Ringkasan Eksekutif: Pertanyaan, Jawaban Pokok, dan Taruhannya bagi Tatanan Maritim Global

Laporan ini menjawab satu pertanyaan kebijakan: bagaimana Indonesia dapat memperdalam kerja sama maritim dengan Tiongkok, mitra dagang terbesarnya, tanpa membiarkan hak berdaulatnya di Laut Natuna Utara terkikis? Jawaban pokoknya adalah bahwa ancaman utama bagi Natuna bukan perebutan wilayah secara tiba-tiba, melainkan erosi melalui kebiasaan, yakni penumpukan teks yang ambigu, kehadiran asing yang dinormalisasi, dan paket perundingan tertutup yang masing-masing tampak wajar tetapi bersama-sama mengaburkan garis hukum. Karena itu Indonesia memerlukan standar tertulis yang berlaku bagi semua kekuatan besar, bukan hanya Tiongkok, dan laporan ini menamainya Protokol Garis Terang dengan lima uji: dasar hukum, lokasi dan data, kehadiran, keterbukaan, dan simetri. Taruhannya melampaui Indonesia. Pada Mei 2020 Indonesia menyurati Sekretaris Jenderal PBB, mendukung putusan arbitrase 2016 dan menyatakan bahwa garis sembilan putus tidak memiliki dasar hukum internasional, sebagaimana dilaporkan BenarNews. Namun pernyataan bersama 9 November 2024 dengan Beijing memuat rumusan tentang pengembangan bersama di wilayah klaim tumpang tindih, sebagaimana dicatat pakar batas maritim Universitas Gadjah Mada I Made Andi Arsana. Ketika negara kepulauan terbesar di dunia, negara bukan pengklaim yang posisinya selama ini menjadi jangkar bagi tafsir UNCLOS di Asia Tenggara, mulai tampak berdiri di dua kaki, seluruh bangunan hukum yang melindungi negara pantai dari klaim historis ikut goyah.

Penilaian utama laporan ini dirumuskan dengan tingkat keyakinan yang dinyatakan secara eksplisit. Dengan keyakinan tinggi, rumusan pengembangan bersama di Laut Natuna Utara merupakan kekeliruan kategori hukum, sebab pengembangan bersama dalam UNCLOS hanya dikenal sebagai pengaturan sementara di antara dua hak maritim yang sah dan benar-benar bertumpang tindih, sedangkan putusan arbitrase 2016 telah menutup kemungkinan bahwa fitur di Kepulauan Spratly menghasilkan zona ekonomi eksklusif yang menjangkau perairan Natuna. Dengan keyakinan sedang, praktik Indonesia di lapangan sampai Oktober 2026 masih mengikuti logika kedaulatan, sehingga terdapat kesenjangan antara teks diplomatik dan perilaku negara yang masih dapat ditutup dengan biaya politik rendah. Dengan keyakinan sedang pula, tanpa standar tertulis kesenjangan itu cenderung melebar, karena tekanan untuk menukar bahasa kedaulatan dengan investasi dan alih teknologi akan berulang pada setiap putaran dialog. Perbandingan dengan Filipina, Vietnam, dan Malaysia memperlihatkan bahwa tidak satu pun dari ketiganya menyelamatkan hak berdaulatnya melalui rumusan pengembangan bersama dengan Beijing, sementara preseden pengembangan bersama yang berhasil, seperti kawasan Malaysia–Thailand, justru lahir di antara dua klaim landas kontinen yang sama-sama sah.

Laporan ini menyumbang tiga hal pada perdebatan yang sudah berjalan. Pertama, ia memindahkan fokus dari insiden di laut ke arsitektur teks, dengan memperlakukan dokumen kerja sama sebagai medan sengketa tersendiri. Kedua, ia menempatkan kasus Indonesia dalam literatur hukum internasional tentang sikap diam dan penerimaan, termasuk pelajaran pahit Indonesia sendiri dalam perkara Sipadan dan Ligitan. Ketiga, ia menawarkan instrumen prosedural yang dapat diadopsi dalam hitungan bulan, bukan doktrin baru yang memerlukan perubahan haluan politik luar negeri. Empat skenario hingga 2029 dan rekomendasi yang dialamatkan kepada aktor tertentu, baik di Jakarta maupun di luar negeri, disusun agar momentum awal masa jabatan Menteri Luar Negeri yang baru dan KTT ASEAN di Manila pada pertengahan November 2026 tidak terlewat tanpa keputusan.

Kerangka Analitis dan Catatan Metode

Kerangka laporan ini bertumpu pada empat konsep yang didefinisikan secara ketat. Konsep pertama adalah hak berdaulat, yakni hak eksklusif negara pantai untuk mengeksplorasi dan mengelola sumber daya di zona ekonomi eksklusif dan landas kontinennya, yang berbeda dari kedaulatan penuh atas wilayah daratan dan laut teritorial. Pembedaan ini penting karena sengketa Natuna bukan sengketa kepemilikan pulau; Tiongkok tidak mengklaim Kepulauan Natuna, tetapi garis putusnya memotong sebagian zona ekonomi eksklusif Indonesia. Konsep kedua adalah erosi melalui kebiasaan, yakni proses ketika hak hukum yang sah melemah bukan karena dirampas, melainkan karena serangkaian tindakan, dokumen, dan sikap diam yang kelak dapat dibaca sebagai penerimaan. Konsep ketiga adalah tangga kehadiran, pengaruh, dan kendali. Buku The Beijing Factor in Southeast Asia (2026) berargumen bahwa kehadiran Tiongkok tidak otomatis menjadi pengaruh, pengaruh tidak sama dengan kendali, dan ketergantungan ekonomi tidak niscaya melahirkan kepatuhan politik. Tangga ini berguna untuk menilai sejauh mana setiap langkah kerja sama menggeser posisi Indonesia dari satu anak tangga ke anak tangga berikutnya. Konsep keempat adalah kontrol operasional, yakni kemampuan menentukan siapa boleh masuk, kapan, dan dengan risiko apa. Analisis Laut Cina Selatan dan Logika Perang Modern (24 April 2026) menunjukkan bahwa di kawasan ini legitimasi bergeser dari ranah hukum ke ranah operasional, sehingga klaim di atas peta baru bermakna bila diterjemahkan menjadi pola operasi yang diikuti pihak lain.

Dari keempat konsep itu diturunkan tiga mekanisme erosi yang menjadi lensa analisis. Pergeseran tekstual terjadi ketika dokumen bersama memuat frasa ambigu atau diam tentang dasar hukum, sehingga menambah lapisan preseden yang dapat dikutip kelak. Normalisasi operasional terjadi ketika kehadiran kapal penjaga pantai, kapal survei, atau wahana bawah air asing berulang tanpa respons yang konsisten, sehingga pelanggaran berubah menjadi rutinitas. Tawar-menawar paket terjadi ketika investasi, alih teknologi pertahanan, dan isu maritim dirundingkan dalam satu ruang tertutup, sehingga bahasa kedaulatan dapat dilunakkan demi menyelamatkan proyek ekonomi tanpa pengawasan parlemen. Ketiganya saling menguatkan, sebuah pola yang oleh analisis Strategi Cina di Laut China Selatan (16 Agustus 2025) disebut taktik irisan salami: langkah-langkah kecil yang sulit ditolak satu per satu, tetapi bersama-sama menghasilkan perubahan besar. Sebagai jawaban normatif, laporan ini meminjam pembedaan klasik dalam teori hukum antara aturan garis terang, yaitu aturan dengan batas yang jelas dan dapat diperiksa, dan standar longgar yang bergantung pada pertimbangan kasus per kasus. Dalam situasi asimetri kekuatan, standar longgar cenderung ditafsirkan oleh pihak yang lebih kuat.

Secara metode, laporan ini menggunakan penelusuran proses berbasis sumber terbuka untuk periode November 2024 hingga Oktober 2026, dengan triangulasi antara dokumen resmi, putusan pengadilan dan arbitrase internasional, data pelacakan kapal yang diolah lembaga riset, analisis kebijakan, dan pemberitaan. Perbandingan internasional dipilih berdasarkan dua kriteria: negara pantai Asia Tenggara yang berhadapan dengan garis putus Tiongkok, yaitu Filipina, Vietnam, dan Malaysia, serta preseden pengembangan bersama yang sering dirujuk dalam literatur, yaitu Malaysia–Thailand, Australia–Timor-Leste, dan Jepang–Tiongkok. Tingkat keyakinan dinyatakan dalam tiga jenjang. Keyakinan tinggi diberikan bila sebuah penilaian didukung dokumen resmi atau putusan hukum dan sedikitnya satu sumber independen. Keyakinan sedang diberikan bila penilaian bertumpu pada sumber kredibel tunggal atau pada inferensi yang konsisten dari beberapa fakta. Keyakinan rendah diberikan bila penilaian bergantung pada laporan yang belum terkonfirmasi atau pada tafsir atas niat aktor. Probabilitas skenario disusun dengan cara yang sama dan dinyatakan secara eksplisit sebagai penilaian subjektif, bukan keluaran model statistik.

Hukum Laut, Doktrin Diam, dan Pelajaran dari Mahkamah Internasional

Pengembangan bersama memiliki tempat yang jelas, tetapi sempit, dalam hukum laut. Pasal 74 ayat 3 dan Pasal 83 ayat 3 UNCLOS mewajibkan negara-negara yang zona ekonomi eksklusif atau landas kontinennya belum dibatasi untuk berupaya membuat pengaturan sementara yang bersifat praktis, sekaligus menahan diri dari tindakan yang dapat membahayakan atau menghambat tercapainya kesepakatan akhir. Kajian British Institute of International and Comparative Law pada 2016 tentang kewajiban negara di kawasan laut yang belum dibatasi menelaah praktik negara untuk menentukan isi, waktu, dan cakupan geografis kewajiban tersebut. Arbitrase Guyana–Suriname yang diputus pada 17 September 2007 memberi tafsir kunci: tindakan sepihak yang menimbulkan perubahan fisik permanen, seperti pengeboran, dapat melanggar kewajiban itu, sedangkan survei seismik tidak, sementara pengusiran rig oleh Suriname pada Juni 2000 dinilai sebagai ancaman penggunaan kekerasan, menurut ringkasan International Law Observer. Seluruh kerangka ini mengandaikan satu prasyarat, yaitu adanya dua hak maritim yang sah dan bertumpang tindih. Arsana menegaskan bahwa jarak Indonesia dan Tiongkok terlalu jauh untuk menghasilkan tumpang tindih semacam itu, sehingga pengakuan atas klaim tumpang tindih secara implisit mengakui garis putus, sebagaimana diuraikan dalam catatan kritisnya pada 15 November 2024.

Putusan arbitrase 12 Juli 2016 dalam perkara Filipina melawan Tiongkok, yang diumumkan melalui Permanent Court of Arbitration, menutup ruang bagi klaim tumpang tindih itu. Majelis secara bulat menolak klaim hak historis atas sumber daya di dalam garis sembilan putus dan memutuskan bahwa tidak satu pun fitur di Kepulauan Spratly dapat menghasilkan zona ekonomi eksklusif sendiri, sebagaimana dirangkum Lowell Bautista dan Aries Arugay dalam Asian Politics and Policy (2017). Peta hasil putusan yang disusun Asia Maritime Transparency Initiative memperlihatkan bahwa fitur-fitur yang diduduki Tiongkok paling jauh hanya berhak atas laut teritorial dua belas mil. Konsekuensinya bagi Natuna lugas: bila tidak ada fitur yang menghasilkan zona ekonomi eksklusif hingga ke selatan, tidak ada hak Tiongkok yang dapat bertumpang tindih dengan zona ekonomi eksklusif Indonesia. Putusan itu memang tidak mengikat Indonesia sebagai pihak, tetapi tafsirnya atas UNCLOS menjadi rujukan otoritatif, dan Indonesia sendiri telah mengutipnya dalam surat Mei 2020 kepada Sekretaris Jenderal PBB. Literatur hukum tentang pengembangan bersama hidrokarbon di Laut China Selatan, terutama karya Robert Beckman, Clive Schofield, Ian Townsend-Gault, Tara Davenport, dan Leonardo Bernard (Edward Elgar, 2013) beserta bab David Ong tentang praktik negara Asia Tenggara di dalamnya, sejak awal memperlakukan pengembangan bersama sebagai jalan keluar bagi sengketa yang hak-haknya sama-sama dapat dipertahankan, bukan sebagai instrumen untuk menghidupkan klaim yang tidak memiliki dasar.

Bagian hukum yang paling relevan bagi tesis erosi melalui kebiasaan adalah yurisprudensi tentang sikap diam dan perilaku negara. Pada 23 Mei 2008, Mahkamah Internasional memutuskan dengan dua belas suara berbanding empat bahwa kedaulatan atas Pedra Branca atau Pulau Batu Puteh berada pada Singapura. Unsur penentunya adalah surat Johor tahun 1953 yang menyatakan tidak mengklaim kepemilikan atas pulau itu, ditambah perilaku Singapura sebagai pemegang kedaulatan dan ketiadaan reaksi Malaysia selama puluhan tahun, sebagaimana dicatat dalam siaran pers Mahkamah yang dipublikasikan Kementerian Luar Negeri Singapura. Indonesia memiliki pelajaran sendiri. Pada 17 Desember 2002, Mahkamah memutuskan dengan enam belas suara berbanding satu bahwa Sipadan dan Ligitan milik Malaysia, bukan berdasarkan perjanjian, melainkan berdasarkan effectivités: pengaturan pengumpulan telur penyu sejak 1917, pembangunan mercusuar pada 1962 dan 1963, serta fakta bahwa Indonesia maupun Belanda tidak pernah menyatakan keberatan, menurut ringkasan resmi PBB. Kedua perkara itu menyangkut kedaulatan teritorial, bukan hak berdaulat di zona ekonomi eksklusif, sehingga analoginya tidak menentukan secara langsung. Namun keduanya mengajarkan prinsip yang sama dengan keyakinan tinggi: satu surat, kehadiran yang konsisten, dan diam yang berlarut-larut dapat menjadi bukti yang lebih menentukan daripada klaim yang diulang-ulang secara lisan.

Bukti Pertama: Jejak Teks dan Paket Tertutup, November 2024 hingga Oktober 2026

Jejak teks dimulai dari pernyataan bersama 9 November 2024. Dua hari kemudian, Kementerian Luar Negeri menegaskan bahwa kerja sama tersebut tidak dapat dimaknai sebagai pengakuan atas klaim sembilan garis putus, sementara Hikmahanto Juwana, guru besar hukum internasional Universitas Indonesia, mempertanyakan apakah klaim tumpang tindih yang dimaksud adalah garis putus itu dan, bila demikian, menilai bahwa kebijakan Indonesia telah berubah secara drastis, seperti diberitakan CNN Indonesia. Klarifikasi itu disampaikan sepihak dan secara lisan, sedangkan teks bersama tetap utuh. Pada April 2025 di Antalya, Presiden Prabowo menyatakan bahwa Indonesia dan Tiongkok memiliki wilayah maritim yang tumpang tindih, sebagaimana dicatat Aristyo Rizka Darmawan di East Asia Forum. Pada 21 Agustus 2026, dialog 2+2 di Jakarta antara Sugiono, Sjafrie Sjamsoeddin, Wang Yi, dan Dong Jun menyepakati pendalaman kerja sama politik, keamanan, dan pertahanan serta mendukung penyelesaian Kode Tata Perilaku, tetapi tidak menyebut Natuna, menurut RRI. Agenda yang diumumkan sebelumnya mencantumkan koordinasi maritim yang lebih erat antara Bakamla dan Penjaga Pantai Tiongkok, menurut RRI. Polanya konsisten dan dinilai dengan keyakinan tinggi: penegasan kedaulatan dilakukan secara lisan dan sepihak, sementara dokumen bersama diam tentang dasar hukum. Dalam logika Pedra Branca, diam yang berulang dalam dokumen yang ditandatangani bersama memiliki bobot pembuktian yang lebih besar daripada siaran pers.

Jalur teks juga bergerak melalui sains. Pada 19 Agustus 2026, BRIN dan Akademi Ilmu Pengetahuan Tiongkok menyepakati pembangunan laboratorium bersama ilmu kelautan yang mencakup iklim laut, biogeokimia, geosains, ekspedisi, instrumentasi, dan pengelolaan data kelautan, menurut RRI. Kerja sama semacam ini bernilai bagi kapasitas riset nasional, tetapi data batimetri, arus, salinitas, dan kondisi akustik bersifat dwiguna karena berguna pula bagi navigasi bawah air. Darmawan dalam The Strategist (30 September 2026) mengingatkan bahwa riset ilmiah kelautan di zona ekonomi eksklusif memerlukan persetujuan negara pantai, mencatat pernah beroperasinya kapal riset Tiongkok di dekat Natuna tanpa persetujuan Indonesia, dan merekomendasikan agar Indonesia sendiri yang menetapkan lokasi, subjek, dan kerangka hukum setiap riset bersama. Tanpa ketentuan itu, laboratorium bersama dapat menjadi saluran sah bagi kehadiran yang sebelumnya ditolak, sebuah kemungkinan yang dinilai dengan keyakinan sedang karena naskah lengkap kesepakatannya belum terbuka.

Jalur paket memperlihatkan bagaimana isu maritim terjalin dengan kepentingan ekonomi dan pertahanan. Perdagangan bilateral pada 2025 mencapai 154,6 miliar dolar AS, sedangkan investasi Tiongkok hampir 8,1 miliar dolar AS atau sekitar 13 persen dari total investasi asing, menurut RRI. Dalam kunjungan Wang Yi pada Agustus 2026, Menteri Pertahanan mengumumkan rencana pabrik bersama untuk amunisi, rudal, dan roket dengan alih teknologi yang ditargetkan rampung pada 2027, sementara Wang meminta jaminan iklim usaha yang stabil bagi perusahaan Tiongkok, menurut Muhammad Zulfikar Rakhmat dan Yeta Purnama dari CELIOS dalam Asia Times. Pada 12 Agustus 2026, fregat KRI I Gusti Ngurah Rai menggelar latihan lintas kapal dengan fregat Honghe di perairan timur Taiwan; TNI AL menyebutnya rutin, tetapi Surya Wiranto dan Windriargo Hario Widodo dalam The Jakarta Post mencatat bahwa itulah latihan bilateral pertama Tiongkok dengan angkatan laut asing di perairan tersebut, yang langsung diprotes Taipei, sebagaimana dilaporkan pula oleh China Global South Project. Tekanan paket datang pula dari Washington. Pada 13 April 2026, Sjafrie dan Pete Hegseth menandatangani kemitraan kerja sama pertahanan utama yang mencakup pengembangan bersama sistem maritim, bawah permukaan, dan otonom, di tengah laporan bahwa Amerika Serikat meminta akses lintas udara menyeluruh, menurut Al Jazeera. Pada 19 Mei 2026, Sjafrie menegaskan di depan Komisi I DPR bahwa Indonesia tidak membuat komitmen ruang udara, menurut The Jakarta Post.

Gambaran paket ini dilengkapi Perjanjian Perdagangan Resiprokal dengan Amerika Serikat pada 19 Februari 2026 yang menetapkan tarif 19 persen, menurut RRI, serta keanggotaan penuh Indonesia di BRICS sejak diumumkan Brasil pada 6 Januari 2025, menurut Reuters melalui Polity. Politik bebas aktif dengan demikian dijalankan melalui tawar-menawar paralel dengan dua kekuatan besar yang masing-masing menyentuh kedaulatan ruang: Tiongkok melalui bahasa klaim tumpang tindih, Amerika Serikat melalui permintaan akses ruang udara. Rakhmat dan Purnama menilai doktrin bebas aktif kian tampak sebagai kumpulan tawar-menawar tertutup yang saling tumpang tindih. Penilaian itu mungkin terlalu keras, tetapi menyentuh persoalan struktural yang nyata, yakni ketiadaan prosedur yang memisahkan isu maritim dari paket ekonomi dan pertahanan. Pergantian Menteri Luar Negeri pada 1 Oktober 2026, ketika Arrmanatha Nasir menggantikan Sugiono, menurut Katadata, membuka peluang koreksi. Diplomat karier itu menyatakan akan melanjutkan politik bebas aktif dengan menekankan diplomasi yang berdampak nyata bagi warga, menurut Bisnis.com, tanpa pernyataan khusus tentang Laut China Selatan yang tercatat dalam laporan itu.

Bukti Kedua: Jejak Lapangan dan Kawasan yang Makin Keras

Di laut, tekanan Tiongkok diarahkan tepat pada titik ketika hak berdaulat Indonesia diterjemahkan menjadi kegiatan ekonomi. Pada Oktober 2024, kapal survei MV Geo Coral yang dikontrak Pertamina untuk memetakan lapangan gas Natuna D-Alpha dibayangi kapal penjaga pantai Tiongkok CCG 5302 dan kemudian CCG 5402. Laporan resmi menyebut kapal itu diusir berulang kali oleh KN Tanjung Datu-301 dan KN Pulau Dana-323, dibantu KRI Sutedi Senoputra-378, menurut ANTARA. Analisis citra satelit dan data AIS oleh Asia Maritime Transparency Initiative pada 28 Oktober 2024 memberi gambaran yang lebih sederhana: kapal Tiongkok hanya terdorong keluar dari landas kontinen Indonesia selama sekitar delapan jam secara keseluruhan dan kembali setiap kali, sehingga kebuntuan itu memasuki hari kedua belas saat laporan diterbitkan. Perbedaan antara narasi pengusiran dan data pelacakan ini merupakan temuan metodologis penting. Normalisasi operasional tidak memerlukan kemenangan Tiongkok dalam satu konfrontasi; cukup kehadiran yang tidak pernah benar-benar berakhir. Pola serupa tercatat pada 2021, ketika kapal survei Haiyang Dizhi 10 berlama-lama di zona ekonomi eksklusif Indonesia saat pengeboran sumur penilaian di Blok Tuna, menurut Radio Free Asia.

Meski demikian, praktik Indonesia belum bergeser. Rencana pengembangan Blok Tuna senilai 3,07 miliar dolar AS disetujui pada akhir 2022 dengan proyeksi produksi puncak 115 juta standar kaki kubik gas per hari pada 2027; setelah Harbour Energy keluar akibat sanksi terhadap Rusia, Zarubezhneft melalui ZN Asia memegang 50 persen saham bersama Prime Group, dan pada Juni 2026 kegiatan proyek dilanjutkan, menurut ThePrint. Laporan yang sama mencatat bahwa pilihan mitra Rusia, bukan Tiongkok, menandakan rencana pengembangan bersama belum bergerak. Di sektor perikanan, KKP bersama Bakamla menangkap dua kapal Vietnam yang memakai pukat berpasangan di Laut Natuna Utara pada April 2025, dengan potensi kerugian negara Rp152,8 miliar yang dihindarkan, menurut ANTARA Kalsel. Fakta-fakta ini mendukung penilaian berkeyakinan sedang bahwa kebijakan nyata masih mengikuti logika kedaulatan, sementara teks diplomatik bergerak ke arah lain. Medan persaingan juga telah turun ke bawah permukaan. Pada awal April 2026, nelayan di perairan utara Gili Trawangan dekat Selat Lombok menemukan perangkat berbentuk torpedo sepanjang sekitar 3,7 meter bertanda yang dikaitkan dengan China Shipbuilding Industry Corporation, menurut Interesting Engineering. Selat Lombok adalah jalur laut dalam antara Samudra Pasifik dan Samudra Hindia, sehingga data dasar laut yang dikumpulkan perangkat semacam itu bernilai bagi pergerakan kapal selam.

Lingkungan kawasan mengeras sepanjang 2026. Di Kepulauan Paracel, Tiongkok menyelesaikan reklamasi Antelope Reef seluas sekitar 1.458 are, dan citra Agustus 2026 memperlihatkan pembukaan lahan sepanjang kira-kira 4.300 kaki yang tampaknya awal landasan pacu, menurut AMTI. Pada akhir September, Beijing mengumumkan bahwa fasilitas dukungan dan pelatihan militer bersamanya di Laos telah beroperasi, menurut The Jakarta Post. Pada 20 Juli 2026, regu penjaga pantai Tiongkok dilaporkan memukul seorang pelaut Filipina dengan tongkat kayu di Second Thomas Shoal, sebuah eskalasi dalam jenis, bukan hanya dalam kadar, sebagaimana dicatat dalam pembaruan strategis Asia Tenggara 14–21 Juli 2026. Tenggat Kode Tata Perilaku pada 2026 terlewati tanpa naskah final. Presiden Ferdinand Marcos Jr. selaku Ketua ASEAN masih berharap kode itu rampung pada Desember, menurut Daily Tribune, sementara Wu Shicun dari National Institute for South China Sea Studies sejak Maret menyebutnya sama sekali tidak mungkin, menurut South China Morning Post. Bianka Venkataramani dari Chatham House mencatat bahwa Beijing pernah mengusulkan larangan latihan militer bersama dengan negara di luar kawasan serta pembatasan eksplorasi minyak dan gas, dua usulan yang ditolak Manila dan menunjukkan bahwa kode tata perilaku dapat menjadi wahana untuk membatasi pilihan negara pantai. Di luar kawasan, penutupan Selat Hormuz setelah serangan 28 Februari 2026 ke Iran memukul jalur yang mengangkut sekitar 84 persen minyak mentahnya ke Asia, menurut Seatrade Maritime, dan mendorong Indonesia serta Singapura pada 6 Juli 2026 menegaskan komitmen menjaga Selat Malaka tetap terbuka sesuai UNCLOS, menurut Kementerian Sekretariat Negara. Natuna dengan demikian berada di simpul yang sama dengan keamanan energi, rivalitas kekuatan besar, dan kredibilitas UNCLOS sebagai aturan jalur laut dunia.

Perbandingan Asia Tenggara: Legalisme Filipina, Kehadiran Vietnam, dan Diplomasi Senyap Malaysia

Filipina menempuh jalan paling legalistik. Arbitrase 2013–2016 menghasilkan tafsir UNCLOS paling otoritatif tentang Laut China Selatan, dan sejak Februari 2023, setelah insiden laser terhadap kapal penjaga pantainya, Manila menambahkan strategi yang disebut transparansi asertif, yakni publikasi sistematis atas tindakan koersif Tiongkok. Edcel John Ibarra dan Aries Arugay dalam ISEAS Perspective 2024/27 menilai strategi itu berhasil menggalang dukungan diplomatik dari Amerika Serikat, Jepang, dan Australia serta dukungan domestik, tetapi gagal menangkal: blokade, pengerumunan kapal, dan disinformasi berlanjut, sementara ketegangan meningkat. Mereka juga mengingatkan bahwa tujuan strategisnya tidak pernah dirumuskan dengan jelas. Juru bicara penjaga pantai Jay Tarriela menegaskan bahwa sasaran utamanya adalah membuka agresi terhadap misi pasokan ke Second Thomas Shoal, menurut The Manila Times. Pelajaran Filipina yang paling relevan bagi Indonesia justru datang dari jalur pengembangan bersama. Mahkamah Agung Filipina pada Januari 2023 menyatakan Joint Marine Seismic Undertaking 2005 dengan Tiongkok dan Vietnam inkonstitusional karena dijalankan tanpa pengaman konstitusi atas sumber daya alam, menurut Inquirer. Perundingan minyak dan gas berdasarkan nota kesepahaman November 2018 dihentikan pada Juni 2022 karena, menurut Menteri Luar Negeri Teodoro Locsin Jr., kerja sama itu tidak boleh dibayar dengan kedaulatan, sebagaimana dilaporkan GMA News. Namun krisis Hormuz 2026 mendorong Manila kembali membuka kemungkinan pembicaraan eksplorasi bersama di Reed Bank, menurut intelijen Asia Tenggara KBA13 Insight 7 September 2026. Kasus ini memperlihatkan bahwa tekanan energi dapat membuat negara yang paling legalistik pun menimbang ulang garisnya, sehingga aturan perlu disepakati sebelum tekanan datang.

Vietnam menunjukkan model yang berbeda: kehadiran fisik dan protes publik yang terukur di bawah doktrin nonblok. Pada Juni hingga Oktober 2019, kapal survei Haiyang Dizhi 8 dengan pengawalan penjaga pantai dan milisi maritim beroperasi di dekat Blok 06-01 yang dikelola Rosneft, lebih dari empat bulan, hingga rig Hakuryu-5 menyelesaikan pengeboran dan kapal Tiongkok meninggalkan zona ekonomi eksklusif Vietnam pada 23 Oktober, menurut AMTI. Kementerian Luar Negeri Vietnam secara terbuka menuntut Tiongkok menarik seluruh kapalnya, sementara kapal penjaga pantainya membayangi kapal survei itu sejak hari pertama, menurut Ha Hoang Hop dan Lye Liang Fook di Fulcrum. Laporan AMTI yang sama mencatat sisi lain: tekanan Tiongkok sebelumnya memaksa Vietnam membatalkan pengeboran Repsol pada 2017 dan 2018. Buku putih pertahanan 2019 merumuskan empat larangan, yaitu tanpa aliansi militer, tanpa memihak satu negara melawan negara lain, tanpa pangkalan militer asing, dan tanpa penggunaan atau ancaman kekerasan, sebagaimana diuraikan Nguyen The Phuong. Di atas doktrin itu Hanoi membangun kehadiran: sejak Juni 2024 Vietnam menambah sekitar 641 are daratan di Spratly sehingga totalnya lebih dari 3.300 are, hampir tiga perempat luas reklamasi Tiongkok, menurut Radio Free Asia yang mengutip AMTI. Bagi Indonesia, hubungan dengan Vietnam bersifat ganda: Vietnam adalah sumber pencurian ikan di Natuna, tetapi juga mitra delimitasi berbasis UNCLOS. Perjanjian batas zona ekonomi eksklusif kedua negara yang ditandatangani pada Desember 2022 belum rampung diratifikasi hingga pertengahan 2025, dan Darmawan bersama John Bradford dalam RSIS Commentary (4 Juli 2025) mencatat dugaan tekanan diplomatik Tiongkok sebagai salah satu faktornya; laporan ini tidak menemukan bukti ratifikasi hingga Oktober 2026, sebuah temuan dengan keyakinan sedang.

Malaysia adalah contoh diplomasi senyap yang paling sering dikutip, dan karena itu paling sering disalahpahami. Penjaga pantai Tiongkok mempertahankan kehadiran nyaris permanen di sekitar Beting Luconia sejak 2013, dan pada Mei 2019 kapal Haijing 35111 berupaya mengganggu operasi rig Sapura Esperanza di lapangan gas F14, menurut AMTI. Pada April–Mei 2020, Haiyang Dizhi 8 membayangi kapal bor West Capella yang dikontrak Petronas; Menteri Luar Negeri Hishammuddin Hussein meminta semua pihak menahan diri, dan para analis menilai sikap rendah suara itu membuat Malaysia tampak terdesak, menurut BenarNews melalui Radio Free Asia. Pada Februari 2024, nota diplomatik Tiongkok yang kemudian bocor menuntut Malaysia menghentikan eksplorasi di Beting Luconia; Perdana Menteri Anwar Ibrahim menyebut Tiongkok sahabat besar, tetapi menegaskan bahwa operasi di wilayah Malaysia akan berlanjut, menurut Radio Free Asia. Inti pelajaran Malaysia, dengan keyakinan tinggi, adalah bahwa diplomasi senyapnya selalu disertai keberlanjutan kegiatan berdaulat dan tidak pernah disertai teks bersama yang mengakui klaim tumpang tindih. Ketiga model itu, legalisme dan transparansi Filipina, kehadiran bersenjata dan nonblok Vietnam, serta kesenyapan yang disertai pengeboran Malaysia, berbeda dalam nada tetapi sama dalam satu hal: tidak satu pun menukar hak berdaulat dengan bahasa pengembangan bersama yang bertahan. Satu-satunya upaya Filipina ke arah itu justru dibatalkan oleh Mahkamah Agungnya sendiri.

Preseden Pengembangan Bersama: Kapan Berhasil dan Mengapa Natuna Tidak Memenuhi Syaratnya

Kawasan Pengembangan Bersama Malaysia–Thailand adalah preseden yang paling sering dikutip sebagai keberhasilan. Nota kesepahaman ditandatangani pada 21 Februari 1979 untuk kawasan landas kontinen yang tumpang tindih seluas sekitar 7.250 kilometer persegi, dengan eksplorasi dan eksploitasi selama 50 tahun untuk manfaat bersama dan setara, dan otoritas bersamanya dibentuk melalui undang-undang tahun 1990, menurut Malaysia–Thailand Joint Authority. Produksi gas komersial dari lapangan Cakerawala baru dimulai pada Maret 2005, sekitar 200 juta kaki kubik per hari, menurut Oil & Gas Journal, lebih dari seperempat abad setelah nota kesepahaman. Tiga syarat keberhasilannya patut dicatat. Kedua negara memiliki klaim landas kontinen yang sama-sama dapat dipertahankan menurut hukum laut, wilayah kerja sama dibatasi koordinat yang jelas, dan lembaga bersama dibentuk melalui undang-undang di kedua parlemen. Tidak satu pun syarat itu terpenuhi di Laut Natuna Utara, karena hak Tiongkok di sana tidak memiliki dasar UNCLOS dan rumusan 2024 tidak menyebut koordinat apa pun.

Laut Timor memberikan pelajaran yang lebih bernuansa tentang bagaimana pengaturan sementara dapat membekukan ketidakadilan. Perjanjian Laut Timor yang berlaku sejak 20 Mei 2002 membentuk Joint Petroleum Development Area dengan pembagian 90 persen untuk Timor-Leste dan 10 persen untuk Australia, menurut Australian Taxation Office. Namun perjanjian lanjutan tahun 2006 menunda klaim batas hingga 50 tahun dan membagi pendapatan Greater Sunrise sama rata, padahal sekitar 80 persen lapangan itu berada di luar kawasan bersama. Timor-Leste kemudian memulai konsiliasi wajib berdasarkan Lampiran V UNCLOS pada April 2016, penggunaan pertama prosedur itu, yang berujung pada perjanjian batas berbasis garis tengah, menurut Esther Pearson di ILA Reporter. Perjanjian itu ditandatangani di New York pada 6 Maret 2018, dengan pembagian pendapatan Greater Sunrise 70 banding 30 atau 80 banding 20 bagi Timor-Leste tergantung lokasi pengolahan, menurut Baird Maritime. Pelajarannya bagi Indonesia bersifat ganda. Pengembangan bersama dapat menunda keadilan bagi pihak yang lebih lemah, tetapi UNCLOS juga menyediakan prosedur yang memungkinkan negara kecil keluar dari pengaturan yang timpang, asalkan ia tidak pernah mengakui bahwa klaim lawannya setara.

Preseden ketiga, Jepang–Tiongkok, menunjukkan batas formula tanpa prasangka. Pada 18 Juni 2008 kedua negara menyepakati pemahaman tentang pengembangan bersama di zona yang dibatasi tujuh titik koordinat di Laut China Timur dan menyatakan kerja sama tanpa mengurangi posisi hukum masing-masing, menurut dokumen Kementerian Luar Negeri Jepang. Perundingan implementasinya mandek, dan Tokyo kini mencatat 24 struktur yang dibangun Tiongkok secara sepihak di sisi garis tengah geografis, sembari terus mendesak dimulainya kembali perundingan atas kesepakatan 2008, menurut Kementerian Luar Negeri Jepang. Dengan keyakinan sedang, kasus ini mengajarkan bahwa klausul tanpa prasangka tidak menjamin pelaksanaan, dan bahwa pengembangan bersama dengan Tiongkok belum menghasilkan satu pun preseden yang berfungsi. Ketiga preseden itu, ditambah tafsir Guyana–Suriname, menghasilkan satu kesimpulan operasional: bentuk kerja sama energi yang sah di Laut Natuna Utara bukanlah pengembangan bersama, melainkan investasi asing di bawah hukum Indonesia, sebagaimana diusulkan Darmawan dalam The Strategist. Blok Tuna dengan kontrak bagi hasil Indonesia dan mitra Rusia sudah menjadi contoh praktisnya. Perusahaan Tiongkok dapat masuk dengan cara yang sama, sebagai kontraktor di bawah rezim Indonesia, tanpa satu kata pun tentang klaim tumpang tindih.

Protokol Garis Terang dan Ujian terhadap Argumen Tandingan Terkuat

Protokol Garis Terang dirancang sebagai prosedur wajib sebelum dokumen kerja sama maritim apa pun ditandatangani, dengan siapa pun mitranya. Uji dasar hukum mensyaratkan rujukan eksplisit pada UNCLOS 1982 sebagai dasar hak dan kewajiban, larangan istilah klaim tumpang tindih, hak historis, atau rumusan sejenis untuk wilayah di dalam zona ekonomi eksklusif dan landas kontinen Indonesia, serta penegasan bahwa setiap proyek di wilayah itu tunduk pada hukum Indonesia. Uji lokasi dan data mensyaratkan koordinat, subjek, dan jangka waktu kegiatan, penerapan rezim persetujuan negara pantai bagi riset ilmiah, serta kepemilikan Indonesia atas data mentah dengan klasifikasi keamanan yang ditetapkan sebelum kegiatan dimulai. Uji kehadiran mensyaratkan jaminan bahwa kerja sama tidak mengurangi patroli Bakamla, TNI AL, dan KKP maupun ruang tangkap nelayan Indonesia, dan bahwa koordinasi penjaga pantai berlaku di laut lepas atau di perairan yurisdiksi masing-masing, bukan di zona ekonomi eksklusif Indonesia sebagai kawasan bersama. Uji keterbukaan mensyaratkan pemeriksaan naskah oleh Komisi I DPR sebelum penandatanganan dan pemisahan isu maritim dari paket investasi atau pengadaan pertahanan. Uji simetri mensyaratkan penerapan standar yang sama kepada Amerika Serikat dan mitra lain, termasuk soal akses ruang udara dan latihan militer.

Argumen tandingan terkuat terhadap protokol ini layak dikemukakan dalam bentuknya yang paling meyakinkan. Ambiguitas, menurut argumen itu, bukan kelemahan melainkan seni diplomasi Asia Tenggara. Diplomasi senyap Malaysia telah mempertahankan produksi migas selama puluhan tahun tanpa konfrontasi terbuka, sedangkan transparansi asertif Filipina meningkatkan ketegangan tanpa menangkal koersi, sebagaimana dicatat Ibarra dan Arugay. Standar tertulis akan dibaca Beijing sebagai sikap bermusuhan, mempersempit ruang tawar Presiden, dan membahayakan investasi yang dibutuhkan untuk target pertumbuhan, pada saat Indonesia sedang menghadapi tekanan fiskal dan nilai tukar. Lebih jauh, uji simetri dapat membatasi kerja sama pertahanan dengan Amerika Serikat yang justru memperkuat kemampuan Indonesia menjaga Natuna. Dalam bentuk ini, argumen tersebut menuntut agar kedaulatan dijaga di laut, bukan di atas kertas.

Argumen itu benar dalam dua hal dan keliru dalam satu hal yang menentukan. Benar bahwa protokol tidak boleh diumumkan sebagai doktrin anti-Tiongkok, karena itu protokol ini dirancang sebagai prosedur internal pemerintah, bukan deklarasi kebijakan luar negeri, dan diterapkan kepada semua mitra. Benar pula bahwa kehadiran di laut tetap merupakan fondasi, sebagaimana diajarkan Sipadan dan Ligitan. Namun argumen itu keliru dalam memahami mengapa diplomasi senyap Malaysia berhasil. Kesenyapan Kuala Lumpur tidak pernah disertai teks bersama yang mengakui klaim tumpang tindih; keheningannya menyangkut nada, bukan substansi hukum. Indonesia, sebaliknya, telah menandatangani teks semacam itu, sehingga diam yang dilanjutkan bukan lagi netral, melainkan memperpanjang preseden yang sudah ada. Dalam hukum tentang sikap diam, ambiguitas menguntungkan pihak yang paling konsisten dan paling kuat dalam menghadirkan diri, dan dalam asimetri kekuatan dengan Tiongkok, pihak itu bukan Indonesia. Biaya protokol juga rendah, sebab Beijing sendiri selalu merujuk hukum domestik dan posisi hukumnya dalam setiap dokumen; Indonesia hanya meminta hal yang sama.

Diplomasi senyap hanya aman bila yang senyap adalah nadanya, bukan dasar hukumnya.

Skenario 2026–2029 dan Indikator yang Perlu Dipantau

Empat skenario disusun berdasarkan bukti hingga Oktober 2026, dan seluruh probabilitasnya merupakan penilaian penulis, bukan keluaran model kuantitatif. Skenario Garis Terang Terlembaga, dengan probabilitas sekitar 25 persen, terjadi bila pemerintah mengadopsi standar tertulis serupa protokol ini, Komisi I DPR menjalankan pemeriksaan rutin, perjanjian batas zona ekonomi eksklusif dengan Vietnam diratifikasi, dan kerja sama dengan Tiongkok tetap tumbuh di bidang ekonomi dan ilmiah tanpa bahasa klaim tumpang tindih. Indikatornya adalah terbitnya pedoman resmi tentang perjanjian maritim, pernyataan eksplisit Menteri Luar Negeri tentang UNCLOS di KTT ASEAN Manila pada 16–18 November 2026, yang jadwalnya diumumkan The Summit Express, serta publikasi protokol data laboratorium bersama BRIN. Skenario Ambiguitas Terkelola, dengan probabilitas sekitar 45 persen, adalah kelanjutan pola sekarang: penegasan lisan, dokumen bersama yang diam, patroli yang berjalan tetapi tidak selalu konsisten, dan keputusan operasional seperti Blok Tuna yang tetap mengikuti logika kedaulatan. Skenario ini aman dalam jangka pendek, tetapi menyimpan risiko penumpukan preseden yang tidak terlihat. Indikatornya adalah dokumen dialog 2+2 berikutnya di Tiongkok yang kembali tidak menyebut UNCLOS secara spesifik dan berlarutnya ratifikasi perjanjian dengan Vietnam.

Skenario Erosi Bertahap, dengan probabilitas sekitar 22 persen, terjadi bila tekanan ekonomi, kebutuhan investasi, dan paket pertahanan mendorong Indonesia menandatangani dokumen teknis yang menyebut wilayah kerja sama di dalam zona ekonomi eksklusifnya tanpa rujukan tegas pada UNCLOS, atau mengizinkan koordinasi penjaga pantai yang secara de facto mengakui yurisdiksi Tiongkok. Indikator peringatannya adalah munculnya istilah kawasan bersama atau wilayah kerja sama dalam dokumen resmi, keterlibatan perusahaan Tiongkok di Natuna di luar kerangka kontrak bagi hasil Indonesia, dan penolakan menyerahkan naskah kerja sama kepada DPR. Tekanan nilai tukar dan fiskal yang diuraikan dalam analisis Indonesia on the Brink of a Great Reckoning in 2026 (5 Juni 2026), yang menempatkan gesekan di Laut Natuna Utara sebagai salah satu tekanan serentak terhadap negara, membuat skenario ini tidak dapat diabaikan, dan pembukaan kembali jalur Reed Bank oleh Filipina memperlihatkan bagaimana krisis energi dapat mempercepatnya. Skenario Krisis Terbuka, dengan probabilitas sekitar 8 persen, terjadi bila insiden fisik di laut, misalnya benturan saat survei atau pengeboran di Blok Tuna, memicu ketegangan diplomatik serius, atau bila konflik di Selat Taiwan menyeret ruang udara dan laut Indonesia ke dalam operasi pihak lain. Indikatornya adalah peningkatan jumlah dan durasi kapal penjaga pantai Tiongkok di sekitar lokasi kegiatan migas Indonesia dalam data pelacakan independen.

Nilai skenario terletak pada asimetri biaya transisinya, bukan pada angkanya. Pergeseran dari Ambiguitas Terkelola ke Garis Terang Terlembaga memerlukan keputusan politik yang relatif murah: menerbitkan pedoman, membuka naskah kepada parlemen, dan menegaskan rujukan UNCLOS dalam setiap dokumen. Sebaliknya, pergeseran ke Erosi Bertahap tidak memerlukan keputusan besar apa pun, cukup kelalaian kecil yang berulang, dan pengalaman Jepang sejak 2008 memperlihatkan bahwa pihak yang lebih aktif membangun di lapangan akan menentukan fakta, terlepas dari klausul tanpa prasangka. Dengan keyakinan sedang, jendela kebijakan paling murah terbuka antara Oktober 2026 dan pertengahan 2027, yaitu masa awal Menteri Luar Negeri baru, KTT ASEAN Manila, dan sebelum laboratorium bersama ilmu kelautan beroperasi penuh.

Rekomendasi: Siapa Melakukan Apa, dan Kapan

Kepada Presiden dan Menteri Luar Negeri, laporan ini merekomendasikan penerbitan Protokol Garis Terang sebagai peraturan presiden atau pedoman resmi yang mengikat seluruh kementerian dan lembaga paling lambat akhir triwulan pertama 2027. Sebelum Desember 2026, klarifikasi November 2024 bahwa kerja sama tidak berarti pengakuan atas garis putus perlu dituangkan ke dalam nota diplomatik kepada Beijing yang salinannya diedarkan sebagai dokumen PBB, mengikuti preseden surat Mei 2020, sehingga klarifikasi memiliki bobot tekstual yang setara dengan pernyataan bersama. Di KTT ASEAN Manila pada 16–18 November 2026, Indonesia perlu menyatakan bahwa setiap Kode Tata Perilaku harus konsisten dengan UNCLOS dan tidak boleh membatasi hak negara pantai untuk mengeksplorasi sumber dayanya maupun memilih mitra latihan, sebab usulan pembatasan semacam itu pernah diajukan dalam perundingan, sebagaimana dicatat Chatham House. Kepada Komisi I DPR, direkomendasikan mekanisme pemeriksaan per triwulan atas dokumen kerja sama maritim dan pertahanan, termasuk hasil dialog 2+2 dengan Tiongkok dan kemitraan pertahanan dengan Amerika Serikat, serta penyelesaian ratifikasi perjanjian batas zona ekonomi eksklusif dengan Vietnam paling lambat pertengahan 2027. Preseden sudah ada: DPR mengesahkan perjanjian batas zona ekonomi eksklusif Indonesia–Filipina pada April 2017, menurut JPNN, dan perjanjian berbasis UNCLOS dengan tetangga ASEAN adalah pernyataan hukum yang paling sulit dibantah tentang siapa tetangga maritim Indonesia yang sah.

Kepada Bakamla, TNI AL, dan KKP, direkomendasikan pola operasi bersama yang menjamin kehadiran tanpa jeda di sekitar lokasi kegiatan migas dan perikanan, serta publikasi ringkasan data kehadiran kapal asing setiap triwulan mulai 2027. Publikasi ini mengadopsi unsur terbaik transparansi Filipina tanpa retorika eskalatif, dan sekaligus menutup kesenjangan antara narasi pengusiran dan data pelacakan independen yang terlihat pada Oktober 2024. Kepada BRIN dan perguruan tinggi, direkomendasikan protokol data dwiguna sebelum laboratorium bersama dengan Akademi Ilmu Pengetahuan Tiongkok beroperasi: daftar parameter yang boleh dibagikan, lokasi kegiatan yang disetujui, dan peninjauan oleh lembaga pertahanan sebelum publikasi, dengan prinsip yang sama bagi kerja sama riset dengan Jepang, Australia, India, Amerika Serikat, dan Eropa. Kepada pemerintah daerah Natuna dan Kepulauan Riau, direkomendasikan dukungan armada nelayan, pelabuhan perikanan, rantai dingin, dan jalur pelaporan kejadian di laut oleh warga, sejalan dengan gagasan peringatan dini berbasis warga dalam kajian Intelijen Keseharian (2026). Nelayan adalah bentuk kehadiran yang paling sah dan paling murah, dan pelajaran Sipadan menunjukkan bahwa kegiatan sipil yang diatur negara dapat menjadi bukti kedaulatan yang menentukan. Pada tahun 2014, Arif Satria dalam harian Kompas yang berjudul Kepemimpinan Kelautan membedakan kesadaran kelautan individual, kolektif, dan politik, serta mengingatkan bahwa kesadaran baru berbuah kebijakan bila mencapai tingkat politik; protokol ini adalah bentuk kelembagaan dari kesadaran politik itu.

Rekomendasi juga ditujukan kepada aktor internasional. Kepada Pemerintah Tiongkok, laporan ini menyarankan penerimaan rujukan UNCLOS yang eksplisit dalam dokumen teknis bilateral, karena tanpa itu setiap proyek bersama akan terus dibayangi risiko politik dan hukum di Indonesia, sebagaimana pengalaman Joint Marine Seismic Undertaking di Filipina. Kepada Vietnam, disarankan penyelesaian ratifikasi secara paralel dan penjajakan patroli terkoordinasi yang menurut China Global South Project pernah disebut Kepala Bakamla. Kepada Filipina selaku Ketua ASEAN 2026, disarankan agar rancangan Kode Tata Perilaku memuat klausul eksplisit tentang hak negara pantai atas sumber daya di zona ekonomi eksklusif. Kepada Jepang, Australia, dan Uni Eropa, disarankan dukungan kapasitas kesadaran ranah maritim yang datanya dimiliki dan dikelola Indonesia, bukan mitra, agar bantuan tidak menciptakan ketergantungan baru yang melanggar uji simetri. Kepada Amerika Serikat, disarankan pengakuan bahwa permintaan akses lintas udara menyeluruh merusak kredibilitas posisi Indonesia yang sama terhadap Tiongkok, sehingga setiap pengaturan akses harus melalui prosedur yang sama terbukanya.

Keterbatasan

Laporan ini bertumpu pada sumber terbuka. Naskah lengkap pernyataan bersama 2024, notulensi dialog 2+2, surat pernyataan kehendak dengan Amerika Serikat, dan kesepakatan laboratorium bersama tidak tersedia secara publik, sehingga analisis jalur teks sebagian bergantung pada kutipan media dan tafsir para ahli. Beberapa fakta, seperti rencana pabrik amunisi bersama dan permintaan lintas udara Amerika Serikat, berasal dari pemberitaan atau analisis opini yang belum dikonfirmasi dokumen resmi, sehingga penilaian yang bertumpu padanya diberi keyakinan sedang atau rendah. Data kehadiran kapal asing di Laut Natuna Utara pada 2025 dan 2026 tidak tersedia sebagai seri waktu yang konsisten; laporan ini karena itu mengandalkan insiden yang dilaporkan, yang cenderung menangkap episode dramatis dan melewatkan kehadiran rutin, sementara perbandingan antara laporan resmi dan data AIS hanya tersedia untuk episode Oktober 2024. Status ratifikasi perjanjian batas dengan Vietnam setelah pertengahan 2025 tidak dapat dipastikan dari sumber terbuka. Sebagian rujukan analisis kebijakan, termasuk opini di The Jakarta Post, hanya terbaca sebagian karena berada di balik dinding berbayar.

Keterbatasan analitis juga perlu dinyatakan. Perspektif Tiongkok hadir terutama melalui pernyataan yang dikutip pihak ketiga; pembacaan yang lebih seimbang memerlukan telaah dokumen berbahasa Mandarin dan wawancara di Beijing. Perbandingan dengan Pedra Branca dan Sipadan–Ligitan bersifat analogis, karena keduanya menyangkut kedaulatan teritorial, bukan hak berdaulat di zona ekonomi eksklusif, dan hukum tentang penerimaan dalam konteks zona ekonomi eksklusif masih berkembang. Preseden pengembangan bersama yang dibandingkan berlangsung dalam konteks politik dan hukum yang berbeda, sehingga pelajarannya diambil pada tingkat syarat kelembagaan, bukan rincian kontrak. Protokol Garis Terang belum diuji melalui konsultasi dengan Kementerian Luar Negeri, Bakamla, TNI AL, KKP, BRIN, maupun masyarakat nelayan Natuna, dan lebih tepat dipahami sebagai rancangan yang membuka perdebatan. Probabilitas skenario bersifat subjektif dan dapat berubah cepat seiring keputusan politik dan peristiwa di laut. Riset lanjutan sebaiknya memetakan seluruh dokumen kerja sama maritim Indonesia dengan semua mitra sejak 2014, membangun seri waktu kehadiran kapal asing berbasis data satelit, dan melakukan studi etnografis tentang pengalaman nelayan Natuna.

Penutup: Menjaga Laut dengan Menjaga Kata

Jawaban pokok laporan ini dapat dinyatakan dalam satu kalimat: Indonesia dapat dan perlu memperdalam kerja sama maritim dengan Tiongkok, tetapi hanya di bawah aturan tertulis yang memastikan bahwa setiap dokumen, setiap koordinasi, dan setiap proyek memperkuat, bukan mengaburkan, dasar UNCLOS atas hak berdaulatnya. Pengembangan bersama di Laut Natuna Utara gagal memenuhi prasyarat hukumnya sendiri; bentuk kerja sama energi yang sah adalah investasi di bawah hukum Indonesia. Praktik di lapangan masih setia pada logika kedaulatan, sehingga tugas yang mendesak adalah menyelaraskan teks dengan praktik, bukan sebaliknya. Pengalaman Filipina, Vietnam, dan Malaysia menunjukkan bahwa nada dapat dipilih sesuai budaya diplomasi masing-masing, tetapi dasar hukum tidak dapat ditawar tanpa biaya jangka panjang.

Kedaulatan di laut jarang hilang dalam satu pertempuran; ia lebih sering terkikis dalam satu kalimat yang dibiarkan, satu kehadiran yang dibiarkan, dan satu paket yang tidak pernah dibuka.

Bagi tatanan maritim global, kasus Natuna adalah ujian apakah tafsir UNCLOS yang dihasilkan arbitrase 2016 dapat bertahan bukan karena ditegakkan oleh kekuatan besar, melainkan karena dipraktikkan secara konsisten oleh negara-negara pantai. Indonesia, sebagai negara kepulauan terbesar dan negara bukan pengklaim yang paling berpengaruh di Asia Tenggara, memegang peran yang tidak proporsional dalam ujian itu. Jendela kebijakan paling murah terbuka sekarang, pada awal masa jabatan Menteri Luar Negeri yang baru dan menjelang KTT ASEAN di Manila. Bila jendela itu terlewat, biaya koreksi akan naik bersama setiap dokumen yang ditandatangani tanpa garis yang terang.

Executive Summary: The Question, the Bottom Line, and the Stakes for the Global Maritime Order

This report answers a single policy question: how can Indonesia deepen maritime cooperation with China, its largest trading partner, without allowing its sovereign rights in the North Natuna Sea to erode? The bottom line is that the main threat to Natuna is not a sudden seizure of territory but erosion through habit, the accumulation of ambiguous texts, normalised foreign presence and closed negotiating packages that each look reasonable but together blur the legal line. Indonesia therefore needs a written standard that applies to all great powers, not only China, and this report calls it the Bright-Line Protocol, built on five tests: legal basis, location and data, presence, transparency and symmetry. The stakes extend well beyond Indonesia. In May 2020 Indonesia wrote to the UN Secretary-General, backing the 2016 arbitral award and stating that the nine-dash line lacks any basis in international law, as reported by BenarNews. Yet the joint statement of 9 November 2024 with Beijing contained language on joint development in areas of overlapping claims, as noted by the Universitas Gadjah Mada maritime boundary expert I Made Andi Arsana. When the world’s largest archipelagic state, a non-claimant whose position has anchored the interpretation of UNCLOS in Southeast Asia, begins to appear to stand on two feet, the whole legal structure that protects coastal states from historic claims is shaken.

The report’s key judgments carry explicit confidence levels. With high confidence, the formula of joint development in the North Natuna Sea is a legal category error, because UNCLOS recognises joint development only as a provisional arrangement between two valid and genuinely overlapping maritime entitlements, and the 2016 award foreclosed the possibility that any Spratly feature generates an exclusive economic zone reaching Natuna waters. With moderate confidence, Indonesian practice at sea up to October 2026 still follows the logic of sovereignty, leaving a gap between diplomatic text and state behaviour that can still be closed at low political cost. Also with moderate confidence, without a written standard that gap is likely to widen, because pressure to trade the language of sovereignty for investment and technology transfer will recur at every round of dialogue. Comparison with the Philippines, Vietnam and Malaysia shows that none of them protected its sovereign rights through a joint development formula with Beijing, while the successful joint development precedents, such as the Malaysia–Thailand area, arose between two continental shelf claims that were both valid.

The report adds three things to an existing debate. First, it shifts attention from incidents at sea to the architecture of texts, treating cooperation documents as a theatre of dispute in their own right. Second, it places the Indonesian case within the international law literature on silence and acquiescence, including Indonesia’s own bitter lesson in the Sipadan and Ligitan case. Third, it offers a procedural instrument that can be adopted within months, not a new doctrine requiring a change of foreign policy course. Four scenarios to 2029 and recommendations addressed to specific actors, in Jakarta and abroad, are designed so that the early tenure of the new Foreign Minister and the ASEAN Summit in Manila in mid-November 2026 do not pass without decisions.

Analytical Framework and Method Note

The report’s framework rests on four strictly defined concepts. The first is sovereign rights, the exclusive right of a coastal state to explore and manage resources in its exclusive economic zone and continental shelf, which differs from full sovereignty over land territory and the territorial sea. The distinction matters because the Natuna dispute is not a dispute over island ownership; China does not claim the Natuna Islands, but its dashed line cuts into part of Indonesia’s exclusive economic zone. The second concept is erosion through habit, the process by which a valid legal right weakens not because it is seized but because a series of acts, documents and silences can later be read as acceptance. The third is the ladder of presence, influence and control. The book The Beijing Factor in Southeast Asia (2026) argues that Chinese presence does not automatically become influence, that influence is not control, and that economic dependence does not necessarily produce political compliance. The ladder helps assess how far each step of cooperation moves Indonesia from one rung to the next. The fourth concept is operational control, the ability to decide who may enter, when and at what risk. The analysis Laut Cina Selatan dan Logika Perang Modern (24 April 2026) shows that in this region legitimacy shifts from the legal to the operational domain, so that a claim on a map acquires meaning only when it is translated into a pattern of operations that others follow.

From these four concepts the report derives three mechanisms of erosion that serve as its analytical lens. Textual drift occurs when joint documents contain ambiguous phrases or are silent on the legal basis, adding a layer of precedent that can be cited later. Operational normalisation occurs when the presence of foreign coast guard ships, survey vessels or underwater vehicles recurs without a consistent response, so that violation turns into routine. Package bargaining occurs when investment, defence technology transfer and maritime issues are negotiated in one closed room, so that the language of sovereignty can be softened to save economic projects without parliamentary oversight. The three reinforce one another, a pattern the analysis Strategi Cina di Laut China Selatan (16 August 2025) calls salami slicing: small steps that are hard to refuse one by one but together produce large change. As a normative answer, the report borrows the classic distinction in legal theory between a bright-line rule, a rule whose limits are clear and checkable, and a loose standard that depends on case-by-case judgment. Under asymmetric power, loose standards tend to be interpreted by the stronger party.

Methodologically, the report uses open-source process tracing for the period November 2024 to October 2026, triangulating between official documents, rulings of international courts and tribunals, vessel-tracking data processed by research institutions, policy analysis and news reporting. International comparisons were chosen on two criteria: Southeast Asian coastal states facing China’s dashed line, namely the Philippines, Vietnam and Malaysia, and joint development precedents frequently cited in the literature, namely Malaysia–Thailand, Australia–Timor-Leste and Japan–China. Confidence is stated on three levels. High confidence is assigned when a judgment is supported by an official document or legal ruling and at least one independent source. Moderate confidence is assigned when a judgment rests on a single credible source or on consistent inference from several facts. Low confidence is assigned when a judgment depends on unconfirmed reports or on interpretation of actors’ intentions. Scenario probabilities are constructed the same way and are stated explicitly as subjective judgments, not the output of a statistical model.

The Law of the Sea, the Doctrine of Silence, and Lessons from the International Court of Justice

Joint development has a clear but narrow place in the law of the sea. Articles 74(3) and 83(3) of UNCLOS require states whose exclusive economic zones or continental shelves are undelimited to make every effort to enter into provisional arrangements of a practical nature, while refraining from acts that could jeopardise or hamper reaching a final agreement. The British Institute of International and Comparative Law’s 2016 study of state obligations in undelimited maritime areas examined state practice to determine the content, timing and geographical scope of that duty. The Guyana–Suriname arbitration, decided on 17 September 2007, provided a key interpretation: unilateral acts that cause permanent physical change, such as drilling, may breach the duty, while seismic surveys do not, and Suriname’s expulsion of a rig in June 2000 was held to be a threat of force, according to a summary by International Law Observer. This entire framework presupposes one condition, the existence of two valid and overlapping maritime entitlements. Arsana stresses that Indonesia and China are too far apart to produce such an overlap, so that acknowledging overlapping claims implicitly acknowledges the dashed line, as set out in his critical note of 15 November 2024.

The arbitral award of 12 July 2016 in the Philippines v. China case, announced by the Permanent Court of Arbitration, closed the space for such overlapping claims. The tribunal unanimously rejected claims to historic rights over resources within the nine-dash line and ruled that no feature in the Spratly Islands can generate its own exclusive economic zone, as summarised by Lowell Bautista and Aries Arugay in Asian Politics and Policy (2017). The map of outcomes compiled by the Asia Maritime Transparency Initiative shows that the features occupied by China are entitled at most to a twelve-mile territorial sea. The consequence for Natuna is straightforward: if no feature generates an exclusive economic zone extending southward, no Chinese entitlement can overlap with Indonesia’s exclusive economic zone. The award does not bind Indonesia as a party, but its interpretation of UNCLOS has become an authoritative reference, and Indonesia itself cited it in its May 2020 letter to the UN Secretary-General. The legal literature on joint development of hydrocarbons in the South China Sea, notably the work of Robert Beckman, Clive Schofield, Ian Townsend-Gault, Tara Davenport and Leonardo Bernard (Edward Elgar, 2013) together with David Ong‘s chapter on Southeast Asian state practice within it, has from the outset treated joint development as a way out of disputes in which both sides’ rights are defensible, not as an instrument to revive claims that lack any basis.

The body of law most relevant to the thesis of erosion through habit is the jurisprudence on silence and state conduct. On 23 May 2008, the International Court of Justice ruled by twelve votes to four that sovereignty over Pedra Branca, or Pulau Batu Puteh, belonged to Singapore. The decisive elements were a 1953 letter in which Johor stated that it did not claim ownership of the island, together with Singapore’s conduct as sovereign and Malaysia’s lack of reaction over decades, as recorded in the Court’s press release published by Singapore’s Ministry of Foreign Affairs. Indonesia has its own lesson. On 17 December 2002, the Court ruled by sixteen votes to one that Sipadan and Ligitan belonged to Malaysia, not on the basis of a treaty but on effectivités: the regulation of turtle-egg collection from 1917, the construction of lighthouses in 1962 and 1963, and the fact that neither Indonesia nor the Netherlands ever expressed disagreement, according to the official UN summary. Both cases concern territorial sovereignty, not sovereign rights in an exclusive economic zone, so the analogy is not directly determinative. Yet both teach the same principle with high confidence: a single letter, consistent presence and prolonged silence can be more decisive evidence than a claim repeated orally.

Evidence One: The Textual Trail and Closed Packages, November 2024 to October 2026

The textual trail begins with the joint statement of 9 November 2024. Two days later, the Foreign Ministry affirmed that the cooperation could not be read as recognition of the nine-dash line, while Hikmahanto Juwana, professor of international law at Universitas Indonesia, asked whether the overlapping claims referred to that dashed line and, if so, judged that Indonesian policy had changed drastically, as reported by CNN Indonesia. The clarification was unilateral and oral, while the joint text remained intact. In April 2025 in Antalya, President Prabowo stated that Indonesia and China have overlapping maritime areas, as recorded by Aristyo Rizka Darmawan in East Asia Forum. On 21 August 2026, the 2+2 dialogue in Jakarta between Sugiono, Sjafrie Sjamsoeddin, Wang Yi and Dong Jun agreed to deepen political, security and defence cooperation and supported completion of the Code of Conduct, but did not mention Natuna, according to RRI. The agenda announced beforehand listed closer maritime coordination between Bakamla and the China Coast Guard, according to RRI. The pattern is consistent and is assessed with high confidence: sovereignty is asserted orally and unilaterally, while joint documents stay silent on the legal basis. In the logic of Pedra Branca, repeated silence in jointly signed documents carries greater evidentiary weight than a press release.

The textual trail also runs through science. On 19 August 2026, BRIN and the Chinese Academy of Sciences agreed to build a joint marine science laboratory covering ocean climate, biogeochemistry, geoscience, expeditions, instrumentation and marine data management, according to RRI. Such cooperation is valuable for national research capacity, but bathymetric, current, salinity and acoustic data are dual-use because they also serve underwater navigation. Darmawan, writing in The Strategist (30 September 2026), recalls that marine scientific research in the exclusive economic zone requires coastal state consent, notes that a Chinese research vessel once operated near Natuna without Indonesian consent, and recommends that Indonesia itself set the location, subject and legal framework of every joint study. Without such provisions, the joint laboratory could become a lawful channel for presence that was previously refused, a possibility assessed with moderate confidence because the full text of the agreement has not been made public.

The package trail shows how maritime issues are interwoven with economic and defence interests. Bilateral trade in 2025 reached US$154.6 billion, while Chinese investment was nearly US$8.1 billion, or about 13 per cent of total foreign investment, according to RRI. During Wang Yi’s visit in August 2026, the Defence Minister announced plans for a joint factory for ammunition, missiles and rockets with technology transfer targeted for completion in 2027, while Wang asked for guarantees of a stable business climate for Chinese companies, according to Muhammad Zulfikar Rakhmat and Yeta Purnama of CELIOS in Asia Times. On 12 August 2026, the frigate KRI I Gusti Ngurah Rai held a passing exercise with the frigate Honghe in waters east of Taiwan; the Indonesian Navy called it routine, but Surya Wiranto and Windriargo Hario Widodo in The Jakarta Post note that it was China’s first bilateral exercise with a foreign navy in those waters, which Taipei protested immediately, as also reported by the China Global South Project. Package pressure also comes from Washington. On 13 April 2026, Sjafrie and Pete Hegseth signed a major defence cooperation partnership covering co-development of maritime, subsurface and autonomous systems, amid reports that the United States sought blanket overflight access, according to Al Jazeera. On 19 May 2026, Sjafrie told Commission I of the House of Representatives that Indonesia had made no airspace commitment, according to The Jakarta Post.

The package picture is completed by the Reciprocal Trade Agreement with the United States of 19 February 2026, which set a 19 per cent tariff, according to RRI, and by Indonesia’s full membership of BRICS since Brazil’s announcement on 6 January 2025, according to Reuters via Polity. The free and active foreign policy is thus being conducted through parallel bargaining with two great powers, each touching spatial sovereignty: China through the language of overlapping claims, the United States through requests for airspace access. Rakhmat and Purnama judge that the free and active doctrine increasingly looks like a collection of overlapping closed bargains. That judgment may be too harsh, but it touches a real structural problem: the absence of a procedure that separates maritime issues from economic and defence packages. The change of Foreign Minister on 1 October 2026, when Arrmanatha Nasir replaced Sugiono, according to Katadata, opens an opportunity for correction. The career diplomat has said he will continue the free and active policy with an emphasis on diplomacy that delivers tangible benefits for citizens, according to Bisnis.com, with no specific statement on the South China Sea recorded in that report.

Evidence Two: The Field Trail and a Hardening Region

At sea, Chinese pressure is aimed precisely at the point where Indonesia’s sovereign rights are translated into economic activity. In October 2024, the survey vessel MV Geo Coral, contracted by Pertamina to map the Natuna D-Alpha gas field, was shadowed by the China Coast Guard ships CCG 5302 and then CCG 5402. Official reports said the ship was repeatedly expelled by KN Tanjung Datu-301 and KN Pulau Dana-323, supported by KRI Sutedi Senoputra-378, according to ANTARA. Analysis of satellite imagery and AIS data by the Asia Maritime Transparency Initiative on 28 October 2024 gave a starker picture: the Chinese ship was pushed off Indonesia’s continental shelf for only about eight hours in total and returned each time, so that the standoff was in its twelfth day when the report was published. The gap between the narrative of expulsion and the tracking data is an important methodological finding. Operational normalisation does not require China to win a confrontation; it only requires a presence that never quite ends. A similar pattern was recorded in 2021, when the survey ship Haiyang Dizhi 10 lingered in Indonesia’s exclusive economic zone during appraisal drilling at the Tuna Block, according to Radio Free Asia.

Even so, Indonesian practice has not shifted. The US$3.07 billion Tuna Block development plan was approved in late 2022 with projected peak output of 115 million standard cubic feet of gas per day in 2027; after Harbour Energy exited because of sanctions on Russia, Zarubezhneft, through ZN Asia, held a 50 per cent stake alongside Prime Group, and in June 2026 project activities resumed, according to ThePrint. The same report notes that choosing a Russian rather than a Chinese partner indicates that the joint development plan has not moved. In fisheries, the Ministry of Marine Affairs and Fisheries together with Bakamla seized two Vietnamese pair trawlers in the North Natuna Sea in April 2025, averting a potential state loss of Rp152.8 billion, according to ANTARA Kalsel. These facts support the moderate-confidence judgment that actual policy still follows the logic of sovereignty, while diplomatic text moves in another direction. Competition has also moved below the surface. In early April 2026, fishermen in waters north of Gili Trawangan near the Lombok Strait found a torpedo-shaped device about 3.7 metres long bearing markings linked to the China Shipbuilding Industry Corporation, according to Interesting Engineering. The Lombok Strait is a deep-water passage between the Pacific and Indian Oceans, so seabed data collected by such devices is valuable for submarine movement.

The regional environment hardened throughout 2026. In the Paracel Islands, China completed reclamation of about 1,458 acres at Antelope Reef, and August 2026 imagery shows a cleared strip of roughly 4,300 feet that appears to be the start of a runway, according to AMTI. In late September, Beijing announced that its joint military support and training facility in Laos had become operational, according to The Jakarta Post. On 20 July 2026, a China Coast Guard boarding party reportedly struck a Philippine sailor with a wooden baton at Second Thomas Shoal, an escalation in kind rather than merely in degree, as noted in the Southeast Asia strategic update for 14–21 July 2026. The 2026 deadline for the Code of Conduct passed without a final text. President Ferdinand Marcos Jr., as ASEAN Chair, still hoped the code could be concluded in December, according to the Daily Tribune, while Wu Shicun of the National Institute for South China Sea Studies had called it simply not achievable as early as March, according to the South China Morning Post. Bianka Venkataramani of Chatham House notes that Beijing once proposed a ban on joint military exercises with extra-regional states and limits on oil and gas exploration, two proposals Manila rejected, showing that a code of conduct can become a vehicle for restricting coastal states’ choices. Beyond the region, the closure of the Strait of Hormuz after the 28 February 2026 strikes on Iran hit a route carrying about 84 per cent of its crude oil to Asia, according to Seatrade Maritime, and prompted Indonesia and Singapore on 6 July 2026 to reaffirm their commitment to keeping the Strait of Malacca open in line with UNCLOS, according to the Ministry of State Secretariat. Natuna therefore sits at the same node as energy security, great-power rivalry and the credibility of UNCLOS as the rulebook of the world’s sea lanes.

The Southeast Asian Comparison: Philippine Legalism, Vietnamese Presence and Malaysian Quiet Diplomacy

The Philippines has taken the most legalistic path. The 2013–2016 arbitration produced the most authoritative interpretation of UNCLOS in the South China Sea, and since February 2023, after a laser incident against one of its coast guard ships, Manila has added a strategy known as assertive transparency, the systematic publication of Chinese coercive acts. Edcel John Ibarra and Aries Arugay in ISEAS Perspective 2024/27 assess that the strategy succeeded in mobilising diplomatic support from the United States, Japan and Australia as well as domestic support, but failed to deter: blockades, swarming and disinformation continued while tensions rose. They also warn that its strategic objectives were never clearly defined. Coast guard spokesman Jay Tarriela affirmed that its main aim is to expose aggression against resupply missions to Second Thomas Shoal, according to The Manila Times. The Philippine lesson most relevant to Indonesia, however, comes from the joint development track. In January 2023 the Philippine Supreme Court declared the 2005 Joint Marine Seismic Undertaking with China and Vietnam unconstitutional because it was pursued without the constitutional safeguards over natural resources, according to the Inquirer. Oil and gas talks under the November 2018 memorandum of understanding were terminated in June 2022 because, in the words of Foreign Secretary Teodoro Locsin Jr., cooperation could not come at the price of sovereignty, as reported by GMA News. Yet the 2026 Hormuz crisis pushed Manila to reopen the possibility of joint exploration talks at Reed Bank, according to the KBA13 Insight Southeast Asia intelligence brief of 7 September 2026. The case shows that energy pressure can make even the most legalistic state reconsider its line, so rules must be agreed before the pressure arrives.

Vietnam offers a different model: physical presence and measured public protest under a non-aligned doctrine. From June to October 2019, the survey ship Haiyang Dizhi 8, escorted by coast guard and maritime militia vessels, operated near Block 06-01 operated by Rosneft for more than four months, until the Hakuryu-5 rig completed drilling and the Chinese ships left Vietnam’s exclusive economic zone on 23 October, according to AMTI. Vietnam’s Foreign Ministry publicly demanded that China withdraw all its vessels, while its coast guard shadowed the survey ship from the first day, according to Ha Hoang Hop and Lye Liang Fook in Fulcrum. The same AMTI report records the other side of the ledger: earlier Chinese pressure had forced Vietnam to cancel Repsol drilling in 2017 and 2018. The 2019 defence white paper set out four noes: no military alliances, no siding with one country against another, no foreign military bases, and no use or threat of force, as explained by Nguyen The Phuong. On top of that doctrine Hanoi has built presence: since June 2024 Vietnam added about 641 acres of land in the Spratlys, bringing its total to more than 3,300 acres, nearly three quarters of China’s reclamation, according to Radio Free Asia citing AMTI. For Indonesia, the relationship with Vietnam is double-edged: Vietnam is a source of illegal fishing in Natuna, but also a partner in UNCLOS-based delimitation. The two countries’ exclusive economic zone boundary agreement, signed in December 2022, had not been fully ratified by mid-2025, and Darmawan with John Bradford in an RSIS Commentary (4 July 2025) cited suspected Chinese diplomatic pressure as one factor; this report found no evidence of ratification up to October 2026, a finding held with moderate confidence.

Malaysia is the most frequently cited example of quiet diplomacy, and for that reason the most frequently misunderstood. The China Coast Guard has maintained a near-constant presence around the Luconia Shoals since 2013, and in May 2019 the ship Haijing 35111 tried to disrupt operations of the Sapura Esperanza rig at the F14 gas field, according to AMTI. In April–May 2020, Haiyang Dizhi 8 shadowed the West Capella drillship contracted by Petronas; Foreign Minister Hishammuddin Hussein urged all sides to exercise restraint, and analysts judged that the low-key posture made Malaysia appear to be on the back foot, according to BenarNews via Radio Free Asia. In February 2024, a Chinese diplomatic note that later leaked demanded that Malaysia halt exploration at the Luconia Shoals; Prime Minister Anwar Ibrahim called China a great friend but affirmed that operations in Malaysian waters would continue, according to Radio Free Asia. The core of the Malaysian lesson, held with high confidence, is that its quiet diplomacy has always been accompanied by continued sovereign activity and never by a joint text acknowledging overlapping claims. The three models, Philippine legalism and transparency, Vietnamese armed and non-aligned presence, and Malaysian quietness backed by drilling, differ in tone but agree on one point: none of them traded sovereign rights for a durable joint development formula. The only Philippine attempt in that direction was struck down by its own Supreme Court.

Joint Development Precedents: When They Work and Why Natuna Does Not Qualify

The Malaysia–Thailand Joint Development Area is the precedent most often cited as a success. A memorandum of understanding was signed on 21 February 1979 for an overlapping continental shelf area of about 7,250 square kilometres, with exploration and exploitation over 50 years for mutual and equal benefit, and its joint authority was established by legislation in 1990, according to the Malaysia–Thailand Joint Authority. Commercial gas production from the Cakerawala field began only in March 2005, at around 200 million cubic feet per day, according to the Oil & Gas Journal, more than a quarter of a century after the memorandum. Three conditions of its success deserve note. Both states held continental shelf claims that were defensible under the law of the sea, the area of cooperation was bounded by clear coordinates, and the joint body was created by legislation in both parliaments. None of these conditions is met in the North Natuna Sea, because China’s entitlement there has no UNCLOS basis and the 2024 formula mentions no coordinates at all.

The Timor Sea offers a more nuanced lesson about how provisional arrangements can freeze injustice. The Timor Sea Treaty, applicable from 20 May 2002, created the Joint Petroleum Development Area with a split of 90 per cent to Timor-Leste and 10 per cent to Australia, according to the Australian Taxation Office. However, the follow-on 2006 treaty deferred boundary claims for up to 50 years and split Greater Sunrise revenue equally, even though about 80 per cent of the field lies outside the joint area. Timor-Leste then initiated compulsory conciliation under Annex V of UNCLOS in April 2016, the first use of that procedure, which led to a boundary treaty based on a median line, according to Esther Pearson in the ILA Reporter. The treaty was signed in New York on 6 March 2018, with Greater Sunrise revenue split 70 to 30 or 80 to 20 in Timor-Leste’s favour depending on where processing takes place, according to Baird Maritime. The lesson for Indonesia is twofold. Joint development can postpone justice for the weaker party, but UNCLOS also provides procedures that allow a small state to exit a lopsided arrangement, provided it has never acknowledged that its counterpart’s claim is equivalent.

The third precedent, Japan–China, shows the limits of without-prejudice formulas. On 18 June 2008 the two countries agreed an understanding on joint development in a zone bounded by seven coordinate points in the East China Sea and declared cooperation without prejudice to their respective legal positions, according to a Japanese Ministry of Foreign Affairs document. Implementation talks stalled, and Tokyo now records 24 structures built unilaterally by China on its side of the geographical median line, while continuing to press for resumed negotiations on the 2008 agreement, according to the Japanese Ministry of Foreign Affairs. With moderate confidence, this case teaches that without-prejudice clauses do not guarantee implementation, and that joint development with China has yet to produce a single functioning precedent. These three precedents, together with the Guyana–Suriname interpretation, yield one operational conclusion: the lawful form of energy cooperation in the North Natuna Sea is not joint development but foreign investment under Indonesian law, as Darmawan proposes in The Strategist. The Tuna Block, with an Indonesian production-sharing contract and a Russian partner, is already a practical example. Chinese companies can enter the same way, as contractors under the Indonesian regime, without a single word about overlapping claims.

The Bright-Line Protocol and the Test of the Strongest Counter-Argument

The Bright-Line Protocol is designed as a mandatory procedure before any maritime cooperation document is signed, whoever the partner. The legal basis test requires an explicit reference to UNCLOS 1982 as the basis of rights and obligations, a ban on terms such as overlapping claims, historic rights or similar language for areas within Indonesia’s exclusive economic zone and continental shelf, and an affirmation that every project in those areas is subject to Indonesian law. The location and data test requires coordinates, subject matter and duration of activities, application of the coastal state consent regime to scientific research, and Indonesian ownership of raw data with a security classification set before activities begin. The presence test requires guarantees that cooperation does not reduce patrols by Bakamla, the Navy and the Ministry of Marine Affairs and Fisheries or the fishing grounds of Indonesian fishers, and that coast guard coordination applies on the high seas or in each party’s own jurisdictional waters, not in Indonesia’s exclusive economic zone as a shared area. The transparency test requires review of texts by Commission I of the House of Representatives before signature and the separation of maritime issues from investment or defence procurement packages. The symmetry test requires that the same standard be applied to the United States and other partners, including on airspace access and military exercises.

The strongest counter-argument against this protocol deserves to be stated in its most persuasive form. Ambiguity, the argument runs, is not a weakness but the art of Southeast Asian diplomacy. Malaysia’s quiet diplomacy has sustained oil and gas production for decades without open confrontation, whereas Philippine assertive transparency raised tensions without deterring coercion, as Ibarra and Arugay note. A written standard would be read in Beijing as hostile, would narrow the President’s room for bargaining, and would endanger investment needed for growth targets at a time when Indonesia faces fiscal and exchange-rate pressure. Moreover, the symmetry test could constrain defence cooperation with the United States that actually strengthens Indonesia’s ability to guard Natuna. In this form, the argument insists that sovereignty be defended at sea, not on paper.

The argument is right on two counts and wrong on the one that matters most. It is right that the protocol must not be announced as an anti-China doctrine, which is why it is designed as an internal government procedure, not a foreign policy declaration, and applies to all partners. It is also right that presence at sea remains the foundation, as Sipadan and Ligitan taught. But the argument misreads why Malaysian quiet diplomacy works. Kuala Lumpur’s quietness has never been accompanied by a joint text acknowledging overlapping claims; its silence concerns tone, not legal substance. Indonesia, by contrast, has signed such a text, so continued silence is no longer neutral but extends an existing precedent. In the law of silence, ambiguity favours the party that is most consistent and most capable of being present, and in the power asymmetry with China, that party is not Indonesia. The protocol’s cost is also low, because Beijing itself always refers to its domestic law and legal position in every document; Indonesia would simply be asking for the same.

Quiet diplomacy is safe only when what is quiet is the tone, not the legal basis.

Scenarios for 2026–2029 and Indicators to Watch

Four scenarios are built on evidence up to October 2026, and all their probabilities are the author’s assessment, not the output of a quantitative model. The Institutionalised Bright Line scenario, with a probability of about 25 per cent, occurs if the government adopts a written standard similar to this protocol, Commission I of the House of Representatives conducts routine reviews, the exclusive economic zone boundary agreement with Vietnam is ratified, and cooperation with China keeps growing in economic and scientific fields without the language of overlapping claims. Its indicators are the issuance of official guidelines on maritime agreements, an explicit statement on UNCLOS by the Foreign Minister at the ASEAN Summit in Manila on 16–18 November 2026, whose dates were announced by The Summit Express, and publication of a data protocol for BRIN’s joint laboratory. The Managed Ambiguity scenario, with a probability of about 45 per cent, continues the current pattern: oral affirmations, silent joint documents, patrols that run but not always consistently, and operational decisions such as the Tuna Block that still follow the logic of sovereignty. This scenario is safe in the short term but carries the risk of invisible accumulation of precedent. Its indicators are a next 2+2 dialogue document in China that again fails to mention UNCLOS specifically and a prolonged delay in ratifying the agreement with Vietnam.

The Gradual Erosion scenario, with a probability of about 22 per cent, occurs if economic pressure, investment needs and defence packages push Indonesia to sign technical documents that name areas of cooperation within its exclusive economic zone without firm reference to UNCLOS, or to allow coast guard coordination that de facto acknowledges Chinese jurisdiction. Its warning indicators are the appearance of terms such as joint area or cooperation zone in official documents, involvement of Chinese companies in Natuna outside the framework of Indonesian production-sharing contracts, and refusal to submit cooperation texts to parliament. The exchange-rate and fiscal pressures described in the analysis Indonesia on the Brink of a Great Reckoning in 2026 (5 June 2026), which places friction in the North Natuna Sea among the simultaneous pressures on the state, mean this scenario cannot be dismissed, and the Philippines’ reopening of the Reed Bank track shows how an energy crisis can accelerate it. The Open Crisis scenario, with a probability of about 8 per cent, occurs if a physical incident at sea, such as a clash during survey or drilling at the Tuna Block, triggers serious diplomatic tension, or if conflict in the Taiwan Strait draws Indonesian airspace and waters into others’ operations. Its indicator is a rise in the number and duration of China Coast Guard ships around Indonesian oil and gas sites in independent tracking data.

The value of the scenarios lies in the asymmetry of transition costs, not in the numbers. Moving from Managed Ambiguity to the Institutionalised Bright Line requires relatively cheap political decisions: issuing guidelines, opening texts to parliament, and affirming the UNCLOS reference in every document. By contrast, moving towards Gradual Erosion requires no major decision at all, only small repeated lapses, and Japan’s experience since 2008 shows that the party more active in building on the ground will determine the facts, regardless of without-prejudice clauses. With moderate confidence, the cheapest policy window is open between October 2026 and mid-2027, covering the early tenure of the new Foreign Minister, the ASEAN Summit in Manila, and the period before the joint marine science laboratory becomes fully operational.

Recommendations: Who Should Do What, and by When

To the President and the Foreign Minister, this report recommends issuing the Bright-Line Protocol as a presidential regulation or official guideline binding all ministries and agencies no later than the end of the first quarter of 2027. Before December 2026, the November 2024 clarification that cooperation does not mean recognition of the dashed line should be set down in a diplomatic note to Beijing, with a copy circulated as a UN document following the precedent of the May 2020 letter, so that the clarification carries textual weight equal to the joint statement. At the ASEAN Summit in Manila on 16–18 November 2026, Indonesia should state that any Code of Conduct must be consistent with UNCLOS and must not restrict coastal states’ rights to explore their resources or choose their exercise partners, because such restrictions have been proposed in the negotiations, as noted by Chatham House. To Commission I of the House of Representatives, the report recommends a quarterly review mechanism for maritime and defence cooperation documents, including outcomes of the 2+2 dialogue with China and the defence partnership with the United States, and completion of ratification of the exclusive economic zone boundary agreement with Vietnam by mid-2027 at the latest. A precedent exists: the House approved the Indonesia–Philippines exclusive economic zone boundary agreement in April 2017, according to JPNN, and UNCLOS-based agreements with ASEAN neighbours are the hardest legal statements to contest about who Indonesia’s legitimate maritime neighbours are.

To Bakamla, the Navy and the Ministry of Marine Affairs and Fisheries, the report recommends a joint operating pattern that guarantees uninterrupted presence around oil, gas and fishing sites, and quarterly publication of summary data on foreign vessel presence from 2027. Such publication adopts the best element of Philippine transparency without escalatory rhetoric, and also closes the gap between the expulsion narrative and the independent tracking data seen in October 2024. To BRIN and universities, it recommends a dual-use data protocol before the joint laboratory with the Chinese Academy of Sciences begins operating: a list of parameters that may be shared, approved activity locations, and review by defence agencies before publication, with the same principle applied to research cooperation with Japan, Australia, India, the United States and Europe. To the local governments of Natuna and the Riau Islands, it recommends support for fishing fleets, fishing ports, cold chains and channels for citizens to report incidents at sea, in line with the idea of citizen-based early warning in the study Intelijen Keseharian (2026). Fishers are the most legitimate and least costly form of presence, and the Sipadan lesson shows that state-regulated civilian activity can become decisive evidence of sovereignty. In 2014, Arif Satria, in the Kompas daily article titled Kepemimpinan Kelautan, distinguished individual, collective and political maritime awareness, warning that awareness bears fruit in policy only when it reaches the political level; this protocol is the institutional form of that political awareness.

Recommendations are also addressed to international actors. To the Government of China, the report suggests accepting explicit UNCLOS references in bilateral technical documents, because without them every joint project will remain shadowed by political and legal risk in Indonesia, as the Joint Marine Seismic Undertaking experience in the Philippines shows. To Vietnam, it suggests completing ratification in parallel and exploring the coordinated patrols that, according to the China Global South Project, the head of Bakamla once mentioned. To the Philippines as ASEAN Chair for 2026, it suggests that the draft Code of Conduct include an explicit clause on coastal states’ rights to resources in their exclusive economic zones. To Japan, Australia and the European Union, it suggests support for maritime domain awareness capacity whose data is owned and managed by Indonesia, not the partner, so that assistance does not create new dependence that breaches the symmetry test. To the United States, it suggests recognising that requests for blanket overflight access undermine the credibility of Indonesia’s identical position towards China, so that any access arrangement must pass through an equally transparent procedure.

Limitations

This report relies on open sources. The full texts of the 2024 joint statement, the minutes of the 2+2 dialogue, the letter of intent with the United States and the joint laboratory agreement are not publicly available, so analysis of the textual trail depends partly on media quotations and expert interpretation. Several facts, such as the plan for a joint ammunition factory and the US overflight request, come from news reports or opinion analysis not yet confirmed by official documents, so judgments resting on them are given moderate or low confidence. Data on foreign vessel presence in the North Natuna Sea in 2025 and 2026 is not available as a consistent time series; the report therefore relies on reported incidents, which tend to capture dramatic episodes and miss routine presence, while a comparison between official reports and AIS data is available only for the October 2024 episode. The ratification status of the boundary agreement with Vietnam after mid-2025 could not be confirmed from open sources. Some policy analyses, including the opinion piece in The Jakarta Post, could be read only in part because they sit behind a paywall.

Analytical limitations must also be stated. The Chinese perspective appears mainly through statements quoted by third parties; a more balanced reading would require study of Mandarin-language documents and interviews in Beijing. The comparison with Pedra Branca and Sipadan–Ligitan is analogical, because both concern territorial sovereignty, not sovereign rights in an exclusive economic zone, and the law of acquiescence in the exclusive economic zone context is still developing. The joint development precedents compared took place in different political and legal contexts, so their lessons are drawn at the level of institutional conditions, not contract details. The Bright-Line Protocol has not been tested through consultation with the Foreign Ministry, Bakamla, the Navy, the Ministry of Marine Affairs and Fisheries, BRIN or Natuna’s fishing communities, and is better understood as a draft that opens debate. Scenario probabilities are subjective and can change quickly with political decisions and events at sea. Further research should map all of Indonesia’s maritime cooperation documents with all partners since 2014, build a satellite-based time series of foreign vessel presence, and conduct ethnographic study of Natuna fishers’ experience.

Conclusion: Guarding the Sea by Guarding the Word

The report’s bottom line can be stated in one sentence: Indonesia can and should deepen maritime cooperation with China, but only under written rules that ensure every document, every coordination arrangement and every project strengthens, rather than blurs, the UNCLOS basis of its sovereign rights. Joint development in the North Natuna Sea fails its own legal precondition; the lawful form of energy cooperation is investment under Indonesian law. Practice at sea remains faithful to the logic of sovereignty, so the urgent task is to align text with practice, not the reverse. The experience of the Philippines, Vietnam and Malaysia shows that tone can be chosen to suit each country’s diplomatic culture, but the legal basis cannot be bargained away without long-term cost.

Sovereignty at sea is rarely lost in a single battle; it is more often eroded by one sentence left standing, one presence left unchallenged, and one package never opened.

For the global maritime order, Natuna is a test of whether the interpretation of UNCLOS produced by the 2016 arbitration can endure not because great powers enforce it but because coastal states practise it consistently. Indonesia, as the largest archipelagic state and the most influential non-claimant in Southeast Asia, holds a disproportionate role in that test. The cheapest policy window is open now, at the start of the new Foreign Minister’s tenure and ahead of the ASEAN Summit in Manila. If that window is missed, the cost of correction will rise with every document signed without a bright line.