an estimate with transparent assumptions; low confidence means an analytical inference from incomplete evidence.

Policy Architecture: From Instruction 9/2025 to Regulation 82/2026

The programme’s architecture was not designed in one go; it was assembled from layers of instructions and regulations that overrode one another over eighteen months. Understanding the sequence matters, because each change shifted the location of risk and control. Presidential Instruction 9/2025 in March 2025 still spoke the language of a movement. According to Antara’s summary, villages were asked to hold village deliberations, explain the benefits of cooperatives to residents, form acceleration teams with youth (Karang Taruna) and women’s (PKK) organisations, and obtain notarial deeds; the Ministry of Cooperatives was asked to design business models, the Ministry of Finance to allocate start-up capital, and funding sources were said to include the national budget, regional budgets, the Village Fund and Himbara banks. At this stage, the cooperative was still imagined as a residents’ enterprise assisted by the state.

The speed of establishment soon changed its character. On 25 June 2025, The Jakarta Post reported that the then Minister of Cooperatives, Budi Arie Setiadi, recorded 80,133 registered cooperatives while the revision of the Cooperatives Law was still being debated in the House of Representatives (DPR). The law in force remained Law 25/1992, because on 28 May 2014 the Constitutional Court had annulled Law 17/2012 for failing to reflect the family principle in Article 33 of the 1945 Constitution. Tens of thousands of cooperatives were thus formed in two months under a three-decade-old legal framework that assumes cooperatives grow from members’ initiative.

Financing was initially governed by PMK 49/2025, issued on 21 July 2025. The cooperative itself was the borrower from Himbara banks, with a ceiling of up to Rp3 billion, including a maximum of Rp500 million for operating expenses, interest of 6 per cent a year, a tenor of up to 72 months and a grace period of six to eight months. The Village Fund served as a buffer: if the cooperative’s account was short when an instalment fell due, the bank would request a placement of funds from the Village Fund, recorded as a receivable owed by the cooperative to the village. The mechanism was supported by Minister of Villages Regulation 10/2025, which requires the cooperative to pay at least 20 per cent of net profit to the village. At this point a cooperative logic still existed: the debt belonged to the cooperative, first-loss risk sat with the cooperative’s business, and the village was only the guarantor of last resort.

That logic changed in October 2025. Presidential Instruction 17/2025, dated 22 October 2025, assigned PT Agrinas Pangan Nusantara (Persero) to build outlets, warehouses and equipment and to act as contractor and distributor, with liquidity from Himbara and BSI of up to Rp3 billion per outlet. Minister of Villages Yandri Susanto, as quoted by Investortrust on 14 November 2025, summed up the change by saying villages “receive the buildings, the outlets, including their staff”. On 19 November 2025, PMK 81/2025 made the cooperative’s deed of establishment and a letter committing village budget support conditions for disbursing the second tranche of the Village Fund. The cooperative was no longer a village choice but a fiscal precondition.

The year 2026 completed the centralisation. PMK 7/2026 locked 58.03 per cent of every village’s Village Fund ceiling into the programme. On 16 March 2026 came PMK 15/2026, which revoked PMK 49/2025 and PMK 63/2025. Under the new rule, the state can pay principal and interest instalments directly by deducting the General Allocation Fund (DAU) or Revenue Sharing Fund (DBH) for urban-ward cooperatives and through the Village Fund allocation for village cooperatives; banks can bill only after the Ministry of Cooperatives has received Agrinas’s work-handover documents and these have been reviewed by the Development Finance Comptroller (BPKP) or internal government auditors; and outlets, warehouses and equipment become assets of regional or village governments. At the end of March 2026, the government assigned Agrinas as operator for the first two years, with a promise that 97 per cent of profits would be returned to villages and 82 per cent distributed to residents as coupons. On 23 September 2026, the government announced Presidential Regulation 82/2026 on governance, which confirms the outlets’ role as distribution points for SPHP rice, 3-kilogram LPG, subsidised fertiliser and Minyakita cooking oil. From a people’s economic movement, the programme had become a state logistics network.

Status as of October 2026: Evidence and Confidence

Evidence on the programme’s performance as of October 2026 must be read by separating three things that official communication often conflates: the cooperative as a legal entity, the cooperative as a physical building, and the cooperative as a business that actually serves transactions. At the legal-entity layer, the target was met faster than planned; the President himself, according to Investortrust, said he was surprised that establishment was completed in July 2025, since he had expected it to finish only in October or November. Yet on launch day only 108 pilot units were said to be ready to operate. This gap between deed and business has been the theme throughout 2026.

At the physical layer, the numbers are moving but are not synchronised across officials. In early September 2026, the Coordinating Minister for Food cited 19,222 units 100 per cent complete, 16,180 under construction and 35,857 land sites ready. On 29 September, Agrinas President Director Joao Angelo De Sousa Mota reported 26,661 outlets 100 per cent complete by the end of the third quarter. On 14 October, the Coordinating Minister spoke of nearly 29,000 units ready, while 8,000 units still needed equipment such as trucks, pickups, three-wheelers and stock. At the operational layer, the official figure on 15 October 2026 was 10,070 operating units, with a target of 35,000 by year-end. That target has itself fallen: on 17 June 2026, Minister of Cooperatives Ferry Juliantono cut the 2026 target from 80,000 to at most 40,000 units and said operationalisation must be based on feasibility studies.

This study judges with moderate confidence that the official operating figures describe outlets that have opened rather than sustainable cooperative businesses. There are three grounds. First, the government has not published a definition of “operating”, and the eight-day monitoring that began on 15 October was designed precisely to check readiness of buildings, facilities, operating patterns and stock, which means that readiness cannot yet be taken for granted. Second, the Coordinating Minister himself acknowledged that some units perform well and others do not, and that many agencies and state-owned enterprises are involved. Third, in May 2026 the Minister of Cooperatives promised a thorough correction after social-media complaints about the condition and location of outlets went viral, following the inauguration of 1,061 units in East and Central Java. Published transaction figures are also small relative to the scale of investment; RCTI+ reported Rp31 billion in transactions from 1,081 East Java pilot cooperatives without specifying the period, and the discrepancy between 1,061 and 1,081 has itself not been explained.

Public perception shows widespread doubt. An SMRC survey of 5–19 July 2026 of 749 respondents found that 76.9 per cent knew of the programme, but 61.1 per cent of them were not very or not at all confident that the cooperative would develop in their area, and only 25 per cent were confident. Earlier, a CELIOS survey in May 2025 of 108 village heads across 34 provinces found that 76 per cent rejected the financing model of Himbara loans repaid from the Village Fund and 65 per cent saw potential for corruption in its governance. The CELIOS sample is small and not designed for national inference, so this study treats it as a signal, not a measurement.

External oversight has begun to move but has not yet produced public findings. On 24 February 2026, the Corruption Eradication Commission (KPK) announced a corruption-risk assessment of the implementation of this programme and the free nutritious meals programme, stressing that it was assessing implementation, not the policy itself. DPR Commission VI questioned Agrinas’s plan to import 105,000 commercial vehicles from India out of a total procurement of 160,000 units worth about Rp24.66 trillion, which was subsequently postponed. The Minister of Cooperatives admitted the plan was not within his ministry’s authority. That small admission reveals a large problem: the programme’s largest spending decisions sit outside the ministry that legally oversees cooperatives, and far beyond the reach of any members’ meeting.

Ownership and Governance: Who Owns, Who Decides

At the ownership layer, the design as of October 2026 separates the cooperative from the assets that are its reason for existing. PMK 15/2026 provides that outlets, warehouses and equipment built by Agrinas become assets of regional or village governments. The cooperative is therefore a user of public assets, not their owner. From the standpoint of public financial accountability, the choice makes sense: assets financed by the Village Fund should indeed be recorded as village property. From the standpoint of cooperative identity, however, it removes the economic foundation of membership. Members who pay entry savings acquire no residual claim on the core assets, cannot pledge them to expand the business, and bear no loss if those assets sit idle. This study judges with high confidence that, legally, KDKMP do not currently own their core productive assets.

The division of surplus confirms the point. The obligation to pay at least 20 per cent of net profit to the village under Minister of Villages Regulation 10/2025 can be understood as rent for a public asset. But Agrinas’s promise in March 2026 that 97 per cent of profits would go to villages and 82 per cent would be distributed to residents as monthly coupons changes the logic of the surplus. In a cooperative, surplus is distributed according to members’ patronage or transactions, and part is retained as an indivisible reserve. Coupons for all residents, members or not, resemble a conditional social transfer more than an economic return to owners. The scheme may be popular, but it leaves almost no retained earnings to build own capital, so dependence on the state is reproduced by the very way profits are shared.

At the governance layer, the Ministry of Cooperatives has tried to preserve the form. In April 2026, ministry Assistant Deputy Try Aditya Putra stressed that managers are only technical implementers, the board retains the main mandate, and the members’ meeting holds supreme authority whose decisions bind the manager even though the manager is a state-enterprise employee. At the same time, however, the Coordinating Minister for Food stated that Agrinas would be the operator for two years and that boards would be involved as supervisors and monitors. More than 30,000 managers are on two-year fixed-term contracts under Agrinas, paid Rp6.8–8.3 million a month from the state budget. The effective line of accountability, meaning who can dismiss the manager and who determines stock, runs to Agrinas and ministers, not to the members’ meeting. This study judges with moderate confidence that during the two-year operator period the members’ meeting will function mainly as a consultative forum.

This tension is not merely technical; it touches governance ethics. When the same network becomes the channel for SPHP rice, LPG, subsidised fertiliser and planned social-assistance delivery, as reflected in a Bisnis Indonesia report of 28 July 2026 that the cooperatives are being prepared as the single gateway for social assistance and subsidised goods, cooperative membership may come to intersect with citizens’ entitlements to state services. If residents who are not members, or who are at odds with boards close to village elites, face obstacles in accessing subsidised goods, the principle of voluntary membership turns into administrative pressure. This risk is higher for groups that are structurally weak in village deliberations: female heads of household, persons with disabilities, landless poor residents, and indigenous communities in areas where village structures do not match the administrative village. This study rates that exclusion risk with low to moderate confidence, because no disaggregated membership data have been published.

The technology dimension adds a further layer. The Ministry of Cooperatives is reportedly finalising key performance indicators and operating rules, and PMK 15/2026 runs the payment process through an electronic information system. Such systems can strengthen accountability if their data are open, disaggregated and checkable by members. But if the system is used to allocate quotas of subsidised goods or determine eligibility for assistance on the basis of membership data and transaction histories, it becomes an automated decision-making system touching citizens’ basic rights. Principles for the responsible use of artificial intelligence and analytics in the public sector require impact assessment before deployment, a clear legal basis for processing personal data, human channels for appeal, and independent audit of systematic errors. To date, this study has found no public document governing these matters for the KDKMP network.

Finance and Fiscal Risk: From Cooperative Credit to Transfer Obligation

The finance layer is where the programme’s design has changed most, and the change has moved risk from the cooperative to the state. Under PMK 49/2025, the borrower was the cooperative; default risk was first a risk to the cooperative’s business, and then a risk to the Village Fund as buffer. The most widely cited projections date from this period. In July 2025, CELIOS, through its Director of Digital Economy Nailul Huda, projected cumulative potential default of up to Rp85.96 trillion, assuming a non-performing loan rate similar to that of micro, small and medium enterprises at around 4–5 per cent, rising from Rp7.18 trillion in year one to Rp28.33 trillion in year six, and estimated average surplus of only about Rp56 million per cooperative per year. The full methodology is not published in the available media reports, so this study treats these figures as an illustration of the direction of risk, not as point estimates.

PMK 15/2026 changed the nature of that risk. The borrower is now Agrinas, and instalments are paid by the state through deductions from transfers. As a result, the question “can the cooperative repay?” is replaced by the question “how much village fiscal space is left?”. This study calls the phenomenon the conversion of credit risk into a transfer obligation locked in up front. In the three-layer framework, this conversion means the finance layer lies entirely outside the members: the cooperative does not borrow, does not guarantee and does not bear losses. For banks, the exposure becomes quasi-sovereign; for villages, it becomes an automatic reduction of transfer entitlements that could previously be allocated through deliberation.

The size of the burden can be estimated. The government has repeatedly cited about Rp40 trillion a year for six years for a total of Rp240 trillion, as Finance Minister Purbaya Yudhi Sadewa stated in November 2025. That figure appears to cover principal only. This study’s calculation, assuming the full Rp240 trillion facility is drawn and repaid as a monthly annuity over 72 months at 6 per cent interest, yields instalments of about Rp3.98 trillion a month, or about Rp47.7 trillion a year, with total payments of about Rp286 trillion and interest of about Rp46 trillion. That is roughly 79 per cent of the 2026 Village Fund ceiling of Rp60.57 trillion. If actual drawdown is smaller, the burden falls proportionally; the Katadata report that each Himbara bank had disbursed more than Rp50 trillion by June 2026 suggests drawdown is already large, and BNI itself reported an allocation of about Rp66 trillion in 2025. This study’s judgment: the real annual burden lies in the range of Rp37–48 trillion over 2026–2032 (moderate confidence).

Four contingent liabilities can be mapped from here. First, verification risk: payment can be made only after the work handover is reviewed by BPKP or internal auditors, and, according to Deputy Finance Minister Juda Agung, also audited by BPK. The first instalment of about Rp37 trillion due on 25 September 2026 had not been paid as of 1 October, because Himbara’s bill had not yet been submitted. If verification finds mismatches in location, specification or value, the banks carry exposure they cannot yet bill. Second, banking concentration risk: Katadata calculates Bank Mandiri’s exposure at about 22 per cent and BNI’s at about 35 per cent of core capital, above the 25 per cent legal lending limit from which government-guaranteed loans are exempt. Banking analyst Paul Sutaryono argues that delays do not automatically become bad loans and that the banks’ capital adequacy ratios exceed 17 per cent; this study agrees that systemic risk is low in the short term (moderate confidence), but the precedent of exempting concentration limits for a political project is no small matter for banking governance.

Third, village fiscal risk. With 58.03 per cent of the Village Fund locked in, the remaining Rp25–26 trillion must finance all other priorities across every village receiving the Fund. KPPOD, through its Executive Director Herman N. Suparman, argues that the policy departs from the recognition and subsidiarity principles of the Village Law and disrupts village medium-term plans already drawn up; INDEF, in a presentation by Esther Sri Astuti in July 2026, calls for protecting the Village Fund’s role in basic services such as integrated health posts (posyandu). This study judges with moderate confidence that pressure on village basic-service spending will be visible in 2026–2027 village budget outturn data. Fourth, post-handover operating risk. Manager costs alone, assuming 30,000 managers at an average of Rp7.5 million a month, come to about Rp2.7 trillion a year by this study’s calculation. After the two-year operator period ends, no public rule explains who bears that cost, working capital, and the losses of non-viable units. A loan tenor extending beyond 2029 means all these risks are bequeathed to the next government.

Echoes of History: New Order KUD and BUMDes

Indonesia has run a national experiment in cooperatives from above before, and that institutional memory is relevant for reading today’s programme. The Village Unit Cooperatives (KUD), rooted in the Village Unit Enterprise Bodies (BUUD) and regulated through Presidential Instruction 2/1978, were later reorganised through Presidential Instruction 4/1984 on the Guidance and Development of KUD, issued by President Soeharto on 27 March 1984. That instruction made the KUD “the centre of economic services in rural areas”, a multipurpose cooperative serving credit, production inputs, basic necessities and marketing of produce; the Minister of Cooperatives set its working area; establishing new cooperatives outside those provisions was not permitted; and guidance involved Bank Indonesia and the national logistics agency Bulog under the coordination of the coordinating minister for the economy. Even its signing date, 27 March, is the same as that of Presidential Instruction 9/2025, forty-one years later.

The similarity of design matters more than the coincidence of dates. KUD were also designed as a single institution per area, propped up by state credit, and given a role in distributing strategic commodities: fertiliser and grain procurement for Bulog. The public debate of that era is recorded in Prisma magazine No. 6, June 1981, themed “Togetherness in Cooperatives: A Socio-Economic Foundation”, whose cover carries a piece by Bustanil Arifin titled “Good Prospects”. Bustanil at the time, according to The Jakarta Post, had been junior minister for cooperatives since 1978 while continuing to head Bulog, and later became cooperatives minister in 1983–1993 without relinquishing his Bulog post. That dual office itself symbolised the fusion of cooperatives and state food logistics. Two months earlier, Prisma No. 4, April 1981, “The Indigenous Economy in Search of a Political Package”, raised the broader question of how the New Order state shaped indigenous economic actors through policy packages, a question that now resurfaces in the language of the people’s economy. Ethnographic studies such as Robert W. Hefner’s Geger Tengger show how New Order rural development programmes were experienced by residents as changes in local power relations and status, not merely changes in income.

The KUD legacy is double-edged. On the side of achievement, KUD became the channel linking farmers to production inputs, credit and marketing, as mandated by Presidential Instruction 4/1984. On the institutional side, many KUD collapsed when their subsidies and distribution role ended. An essay in KBA13 Insight in July 2026 states the lesson sharply: KUD taught villagers to see cooperatives as a government service counter, not as something they own. That formulation fits the three-layer framework: KUD had formal member governance, but ownership of strategic assets and their financing depended on the state, so when the state withdrew, nothing remained for members to defend. The continuity of food logistics is still felt; in 2015, Toto Subandriyo, writing in the daily Kompas under the title “Securing the Rice Instruction”, urged Bulog to buy directly from farmers so that the benefits of the government purchase price would not fall to middlemen and large mills, a problem that KDKMP outlets now promise to solve.

BUMDes are the second lesson, and their relevance is more direct because they coexist with KDKMP in the same villages. After Law 6/2014 on Villages, BUMDes grew as village-owned enterprises, and Government Regulation 11/2021 gave them legal-entity status. Unlike cooperatives, BUMDes are designed to be owned by the village government, with the village deliberation as the supreme forum. Ironically, the KDKMP design as of 2026, with village-owned assets, operations run by an outside party, and profit payments to the village treasury, is in substance closer to a BUMDes than to a cooperative. The difference is that BUMDes are at least chosen and capitalised through village decisions, whereas KDKMP are mandated from the centre. CELIOS in June 2025 recorded that 35 per cent of village official respondents feared the new cooperatives would hinder BUMDes, with one village head complaining of a new institution appearing suddenly after years spent building BUMDes. INDEF recommends a division of roles, for example BUMDes acting as village wholesalers.

The sharpest historical lesson, therefore, is not that state-created cooperatives always fail. The lesson is that state-created cooperatives survive as long as the state keeps propping them up, and collapse when that support is withdrawn, unless a real transfer of ownership and finance to members takes place during the period of support. The study “Two Years of Prabowo–Gibran: Distributive Legitimacy, Epistemic Legitimacy” touched on a similar warning from Prisma 1981 within a framework of political legitimacy; this study takes a different direction, turning that warning into a measurable design test. KDKMP have advantages KUD lacked: there is no legal territorial monopoly, BUMDes exist as a comparator, the village legal framework recognises autonomy, and technology exists for data transparency. The question is whether those advantages will be used.

International Comparison: India, Korea, Vietnam, Kenya, China

International comparison shows that state involvement is not the decisive variable; what decides is the sequence and direction of transfer across the three layers. Five cases were chosen because each represents a different combination of state initiative and member control: India, South Korea, Vietnam, Kenya and China. All of them are also frequently cited by Indonesian officials, so comparing them carefully helps separate the lessons that can be transferred from those that cannot.

India is the closest comparator because it too aims at universal village coverage. The Indian government created a Ministry of Cooperation on 6 July 2021 with a mandate to make cooperatives a people-based movement reaching the grassroots. On 15 February 2023, the cabinet approved the establishment of two hundred thousand new PACS, dairy and fisheries cooperatives over five years in the roughly 1.6 lakh panchayats without a PACS, with model bye-laws allowing PACS to undertake more than 25 business activities. Yet two important differences set India apart from Indonesia. First, India builds on an existing base: about 63,000 of 99,000 PACS are still functional, and the ₹2,516 crore computerisation of 63,000 PACS concentrates state investment on a common accounting system and ERP software linked to NABARD, not on buildings. Second, progress is gradual and measured: as of February 2024, only 15,783 PACS, or about 25 per cent of those sanctioned, had been onboarded to the ERP. India invests the state in information infrastructure that strengthens member governance; Indonesia invests the state in physical assets that members do not own.

South Korea shows that cooperatives born as instruments of the state can become an economic force, but at a high price for autonomy. The National Agricultural Cooperative Federation (NACF, or Nonghyup) was established in 1961, uniting agricultural cooperatives and the Agricultural Bank under the agricultural cooperative law. Larry Burmeister, in an open-access chapter on Korean agricultural cooperative development, describes the NACF as the main organisational mechanism linking more than two and a half million small farm households to national markets, as well as a channel for mobilising rural resources for modernisation; he also notes that democratisation later changed those rural institutions. Daniel Pinkston (2007) places the NACF within the political economy of export promotion and market protection. The Saemaul Undong programme of the 1970s complemented it with an often-forgotten logic: according to a World Bank delivery note (2020), the government did give every village equal amounts of cement and rebar in the first round, but from the following year support was tied to village progress and allocated competitively. Korea combined small uniform support with large conditional support; KDKMP has so far provided large uniform support.

Vietnam shows reform from the opposite direction: a socialist state seeking to make cooperatives more autonomous. The amended Law on Cooperatives was passed on 20 June 2023 with the support of more than 94 per cent of National Assembly deputies and took effect on 1 July 2024. Law No. 17/2023/QH15 regulates cooperative groups (tổ hợp tác) as a distinct organisational form alongside cooperatives and cooperative unions, sets state policies to replicate proven models, and affirms that members’ capital contributions are not traded like company shares. Vietnam’s lesson for Indonesia is the institutional ladder: the state supports, but cooperatives move up through stages that require genuine joint economic activity.

Kenya represents a savings-and-credit cooperative model that grew from below and was later tightly regulated. According to a summary of the SASRA Supervision Report 2024, 357 regulated SACCOs managed assets of about Sh1.08 trillion and served 6.84 million members, but the non-performing loan ratio rose to 8.2 per cent and 22 SACCOs were flagged for insider lending above 20 per cent of core capital. Kenya teaches that large member capital requires an independent prudential supervisor; strong cooperatives are not cooperatives without the state, but cooperatives regulated, not owned, by the state. China is the limiting case. China’s supply and marketing cooperatives, which according to the ICA recorded sales of 3.76 trillion yuan in 2014, have been reformed since 2015 to revive services to farmers through financing and online trading platforms; the reform has generated its own policy literature, as mapped in a bibliometric analysis of supply and marketing cooperative reform policy. This study judges, with moderate confidence, that the network still functions mainly as a semi-state distribution system. If Indonesia does not establish a graduation pathway, China, not Korea or India, is the most likely picture of KDKMP’s final form: a large and useful national distribution network, but not a cooperative in the ICA sense.

The Strongest Case for the Programme, Answered

The strongest argument in favour of the programme deserves to be stated in its best form, because most public criticism attacks a weaker version. That best version runs roughly as follows. Rural Indonesia suffers chronic market failure: long supply chains, middlemen and moneylenders who dominate prices, subsidised goods that leak before reaching recipients, and remote villages unserved by modern retail networks. Bottom-up cooperatives have been tried for decades with uneven results; waiting for local initiative means leaving the poorest villages without infrastructure. Only the state can provide start-up capital at the scale required, and only a national mandate can overcome the coordination problem among dozens of ministries, state enterprises and regional governments. The President himself, at the launch, described the cooperatives as a tool for ordinary people to gain economic strength and reduce the dominance of large interests.

That argument is reinforced by three further claims that cannot be dismissed. First, on the Village Fund: the President, as reported by Investortrust in February 2026, argued that the programme needs no new budget because it uses Village Funds that have not always reached the people, so tying them to auditable physical assets is better than letting them scatter across thousands of small projects. INDEF researcher Ariyo DP Irhamna, as quoted in a Kompas report carried by KPPOD, supports the policy on the grounds that cooperatives have a clear economic function, large funds reduce overlap with regional budgets, and budget scale is needed so that village economic programmes are not short of capital. Second, on assets: because PMK 15/2026 makes the buildings village property, even if a cooperative fails the village still owns warehouses and outlets that can be used for other purposes. Third, on precedent: Korea and India show that state-driven cooperatives can succeed, and supporters often link the New Order’s food achievements to the KUD network.

This study accepts most of the empirical premises of that argument. Rural market failure is real, and the cross-ministry coordination problem can indeed only be solved from the centre. The asset argument is also valid: unlike with KUD, business failure does not necessarily mean the loss of physical capital. But the argument proves something different from what it claims. It proves the need for a state-owned rural distribution network; it does not prove that the network is a cooperative, or that it will become one. Once those premises are accepted, the consistent conclusion is to build a transparent public logistics network and then open the way for genuine cooperatives to take over the economically viable parts.

That difference of category has real consequences, in at least three ways. First, the cooperative label hides who is responsible when a unit makes a loss. If the network is a state body, losses are a cost of public policy to be accounted for before the DPR; if it is a cooperative, losses appear to be the failure of members and village boards who never actually held control. Second, the cooperative label crowds out alternatives. Villages that already have well-functioning BUMDes, savings-and-credit cooperatives or farmer-group federations are still required to hand over 58.03 per cent of their Village Fund to a new institution; KPPOD is right to call this uniformity contrary to the subsidiarity principle. Third, the Korean and Indian precedents actually support this critique. Korea used competitive and conditional support, not uniform allocation; the NACF needed democratisation to move closer to its members. India channels state money into accounting software and model bye-laws, not into buildings owned by local governments.

This study’s answer to the pro-programme argument, then, is not a rejection of the state’s role but a rejection of categorical ambiguity. The programme can be defended as public infrastructure investment if it is judged by the standards of public investment: site-by-site feasibility studies, open cost budgets and independent cost-benefit evaluation. The Minister of Cooperatives himself acknowledged in June 2026 that operationalisation must be based on feasibility studies and cooperatives must be profitable, an admission that those standards were not applied systematically at the construction stage. The programme can also be defended as cooperative development if it comes with a graduation pathway transferring ownership, finance and governance to members. What cannot be defended is using the language of cooperatives to avoid the standards of public investment, while using state control to avoid the standards of cooperatives.

Scenarios to 2029 and Their Signposts

The following scenarios describe the state of the programme at the end of 2029, when Agrinas’s two-year operator period will have ended, about half the loan tenor will have elapsed, and the next national election will have taken place. Probabilities are analytical judgments based on evidence up to 31 October 2026, not outputs of a statistical model, and are intended to force clarity about what is considered more or less likely.

Scenario A, a stable state distribution network, is the most likely because it is consistent with current institutional momentum. In this scenario, some 35,000–50,000 outlets operate in 2029 as distribution points for SPHP rice, 3-kilogram LPG, subsidised fertiliser and possibly social assistance. Agrinas, or a successor entity, continues to supply goods and set prices; managers’ contracts are extended and they remain on the state payroll; cooperative boards act as local supervisors. The state pays instalments on time after the initial delay. The programme delivers real distribution benefits in some villages but builds no member capital. Signposts supporting this scenario: extension of Agrinas’s operator mandate beyond 2028, designation of KDKMP as the single channel for subsidised goods in permanent regulation, and the absence of rules transferring assets to cooperatives.

Scenario B, stagnation and fiscal burden, occurs if most outlets built fail to reach viable business volume. Units in less-than-ideal locations, which the Minister of Cooperatives promised to evaluate in July 2026, sit idle or operate minimally; manager costs and working capital become an annual burden; the Village Fund continues to be cut for instalments while village basic services come under pressure. The post-2029 government inherits obligations until 2032 without a productive network. Signposts: the share of operating outlets remaining below half of completed buildings until mid-2027, BPK findings of mismatches in the specification or value of works, repeated instalment delays, and declining health and education spending in village budget outturns.

Scenario C, gradual graduation, requires policy decisions that have not yet been taken. In this scenario, the government sets viability criteria in 2027, transfers management of units meeting the criteria to elected boards in 2028, gives cooperatives long-term rights of use over assets with fair rent to villages, requires a share of profit to be retained as capital, and lets non-viable units merge, pass to BUMDes or function as public warehouses. The result is not 80,000 genuine cooperatives but perhaps several thousand to over ten thousand cooperatives truly owned by members, alongside a public distribution network. Signposts: a new cooperatives law containing a chapter on state-facilitated cooperatives and their transfer pathway, published unit-level data, and members’ meetings that appoint or dismiss managers.

Scenario D, dismantling or wholesale transfer, could occur if a major fiscal or political shock forces the government to halt construction, hand all assets to village governments without an operator, or fold the programme into another institution. Its probability is low as long as the programme remains a presidential priority, but it rises if a major corruption case is exposed through the KPK risk assessment or a BPK audit, or if fiscal space narrows sharply. Signposts: suspension of new-unit construction without a replacement schedule, major revision of PMK 7/2026 or PMK 15/2026 freeing the Village Fund, and a change of Agrinas leadership amid controversy.

Three signposts cut across all scenarios and are worth monitoring every quarter. First, the ratio of operating units to completed buildings, which as of October 2026 stood at around 35–38 per cent on official figures. Second, the timeliness of instalment payments and the results of BPKP reviews or BPK audits of work handovers. Third, the availability of open unit-level data, including membership disaggregated by sex, member savings, turnover, profit and costs. Without the third signpost, the first two cannot be independently verified.

Time-Bound Recommendations to Actors

The following recommendations are organised by actor and deadline, with one binding principle: every step should move at least one of the three layers towards members, or make state control more transparent and accountable for as long as that control is still needed. The recommendations do not assume the programme is halted; they assume it is given an honest name and honest metrics.

The Ministry of Cooperatives, before 31 March 2027, should issue a legally binding graduation roadmap containing unit viability criteria (transaction volume, number of active members, ratio of member savings to working capital, and quality of bookkeeping), a schedule for transferring management from the operator to elected boards starting in 2028, and options for non-viable units, namely merger, transfer to BUMDes, or conversion into public warehouses. The ministry also needs to define and publish what “operating” means before the end-2026 report. In the Cooperatives Bill still under discussion, while the DPR itself in mid-2026 urged a total overhaul of the 34-year-old cooperatives law, the ministry and the DPR should include a chapter on state-facilitated cooperatives, including time limits on facilitation and a prohibition on making cooperative membership a condition for access to public services.

The Ministry of Villages, before 30 June 2027, should propose revising the uniform 58.03 per cent deduction into an allocation that takes account of existing BUMDes and cooperatives, and set a floor for village basic-service spending that cannot be cut. The ministry also needs to issue guidance on dividing roles between KDKMP and BUMDes so that they do not compete in the same lines of business. The Ministry of Finance, starting with the 2026 Central Government Financial Statements published in 2027, should disclose all programme-related payment obligations to Himbara as medium-term commitments with explicit principal and interest schedules, and publish a sensitivity analysis of the Village Fund to 2032. The ministry also needs to ensure that publicly cited instalment figures include interest, not only principal.

Himbara and the Financial Services Authority (OJK) bear responsibility for banking governance. OJK, before the end of the second quarter of 2027, should require Himbara banks to disclose separately their exposure to Agrinas and the programme in public financial statements, together with its collectability status, and issue guidance on the limits of legal-lending-limit exemptions for government-guaranteed credit so that this precedent does not spread to other political programmes. Himbara itself needs to establish billing and reconciliation mechanisms with the Ministry of Cooperatives and BPKP so that delays like those on the September 2026 instalment do not recur. BPK, in its first-semester 2027 audits, should conduct a performance audit, not only a compliance audit, of Agrinas’s physical construction and vehicle procurement, including sample testing of location and specification, and publish a summary of results. The KPK should publish the results of the corruption-risk assessment announced in February 2026 before the end of 2026, in line with its promise of public involvement.

The DPR, through Commission VI, Commission V and the Budget Committee, should make the 2027 and 2028 budget deliberations a forum for annual programme evaluation by requesting unit-level rather than national aggregate data, and stipulate that extending Agrinas’s operator mandate beyond 2028 requires DPR approval. Village governments and Village Consultative Bodies (BPD), in the 2027 village deliberations, should demand copies of asset-use agreements and unit financial reports in their villages, and promote cooperative members’ meetings open to all residents, with particular attention to the participation of women, persons with disabilities and poor households. For customary (adat) areas, regional governments need to ensure that cooperative structures do not displace customary economic institutions that already function.

International actors have a limited but useful role. The ICA, ILO and FAO, as part of the follow-up to the 2025 International Year of Cooperatives, could offer the Indonesian government, before the end of 2027, a joint review of the KDKMP framework’s consistency with ILO Recommendation 193 and the ICA principles, together with technical assistance to design a graduation ladder drawing on the experience of Vietnam and India. Multilateral and bilateral development agencies financing village programmes should fund independent impact evaluations with quasi-experimental designs that exploit differences in outlet opening dates across villages, and support open unit-level data systems that meet personal-data protection standards. Indonesian research institutes and universities, including SMERU, CSIS, CELIOS, INDEF and KPPOD, could agree on a joint village monitoring panel so that public debate moves from aggregate government figures to comparable field evidence.

Limitations and Conclusion

This study has several limitations that affect the strength of its conclusions. First, dependence on aggregate official data: almost all operational figures come from statements by ministers and state-enterprise directors that are not accompanied by definitions, counting methods or unit-level data, and the figures sometimes differ within a span of a few days. Second, limited regulatory access: the full text of Presidential Regulation 82/2026 and the details of agreements between Agrinas, Himbara and the Ministry of Cooperatives could not be examined, so some judgments about governance rely on media reports. Some media also misquoted regulation numbers, for example stating that PMK 15/2026 replaced “PMK 49 of 2026”, whereas the Ministry of Finance JDIH portal shows that the regulations revoked were PMK 49/2025 and PMK 63/2025. Third, this study’s calculation of the instalment burden assumes full drawdown and a standard annuity pattern; the actual structure, including grace periods and drawdown schedules, may differ. Fourth, this study did not conduct fieldwork, so regional variation, which is almost certainly large across more than eighty thousand highly diverse villages and urban wards, is not captured. Fifth, the international comparison is qualitative and selective; each case has a political context that cannot simply be transplanted.

With those limitations, the core conclusion can still be stated with adequate confidence. The Village/Urban Ward Merah Putih Cooperatives, in their design as of October 2026, are cooperatives in legal form but not in economic substance. Their members do not own the core assets, do not provide or bear financing risk, and do not yet control strategic decisions. All of that rests with the state, through village governments as asset owners, Agrinas as borrower and operator, Himbara as creditor, and the Ministry of Finance as payer through deductions from transfers. This judgment is held with high confidence at the level of design and moderate confidence at the level of practice.

The second conclusion concerns risk. The largest fiscal risk has shifted from cooperative default to a narrowing of village fiscal space for six years, with an instalment burden that, by this study’s calculation, could reach about Rp48 trillion a year if the facility is fully drawn, or nearly four-fifths of the 2026 Village Fund ceiling. Short-term banking risk is low because of the state’s payment guarantee, but verification, concentration and governance-precedent risks are real. The social risk lies in the possibility that this network becomes the gateway for access to subsidised goods and social assistance, so that cooperative membership intersects with citizens’ entitlements.

The third conclusion is that the answer to this study’s core question is not final. A mandate from above can create genuine cooperatives only if that mandate contains, from the outset, a plan for its own departure. The history of KUD shows what happens when such a plan is absent; the experience of India, Korea and Vietnam shows that the state can be the midwife of cooperatives without becoming their owner, provided its investment is directed at governance infrastructure, its support is conditional on performance, and its institutional ladder is clear. The end of Agrinas’s operator period in 2028 is the decisive decision window. If that window is used to transfer ownership, finance and governance to members in viable units, Indonesia can produce thousands of genuine new cooperatives alongside a useful public distribution network. If the window is missed, the programme will most likely be remembered not as a cooperative revival but as the construction of the largest state logistics network since the New Order that happened to bear the name of cooperatives.