Ringkasan Eksekutif: Pertanyaan, Jawaban, dan Taruhannya

Pertanyaan pokok kajian ini sederhana tetapi menentukan: apakah arsitektur kepemimpinan yang dibangun Indonesia untuk memulihkan Aceh, Sumatera Utara, dan Sumatera Barat setelah banjir dan longsor akhir November 2025 mampu menuntaskan rekonstruksi dalam tiga tahun yang dijanjikan, dan apa yang dapat dipelajari dari pengalaman BRR Aceh–Nias pascatsunami 2004. Skala bencana ini tidak kecil. Data BNPB yang dirangkum ensiklopedia daring tentang bencana ini mencatat sedikitnya 1.201 korban jiwa di Indonesia, sekitar 3,3 juta orang terdampak, dan kerugian ekonomi lebih dari Rp68,7 triliun, dengan Aceh menanggung korban terbanyak. Menurut data Satgas yang dilaporkan Tirto, jumlah pengungsi pada 2 Desember 2025 mencapai 2.178.269 jiwa. Ini adalah bencana terbesar di Sumatra bagian utara sejak tsunami, dan karena itu perbandingan dengan BRR bukan sekadar nostalgia, melainkan kebutuhan analitis.

Jawaban kajian ini, dengan keyakinan sedang hingga tinggi, adalah bahwa model 2026 berhasil pada fase yang paling mudah diukur dan paling dekat dengan kewenangan rutin kementerian, tetapi tersendat pada fase yang menuntut integrasi lintas kewenangan. Per 9 Oktober 2026, data Satgas PRR menunjukkan jalan dan jembatan nasional pulih seluruhnya dan 20.770 dari 20.803 hunian sementara rampung, sementara hunian tetap baru selesai 2.103 unit dari rencana 57.027 unit. Kesenjangan itu bukan kebetulan. Ia mencerminkan desain yang memberi Satgas fungsi koordinasi tanpa kendali penuh atas anggaran, data, dan lahan. BRR dahulu memegang ketiganya dalam satu tangan; Satgas PRR hari ini harus merundingkannya dengan lebih dari tiga puluh kementerian dan lembaga, tiga pemerintah provinsi, dan puluhan kabupaten/kota.

Mengapa ini penting di luar Indonesia? Karena negara-negara berpendapatan menengah di Asia Selatan dan Tenggara makin sering menghadapi bencana hidrometeorologis beruntun yang dibiayai dari anggaran sendiri, bukan dari banjir bantuan internasional seperti tahun 2005. Pilihan Jakarta untuk tidak menetapkan status bencana nasional dan menolak sebagian bantuan asing menjadikan Sumatra 2025 sebuah uji alamiah: dapatkah negara memimpin rekonstruksi besar dengan mesin birokrasi reguler, tanpa badan khusus dan tanpa dana donor terkumpul? Temuan kajian ini menunjukkan bahwa jawabannya mungkin, tetapi hanya bila kepemimpinan eksekutif mampu menyatukan apa yang oleh literatur disebut sebagai otoritas, sumber daya, informasi, dan legitimasi. Bagian berikut menguraikan kerangka, bukti, perbandingan, argumen tandingan, skenario, dan rekomendasi.

Kerangka Analitis dan Catatan Metode

Kajian ini bertolak dari karya klasik Arjen Boin, Paul ‘t Hart, Eric Stern, dan Bengt Sundelius, The Politics of Crisis Management edisi kedua (Cambridge University Press, 2016), yang merumuskan lima tugas strategis kepemimpinan krisis: memaknai situasi (sense making), mengambil keputusan dan mengoordinasikan, membangun makna publik (meaning making), mengakhiri krisis melalui akuntabilitas, serta belajar dan berubah. Rekonstruksi biasanya dianggap fase pascakrisis, tetapi kerangka Boin membantu melihat bahwa fase ini justru tempat tugas akuntabilitas dan pembelajaran diuji paling keras. Keputusan siapa memimpin, bagaimana uang mengalir, dan bagaimana kemajuan dilaporkan menentukan apakah krisis benar-benar berakhir atau berubah menjadi krisis legitimasi yang berkepanjangan.

Lapisan kedua adalah konsep meta-kepemimpinan dari National Preparedness Leadership Initiative Harvard. Kertas kerja Marcus, Dorn, Henderson, dan McNulty (2015) mendefinisikannya sebagai kemampuan membangun pengaruh dan tindakan terkoordinasi melintasi batas organisasi, termasuk di tempat pemimpin tidak memiliki otoritas formal. Kerangka ini membedakan kepemimpinan ke bawah, ke atas, ke samping, dan ke luar. Bagi Satgas PRR yang dipimpin seorang menteri yang tidak memiliki kendali atas anggaran kementerian lain, dimensi ke samping dan ke luar inilah yang menentukan. Lapisan ketiga adalah teori modal sosial Daniel Aldrich dalam Building Resilience (2012), yang menunjukkan bahwa jaringan sosial, terutama ikatan yang menghubungkan komunitas dengan pemegang kekuasaan, merupakan mesin utama pemulihan. Lapisan keempat adalah prinsip build back better dalam Kerangka Sendai 2015–2030, yang memasukkannya ke prioritas keempat, dan kritik Kennedy dan kawan-kawan (2008) bahwa keterlibatan komunitas tidak identik dengan kendali komunitas.

Dari keempat lapisan itu kajian ini menurunkan empat dimensi pembanding: konsentrasi otoritas (siapa memutus dan dengan dasar hukum apa), arsitektur fiskal (bagaimana dana dikumpulkan dan dicairkan), sistem informasi dan transparansi (bagaimana sasaran, kemajuan, dan pengaduan dikelola), serta keterlekatan lokal (seberapa jauh pemerintah daerah dan gampong menjadi pelaku, bukan sekadar penerima). Secara metodologis, ini adalah perbandingan terstruktur dan terfokus dengan pelacakan proses atas dokumen resmi, regulasi, laporan lembaga multilateral, liputan media nasional dan internasional, serta koleksi Arsip & Pustaka, dengan batas bukti 21 Oktober 2026. Angka pemerintah diperlakukan sebagai klaim yang dicek silang antarsumber, dan setiap penilaian kunci diberi label keyakinan tinggi, sedang, atau rendah. Kajian ini tidak melakukan survei lapangan; implikasinya dibahas pada bagian keterbatasan.

Pemilihan kasus mengikuti logika variasi desain. BRR dipilih karena merupakan preseden domestik yang paling sering dirujuk para pengambil kebijakan sendiri, sehingga perbandingan dengannya bukan pilihan akademis semata, melainkan perdebatan yang sedang berlangsung di parlemen dan di Aceh. Haiti dipilih sebagai kasus kegagalan badan koordinasi hibrida nasional-internasional; Jepang sebagai kasus badan permanen setingkat kabinet di negara berkapasitas tinggi; Christchurch sebagai kasus otoritas terkonsentrasi dengan kewenangan luar biasa di negara demokrasi maju; dan Pakistan sebagai kasus negara berpendapatan menengah yang bergulat dengan jurang pendanaan setelah banjir besar. Keempatnya mewakili kombinasi berbeda antara konsentrasi otoritas dan sumber dana, sehingga memungkinkan analisis memisahkan pengaruh bentuk kelembagaan dari pengaruh kesatuan kewenangan. Rentang waktu juga diperhitungkan: kasus BRR, Jepang, dan Christchurch dinilai atas jejak bertahun-tahun, sedangkan kasus Sumatra baru berumur sekitar sebelas bulan, sehingga penilaian atas Sumatra difokuskan pada lintasan dan desain, bukan hasil akhir.

Model BRR Aceh–Nias 2005–2009: Anatomi Otoritas Terkonsentrasi

BRR dibentuk pada 16 April 2005 melalui Perpu Nomor 2 Tahun 2005, hampir empat bulan setelah tsunami 26 Desember 2004, dan berkantor pusat di Banda Aceh, bukan di Jakarta. Menurut rangkuman kelembagaan BRR, penilaian awal kerusakan dan kerugian mencapai US$4,5 miliar untuk Aceh dan US$400 juta untuk Nias, sedangkan janji pendanaan mencapai US$7,2 miliar dari ratusan lembaga pendana dan pelaksana yang menjalankan hingga 20.000 proyek. Keputusan menempatkan markas di episentrum bencana adalah pernyataan kepemimpinan: pusat keputusan berada sedekat mungkin dengan korban, donor, dan kontraktor, sehingga informasi tidak perlu menempuh rantai birokrasi panjang menuju ibu kota.

Kepemimpinan Kuntoro Mangkusubroto memberi badan ini karakter yang khas. Profil The Jakarta Post pada Desember 2008 mencatat bahwa ia merundingkan pangkat setingkat menteri dan akses langsung kepada Presiden sebelum menerima jabatan, membentuk unit antikorupsi internal yang disebut pertama dalam lembaga pemerintah Indonesia, mendorong staf dan publik melaporkan penyimpangan melalui pesan singkat, serta merekrut berdasarkan integritas. BRR juga menyederhanakan visa, izin kerja, dan impor melalui layanan satu pintu, serta mencantumkan nama istri dalam sertifikat tanah. Dalam bahasa meta-kepemimpinan, Kuntoro membangun otoritas ke atas terlebih dahulu, lalu menggunakannya untuk memimpin ke samping terhadap kementerian dan ke luar terhadap donor. Dalam bahasa Boin, ia menggabungkan pengambilan keputusan dengan pembangunan makna: integritas pribadi dijadikan pesan publik bahwa uang bantuan aman.

Arsitektur fiskalnya sama pentingnya. Studi KPK tahun 2006 mencatat rencana dana APBN sekitar Rp21 triliun selama empat tahun ditambah komitmen donor, lembaga multilateral, dan LSM asing sekitar Rp24 triliun, sehingga sekitar Rp45 triliun harus dibelanjakan dalam empat tahun; KPK menilai skala itu sangat rawan korupsi. Sebagian dana donor dihimpun dalam Multi Donor Fund yang dikelola Bank Dunia. Laporan kemajuan MDF Desember 2011 mencatat sekitar US$655 juta hibah dari 15 donor, dengan Uni Eropa menyumbang sekitar 41 persen, yang mendanai hampir 20.000 rumah, 511 kantor pemerintah dan balai desa, 670 sekolah, lima pelabuhan, serta ratusan kilometer jalan. Sistem informasi juga menjadi instrumen kepemimpinan: basis data pemulihan Aceh–Nias melacak proyek per lembaga, dan menurut pemberitaan Desember 2008 Bank Dunia mampu menelusuri hampir US$8 miliar dana rekonstruksi. Ketika masa tugasnya berakhir pada April 2009, AFP melaporkan lebih dari 140.000 rumah, 1.759 gedung sekolah, 363 jembatan, dan 13 bandara telah dibangun, dari US$6,7 miliar yang dialokasikan atas US$7,2 miliar yang dijanjikan. Penilaian kajian ini, dengan keyakinan tinggi, adalah bahwa keberhasilan fisik BRR bersumber dari kesatuan otoritas, dana, dan informasi, bukan semata dari kecakapan individu.

Batas dan Kegagalan BRR: Apa yang Dilupakan oleh Nostalgia

Nostalgia terhadap BRR, yang muncul cepat setelah banjir 2025, cenderung mengabaikan catatan kegagalannya. Pada 5 Desember 2025, seorang anggota Komisi V DPR, sebagaimana dilaporkan Tirto, mendorong kajian pembentukan BRR baru dengan alasan bahwa model Aceh–Nias sukses berkat kewenangan khusus, kepemimpinan terfokus, dan kapasitas eksekusi. Klaim itu benar sebagian. Namun, Al Jazeera pada Mei 2008 mencatat keluhan atas mutu rumah gelombang pertama, rumah beratap asbes di Deah Raya, permukiman baru yang jauh dari laut sehingga memutus nafkah nelayan, serta tuduhan sebuah gerakan antikorupsi pada 2007 bahwa 30 hingga 40 persen dana bantuan tercemar korupsi, sementara Bank Dunia menyatakan hanya sekitar satu persen dana yang tidak dapat dipertanggungjawabkan. Kesenjangan antara dua angka itu sendiri adalah temuan: transparansi tingkat lembaga tidak otomatis menghasilkan kepercayaan di tingkat warga.

Kegagalan kedua bersifat distributif. Laporan penutupan BRR oleh AFP mencatat bahwa kabupaten pedalaman yang terdampak konflik tidak tercakup rekonstruksi, kontraktor lokal dilaporkan meminta suap, dan sebagian penyintas belum memperoleh rumah sementara pihak lain memiliki lebih dari satu. Masyrafah dan McKeon (2008) untuk Wolfensohn Center Brookings menggambarkan hampir 500 lembaga yang membanjiri provinsi itu dan menunjukkan bahwa proliferasi lembaga menimbulkan duplikasi meski uang mengalir sesuai janji. Analisis Bank Dunia yang dikutip The Jakarta Post menambahkan bahwa pendidikan dan kesehatan memperoleh dana melebihi kebutuhan, sementara lingkungan, energi, dan infrastruktur terus kekurangan, dan forum koordinasi BRR gagal membuat LSM merealokasi dananya. Artinya, bahkan otoritas terkonsentrasi pun tidak mampu memerintah aktor yang membawa uang sendiri.

Kegagalan ketiga menyangkut transisi dan kemandirian. MDF baru ditutup Desember 2012, dan ReliefWeb mencatat bahwa setelah BRR bubar pada April 2009, koordinasi sisa pekerjaan berpindah ke Bappenas, sedangkan aset harus diserahkan kepada pemerintah daerah yang kapasitasnya belum setara. Ingatan lokal merekam sisi gelap periode itu: hikayat berbahasa Aceh Hikayat Tsunami Jilid 2: Gara-gara Harta Tsunami karya Mujar MS Lamno berkisah tentang sengketa atas harta peninggalan korban, sebuah pengingat bahwa rekonstruksi juga memproduksi konflik baru. Buku Aceh Baru Post-Tsunami: Merengkuh Tradisi Menuju Masa Depan Mandiri yang kini tersedia di Arsip & Pustaka membaca periode itu dengan menempatkan tradisi, gampong, meunasah, dan dayah sebagai modal pembangunan, sekaligus mengkritik ketergantungan pada bantuan luar dan pemerintah pusat. Pada tahun 2015, Apridar dalam sebuah opini yang dikatalogkan sebagai terbitan harian Kompas berjudul “Aceh dan Janji Jokowi” menulis bahwa rakyat Aceh telah belajar bahwa pemimpin sering kaya janji tetapi miskin realisasi. Kajian ini menilai, dengan keyakinan sedang, bahwa warisan BRR adalah model pelaksanaan fisik yang kuat tetapi model pelembagaan lokal yang lemah.

Arsitektur Pemulihan 2025–2026: Siapa Memimpin Apa

Fase darurat 2025 dibentuk oleh dua keputusan politik yang menentukan arah kepemimpinan selanjutnya. Pertama, pemerintah pusat tidak menetapkan status bencana nasional; provinsi menetapkan status darurat masing-masing. Made Supriatma dari ISEAS, dalam analisis Fulcrum 17 Desember 2025, mencatat bahwa penetapan status nasional akan membuka dana cadangan bencana, mempercepat masuknya bantuan internasional, mewajibkan semua kementerian memprioritaskan respons, dan menempatkan Presiden sebagai penanggung jawab keseluruhan; ia juga mencatat anggaran BNPB turun dari Rp4,29 triliun pada 2024 menjadi Rp2,01 triliun pada 2025, dengan proyeksi Rp491 miliar untuk 2026. Kedua, bantuan asing dibatasi. Menurut The Jakarta Post melalui Asia News Network, Kota Medan mengembalikan 30 ton beras dari Uni Emirat Arab, sementara Presiden menyatakan menolak tawaran sejumlah pemimpin asing karena Indonesia mampu menanganinya. Pilihan ini menutup kemungkinan model ala MDF dan memaksa rekonstruksi sepenuhnya bertumpu pada APBN.

Arsitektur rekonstruksi kemudian dibangun dalam tiga lapis. Inpres Nomor 18 Tahun 2025 tertanggal 29 Desember 2025 membagi tugas kepada lebih dari dua puluh menteri dan kepala lembaga, menjadikan Menko PMK penyelaras kebijakan, Kepala BNPB koordinator operasional yang melapor bulanan, Bappenas penyusun Rencana Induk, serta menetapkan bantuan rumah Rp60 juta untuk rusak berat atau relokasi mandiri, Rp30 juta untuk rusak sedang, dan Rp15 juta untuk rusak ringan. Keppres Nomor 1 Tahun 2026 tertanggal 8 Januari 2026 membentuk Satgas PRR di bawah dan bertanggung jawab kepada Presiden, dengan Tim Pengarah diketuai Menko PMK dan beranggotakan sejumlah menko, Menteri Keuangan, Panglima TNI, serta Kapolri, dan Tim Pelaksana diketuai Menteri Dalam Negeri dengan sepuluh bidang, dari lahan dan data hingga tata kelola pemerintahan. Republika melaporkan bahwa posko induk Satgas ditempatkan di Banda Aceh dan bahwa Mendagri dipilih karena koordinasi pusat–daerah di tiga provinsi dinilai lebih efektif di bawah kementerian itu.

Desain ini mengandung logika yang dapat dipertahankan: memanfaatkan jalur hierarki Kemendagri atas pemerintah daerah, menghindari birokrasi paralel, dan menempatkan rekonstruksi dalam siklus anggaran reguler. Namun, desain yang sama menciptakan tiga simpul kewenangan yang saling bertumpuk: Menko PMK sebagai pengarah, Mendagri sebagai pelaksana, dan BNPB sebagai pemegang dana siap pakai serta pembangun hunian, ditambah Bappenas yang memegang perencanaan dan Kementerian Keuangan yang memegang persetujuan anggaran. Menteri Sekretaris Negara Prasetyo Hadi pada 18 Februari 2026 menyatakan Satgas bekerja tanpa tenggat pembubaran. Dalam kerangka Boin, ketiadaan tenggat dapat memberi keluwesan, tetapi juga mengaburkan tugas mengakhiri krisis dan menagih akuntabilitas.

Dari sudut tugas membangun makna, fase darurat meninggalkan jejak yang ikut membentuk penerimaan publik terhadap rekonstruksi. Pernyataan bahwa Indonesia mampu menangani sendiri, pengembalian bantuan dari luar negeri, serta komentar Mendagri bahwa bantuan dari Malaysia bernilai kecil dibandingkan anggaran negara, yang kemudian disusul permintaan maaf menurut laporan yang sama, memberi kesan di sebagian masyarakat Aceh bahwa kedaulatan prosedural didahulukan di atas kecepatan pertolongan. Juru bicara pemerintah Aceh ketika itu meminta dispensasi agar bantuan diaspora Aceh di Malaysia dapat masuk. Kepemimpinan krisis, menurut Boin dan kawan-kawan, tidak hanya diukur dari keputusan yang benar, tetapi juga dari kemampuan menjelaskan keputusan itu dengan cara yang dapat diterima oleh mereka yang paling menderita. Ketika rekonstruksi kemudian dipimpin oleh menteri yang sama yang pernah menyampaikan pernyataan itu, modal kepercayaan awal Satgas sudah berkurang sebelum pekerjaan dimulai. Kajian ini menilai, dengan keyakinan sedang, bahwa defisit makna pada fase darurat ikut menjelaskan mengapa setiap keterlambatan pada fase rekonstruksi cepat dibaca sebagai ketidakpedulian, bukan sebagai kendala teknis. Tabel berikut merangkum perbedaan desain kedua model.

Uang, Data, dan Lahan: Tiga Titik Sumbat 2026

Titik sumbat pertama adalah uang, atau lebih tepatnya jalur uang. Bappenas pada 19 Februari 2026 melaporkan kebutuhan hasil kajian kebutuhan pascabencana (Jitupasna) dari 53 kabupaten/kota sebesar Rp205,26 triliun, dengan Aceh sendiri Rp153,248 triliun, tetapi kegiatan pusat yang disepakati setelah penyelarasan hanya Rp56,327 triliun untuk 2.108 kegiatan pada 2026–2028. Menko PMK mengesahkan Renduk versi I pada 27 Februari 2026 sebagai acuan anggaran tambahan, dengan versi final dijadwalkan April dan usulan agar berbentuk Peraturan Presiden. Pada Juni, CNN Indonesia melaporkan Presiden menyetujui kebutuhan Rp100,1 triliun hingga 2028 untuk 33 kementerian dan lembaga, ditambah Rp10,6 triliun transfer ke daerah. Rinciannya Rp38,9 triliun pada 2026, Rp32,9 triliun pada 2027, dan Rp28,2 triliun pada 2028. Akhir Juli, Jawa Pos mencatat sekitar Rp31,1 triliun telah disalurkan kepada tujuh kementerian, sementara empat usulan yang disebut Kasatgas sebagai super prioritas, yakni sawah dan kebun, tambak, pesantren dan rumah ibadah, serta UMKM, masih menunggu persetujuan Menteri Keuangan. Seorang ketua Satgas yang harus memohon persetujuan anggaran kepada kolega setingkat adalah gambaran paling jelas dari komando tanpa kendali fiskal.

Jalur fiskal kedua, transfer ke daerah, memperlihatkan ketegangan lain. Pemerintah pusat menyalurkan tambahan Rp10,6 triliun kepada seluruh pemerintah daerah di tiga provinsi, dan Kasatgas, menurut Good News From Indonesia, menegaskan bahwa ketika pusat bergerak, daerah juga harus bergerak. Pesan ini masuk akal secara desentralisasi, tetapi bertemu dua kenyataan: kapasitas teknis kabupaten yang paling parah terdampak justru paling tergerus oleh bencana, dan transfer reguler ke daerah, menurut analisis ISEAS, diproyeksikan turun rata-rata 25 hingga 30 persen pada siklus 2026–2027. Dana stimulan rumah rusak ringan dan sedang memang bergerak lebih cepat; hingga 6 April 2026, Rp537,22 miliar telah tersalur untuk 25.358 rumah di 41 kabupaten/kota. Tetapi stimulan tunai adalah instrumen paling sederhana dalam rekonstruksi, karena tidak memerlukan lahan baru, kontraktor, atau rancangan permukiman. Permintaan Kasatgas pada Juli agar setiap kementerian mengumumkan kegiatan yang dibiayai dana rehabilitasi dan rekonstruksi kepada kepala daerah dan publik adalah langkah tepat, tetapi masih berupa imbauan, bukan kewajiban yang diikat sanksi.

Titik sumbat kedua adalah data. Sasaran hunian tetap bergeser tajam sepanjang 2026: 35.823 unit pada April, 39.335 unit pada Mei, dan 57.027 unit pada Oktober, dengan juru bicara Satgas menyatakan angka itu masih bisa bertambah. Menteri Sekretaris Negara sendiri mengakui pendataan sebagai masalah, dan Menko PMK menekankan perlunya kesatuan metodologi agar ada kesatuan bahasa antarlembaga. Sasaran yang terus berubah bukan semata tanda ketidakcermatan; sebagian mencerminkan verifikasi lapangan yang memang lambat. Namun, bagi tata kelola, akibatnya serius: tanpa garis dasar yang stabil, persentase kemajuan kehilangan makna, alokasi anggaran tidak dapat dikunci, dan warga sulit menagih janji. BRR dahulu menghadapi masalah serupa, tetapi memiliki basis data proyek tunggal yang memaksa semua pelaku melapor ke satu tempat.

Titik sumbat ketiga adalah lahan. Pada konferensi pers 5 Oktober 2026, juru bicara Satgas, sebagaimana dilaporkan detikcom dan Liputan6, menjelaskan bahwa sebagian lokasi hunian tetap masih berstatus kawasan hutan sehingga memerlukan penetapan dan pengalihan fungsi lahan sebelum pembangunan dapat dimulai. Data per 9 Oktober 2026 mencatat 2.103 unit rampung dan 1.844 sedang dibangun. Perhitungan kajian ini dari data Mei dan Oktober menunjukkan laju penyelesaian rata-rata sekitar 350 unit per bulan, sedangkan menuntaskan sisa sasaran sebelum akhir 2028 menuntut sekitar 2.000 unit per bulan, hampir enam kali lipat. Kajian ini menilai, dengan keyakinan tinggi, bahwa tanpa perubahan desain kewenangan atas lahan dan anggaran, target tiga tahun untuk hunian tetap tidak akan tercapai. Tabel berikut merangkum indikator kemajuan utama.

Kepemimpinan di Lapangan: Legitimasi, Kepercayaan, dan Modal Sosial

Rekonstruksi dialami warga bukan sebagai angka nasional, melainkan sebagai tenda, antrean, dan janji. Pada Februari 2026, NU Online melaporkan 25.973 warga Aceh Utara masih mengungsi di 119 titik, dengan kelompok rentan tinggal di tenda berfasilitas terbatas. Pada akhir Maret, Bupati Aceh Timur menyatakan kecewa atas lambatnya hunian sementara dan meminta BNPB memutus kontrak vendor yang lamban, sembari menegaskan bahwa pembangunnya adalah BNPB, bukan pemerintah daerah. Pernyataan itu memperlihatkan inti persoalan: ketika rantai tanggung jawab terbagi, setiap aktor memiliki alasan sah untuk menunjuk aktor lain, dan warga kehilangan alamat akuntabilitas. Dalam istilah meta-kepemimpinan, inilah kegagalan memimpin ke samping, yaitu ketidakmampuan menyatukan unit-unit setara di bawah satu tujuan yang dapat ditagih.

Kritik kelembagaan paling tajam datang dari Aceh sendiri. Dalam diskusi Komite II DPD di Banda Aceh pada 2 Februari 2026, senator asal Aceh Azhari Cage, menurut RMOL, membandingkan langsung BRR yang memusatkan kewenangan dan anggaran di bawah Presiden dengan satgas sekarang yang anggarannya tersebar di banyak kementerian sehingga menyulitkan pengendalian di lapangan. Pada Mei, tujuh penyintas menggugat pemerintah ke PTUN Jakarta, menuntut penetapan bencana nasional, pengawasan langsung pemerintah pusat, dan audit lingkungan atas konsesi, sebagaimana dilaporkan AFP. The Jakarta Post pada akhir Juli mengutip seorang penyintas dari Banda Aceh yang menyatakan bahwa pemerintah pusat menutup mata ketika pemerintah daerah tidak lagi sanggup. Gugatan hukum seperti ini adalah tanda bahwa tugas akuntabilitas dalam kerangka Boin sedang berpindah dari arena administratif ke arena yudisial.

Dimensi legitimasi ini memiliki kekhususan Aceh. Sebuah analisis KBA13 Insight pada 31 Desember 2025 berargumen bahwa kekecewaan sosial pascabanjir, termasuk seruan simbolik yang keras, lebih tepat dibaca sebagai krisis kepercayaan ketimbang separatisme terorganisasi, sehingga jawabannya adalah pemulihan substantif, bukan pengendalian simbol. Teori Aldrich memberi dasar empiris bagi argumen itu: komunitas dengan ikatan penghubung yang kuat ke pemegang kekuasaan pulih lebih cepat. Di Aceh, ikatan itu melekat pada kepemimpinan gampong, sebagaimana diteliti Sulaiman dan kawan-kawan (2017) tentang kepemimpinan gampong dan mitigasi bencana di Aceh Besar, serta pada jejaring organisasi kemanusiaan yang perannya dalam banjir Aceh dikaji Marzatillah dan kawan-kawan (2026). Kajian ini menilai, dengan keyakinan sedang, bahwa arsitektur 2026 belum memberi gampong peran formal dalam penetapan sasaran dan pengawasan hunian, padahal itulah saluran legitimasi yang paling murah dan paling cepat.

Ketegangan antara kecepatan dan build back better juga menjadi soal kepemimpinan, bukan sekadar teknis. Bappenas menetapkan prinsip membangun kembali lebih baik, lebih aman, dan berkelanjutan, serta meminta peta zona rawan bencana dipakai untuk menentukan lokasi hunian tetap. Prinsip ini benar, tetapi mengandung konsekuensi politik: relokasi menjauh dari bantaran sungai dan lereng rawan berarti memindahkan warga dari kebun, sawah, dan jaringan sosialnya. Pengalaman Aceh pascatsunami, ketika sebagian rumah baru dibangun jauh dari laut sehingga nelayan memilih bertahan di hunian sementara dekat pantai, dan pengalaman Jepang ketika rencana relokasi ke dataran tinggi ditolak sebagian warga, menunjukkan bahwa relokasi yang ditetapkan dari atas mudah gagal di lapangan. Kennedy dan kawan-kawan mengingatkan bahwa keterlibatan komunitas penting, tetapi tidak sama dengan kendali komunitas; justru karena itu dibutuhkan pemimpin yang mampu merundingkan batas antara keduanya. Di Sumatra, perundingan itu kini terjadi kasus demi kasus di tingkat kabupaten, tanpa pedoman partisipasi yang seragam dari Satgas.

Perbandingan Internasional: Haiti, Jepang, Christchurch, dan Pakistan

Haiti 2010 adalah kasus kegagalan yang paling sering dikutip. Interim Haiti Recovery Commission dibentuk pada April 2010, diketuai bersama Perdana Menteri Jean-Max Bellerive dan Bill Clinton, dengan mandat 18 bulan. Laporan GAO-11-415 (Mei 2011) menemukan bahwa komisi itu merencanakan dan menyetujui proyek tetapi tidak mendanai maupun melaksanakannya, baru mengisi 12 dari 34 posisi prioritas pada Januari 2011, dan kantor antikorupsinya praktis tanpa staf, sementara donor terbesar mengikat seluruh kontribusinya pada sektor pilihan sendiri. CEPR mencatat bahwa ketika mandatnya berakhir pada Oktober 2011, komisi itu telah menyetujui proyek senilai US$3,2 miliar, tetapi hanya sebagian kecil yang tercatat dicairkan. Pelajarannya bagi Sumatra jelas: badan koordinasi yang menyetujui tanpa memegang uang dan tanpa staf pelaksana akan menjadi forum, bukan komando.

Jepang 2011 menawarkan model sebaliknya. Reconstruction Agency didirikan pada Februari 2012 langsung di bawah Kabinet, dipimpin seorang Menteri Rekonstruksi, dan berfungsi sebagai menara kendali seluruh upaya rekonstruksi, dengan masa kerja yang diperpanjang hingga tahun fiskal 2030. Namun, catatan kelembagaannya juga mengingatkan bahwa undang-undang pembentukannya baru disahkan sekitar sembilan bulan setelah bencana karena gejolak politik dan bahwa rencana relokasi ke dataran tinggi ditolak sebagian warga. Selandia Baru membentuk Canterbury Earthquake Recovery Authority pada Maret 2011 dengan kewenangan luas, termasuk menangguhkan peraturan. Auditor-General pada 2017 menyimpulkan bahwa lembaga itu tidak melibatkan komunitas dengan baik, tata kelolanya tidak menyesuaikan diri dengan pergantian fase, dan sistem kendali keuangannya lama terbentuk; CERA dibubarkan pada April 2016. Kekuasaan terkonsentrasi, dengan kata lain, bukan jaminan legitimasi.

Pakistan 2022 paling dekat dengan dilema fiskal Indonesia hari ini. Kajian kebutuhan pascabencana Oktober 2022 menaksir kerusakan lebih dari US$14,9 miliar, kerugian sekitar US$15,2 miliar, dan kebutuhan rekonstruksi tangguh sedikitnya US$16,3 miliar. Pada September 2024, Menteri Perencanaan Ahsan Iqbal, sebagaimana dilaporkan Aaj News, menyebut janji pendanaan baru US$10,9 miliar dengan kekurangan sekitar US$17,1 miliar. Pakistan menunjukkan bahwa ketergantungan pada janji donor tanpa mesin pelaksana yang menyatu menghasilkan jurang antara kebutuhan dan realisasi; Indonesia memilih jalan sebaliknya, yaitu kemandirian fiskal, tetapi menghadapi jurang serupa dari sisi pencairan antarkementerian. Dari empat kasus ini dan BRR, kajian ini menyimpulkan dengan keyakinan sedang bahwa kinerja rekonstruksi paling ditentukan oleh kesatuan empat hal: otoritas, keuangan, informasi, dan legitimasi lokal. Bentuk kelembagaannya, apakah badan, otoritas, komisi, atau satgas, adalah variabel sekunder.

Perbandingan ini juga menyoroti soal yang sering diabaikan dalam desain kelembagaan, yaitu klausul akhir. Komisi Haiti diberi mandat 18 bulan dan berakhir sebelum mesin pelaksananya terbentuk; BRR bekerja empat tahun dan menyerahkan sisa pekerjaan kepada Bappenas serta pemerintah daerah; CERA bekerja sekitar lima tahun dan fungsinya dipecah ke beberapa kementerian dan badan kota; Reconstruction Agency Jepang dirancang sepuluh tahun lalu diperpanjang hingga 2030. Tidak ada satu durasi yang benar, tetapi setiap kasus yang relatif berhasil memiliki rencana transisi yang eksplisit, sedangkan kegagalan cenderung lahir dari mandat yang terlalu pendek atau terlalu kabur. Satgas PRR berada pada ujung kabur: ia bekerja tanpa tenggat, sementara Renduk menargetkan penyelesaian dalam tiga tahun. Kombinasi itu berisiko menghasilkan lembaga yang tidak pernah benar-benar dievaluasi karena tidak pernah benar-benar selesai. Kajian ini menilai, dengan keyakinan sedang, bahwa penetapan tenggat yang realistis, disertai evaluasi tahunan dan rencana serah terima kepada pemerintah daerah, akan memperkuat akuntabilitas tanpa mengurangi keluwesan.

Argumen Tandingan yang Diperkuat dan Jawabannya

Argumen tandingan terkuat terhadap analisis ini layak dirumuskan secara adil. Model Satgas PRR, menurut argumen itu, justru lebih tepat untuk Indonesia 2026 daripada BRR. BRR lahir dari keadaan luar biasa: dana donor miliaran dolar yang harus diserap, kehadiran ratusan lembaga asing, dan momentum perdamaian Helsinki yang membutuhkan simbol negara yang hadir. Banjir 2025, sebaliknya, didanai dari APBN, sehingga wajar bila dikelola melalui kementerian teknis yang memang memiliki keahlian, mandat, dan aparat hingga daerah. Membentuk badan baru akan memakan waktu berbulan-bulan untuk payung hukum, perekrutan, dan sistem keuangan, sebagaimana dialami Jepang dan Christchurch, lalu menciptakan birokrasi paralel yang kelak sulit dibubarkan. Hasilnya pun dapat ditunjukkan: jalan dan jembatan nasional pulih penuh, pengungsi berkurang lebih dari 99 persen pada akhir Februari, hampir seluruh hunian sementara rampung, layanan kesehatan dan sekolah kembali berfungsi, dan bantuan langsung kepada warga melampaui Rp1,42 triliun pada Mei 2026. Kecepatan ini, kata para pembela model ini, tidak akan dicapai badan ad hoc yang baru dibentuk.

Kajian ini menerima sebagian besar premis argumen itu, tetapi menolak kesimpulannya. Benar bahwa membentuk BRR kedua pada 2026 akan mahal dan lambat, dan benar bahwa kementerian teknis unggul dalam pekerjaan yang sesuai mandat rutinnya, seperti jalan nasional, sekolah, dan fasilitas kesehatan. Namun, justru karena itu kemajuan terkonsentrasi pada pekerjaan yang paling sesuai dengan jalur kementerian, sementara pekerjaan yang menuntut integrasi lintas kewenangan, seperti hunian tetap yang memerlukan lahan, data korban, anggaran, kontraktor, dan persetujuan warga sekaligus, tertinggal jauh. Hunian tetap adalah indikator yang paling menentukan bagi martabat penyintas, dan pada indikator itulah model ini paling lemah. Pilihannya pun tidak biner antara BRR dan status quo. Persoalan desain dapat dikoreksi tanpa badan baru: dengan memberi Satgas kewenangan atas akun anggaran terkumpul, kewenangan percepatan pelepasan kawasan hutan, dan satu basis data yang mengikat semua kementerian. Kajian ini menilai, dengan keyakinan sedang, bahwa koreksi semacam itu akan menangkap sebagian besar keunggulan BRR tanpa ongkos membangun lembaga dari nol.

Argumen tandingan kedua datang dari arah yang berlawanan dan juga patut dijawab: bahwa masalahnya justru terlalu banyak sentralisasi, bukan terlalu sedikit. Aceh memiliki kekhususan kewenangan pascaperdamaian, dan sebagian kalangan di daerah berpendapat bahwa rekonstruksi seharusnya dipimpin pemerintah provinsi dengan dana yang ditransfer langsung, bukan oleh satgas yang dikendalikan dari Jakarta. Argumen ini kuat secara normatif dan sejalan dengan temuan Aldrich tentang pentingnya keterlekatan lokal. Namun, bukti 2026 menunjukkan bahwa kapasitas daerah sendiri sangat beragam, dan bahwa keterlambatan hunian sementara di sejumlah kabupaten lahir dari saling lempar tanggung jawab antara pusat dan daerah, bukan dari dominasi salah satunya. Jawabannya bukan memilih antara pusat dan daerah, melainkan memperjelas pembagian: pusat memegang anggaran terkumpul, standar, dan basis data; provinsi memimpin posko induk dengan kewenangan nyata atas prioritas; gampong dan nagari memegang verifikasi penerima dan pengawasan mutu. Dengan pembagian seperti itu, otoritas terkonsentrasi dan legitimasi lokal tidak lagi saling meniadakan.

Skenario hingga 2028 dan Penanda Arah

Empat skenario disusun berdasarkan dua ketidakpastian utama: apakah desain kewenangan dikoreksi, dan apakah ruang fiskal 2027–2028 tetap terjaga. Probabilitas di bawah ini adalah penilaian berdasarkan bukti hingga 21 Oktober 2026 dan dimaksudkan sebagai alat diskusi, bukan ramalan. Skenario pertama, pemulihan bertahap dengan hunian tertinggal, mengasumsikan struktur sekarang dipertahankan, infrastruktur dan layanan dasar rampung pada 2027, tetapi hunian tetap baru mencapai sekitar separuh sasaran pada akhir 2027 dan penyelesaiannya bergeser melewati 2028. Skenario kedua, koreksi kelembagaan di tengah jalan, mengasumsikan Renduk final ditetapkan dengan Perpres yang memberi Satgas kendali anggaran dan lahan, sehingga laju hunian tetap meningkat beberapa kali lipat pada 2027.

Skenario ketiga, fragmentasi dan erosi legitimasi, terjadi bila alokasi 2027 dipangkas akibat tekanan fiskal, sengketa lahan berlarut, gugatan dan protes meluas, serta kekecewaan di Aceh kembali dibaca sebagai persoalan keamanan. Dalam skenario ini hunian tetap tidak mencapai sepertiga sasaran pada akhir 2027. Skenario keempat, bencana baru mengalihkan perhatian, mencerminkan kenyataan bahwa musim hujan 2026–2027 dapat memicu bencana hidrometeorologis lain yang menyedot perhatian dan dana siap pakai. Penanda arah yang patut dipantau adalah penetapan Renduk final dalam bentuk Perpres, realisasi alokasi 2027 sebesar Rp32,9 triliun dalam APBN, laju bulanan penyelesaian hunian tetap yang dilaporkan Satgas, keputusan pelepasan kawasan hutan untuk lokasi hunian, putusan PTUN atas gugatan penyintas, dan hasil pemeriksaan BPK atas belanja rehabilitasi dan rekonstruksi. Bila laju hunian tetap melampaui 1.000 unit per bulan pada kuartal pertama 2027, bobot skenario kedua harus dinaikkan; bila tetap di bawah 400 unit, bobot skenario ketiga yang naik.

Rekomendasi: Aktor, Tindakan, dan Tenggat

Kepada Presiden dan Kementerian Sekretariat Negara, kajian ini merekomendasikan agar sebelum akhir Desember 2026 Keppres 1/2026 diperkuat menjadi Peraturan Presiden yang sekaligus menetapkan Renduk final, memberi Ketua Pelaksana kewenangan menyetujui realokasi antarkegiatan dalam pagu rehabilitasi dan rekonstruksi, menetapkan masa tugas dengan tenggat dan evaluasi tahunan, serta mewajibkan laporan publik setiap dua bulan, sejalan dengan kewajiban pelaporan Tim Pengarah. Kepada Kementerian Keuangan, kajian ini merekomendasikan persetujuan empat usulan super prioritas sebelum akhir November 2026 dan pembentukan pos anggaran rehabilitasi dan rekonstruksi yang dipagari untuk 2027–2028 sehingga tidak tergerus pemotongan lintas sektor. Langkah ini akan mendekatkan arsitektur fiskal pada keunggulan BRR tanpa membentuk badan baru.

Kepada Kementerian Kehutanan dan Kementerian ATR/BPN, kajian ini merekomendasikan jalur cepat 60 hari untuk penetapan dan pelepasan kawasan hutan bagi lokasi hunian tetap yang telah diusulkan, dengan daftar lokasi dan statusnya diumumkan setiap bulan, serta penggunaan peta zona rawan bencana sebagaimana dikehendaki Bappenas agar relokasi tidak memindahkan risiko. Kepada Satgas PRR dan Kemendagri, kajian ini merekomendasikan peluncuran dasbor publik sebelum Januari 2027 yang memuat sasaran hunian per kabupaten, per gampong atau nagari, per kementerian pelaksana, dan per kontraktor, dengan garis dasar yang dikunci dan setiap perubahan sasaran dijelaskan; ini adalah versi digital dari basis data pemulihan yang dahulu membuat BRR dapat dipertanggungjawabkan. Kepada BNPB, kajian ini merekomendasikan verifikasi independen atas kinerja vendor hunian dan mekanisme pengaduan berbasis pesan singkat yang langsung terhubung ke posko induk di Banda Aceh.

Kepada Pemerintah Aceh, Sumatera Utara, Sumatera Barat, serta pemerintah kabupaten/kota, kajian ini merekomendasikan pembentukan komite hunian di tingkat gampong dan nagari sebelum Maret 2027, dengan kewenangan memverifikasi daftar penerima dan menandatangani berita acara serah terima, sehingga modal sosial lokal menjadi bagian formal dari rantai akuntabilitas. Kepada BPK, BPKP, dan KPK, kajian ini merekomendasikan audit dan pemantauan serentak atas pengadaan hunian dan infrastruktur, belajar dari studi KPK 2006 tentang kerawanan pengadaan di Aceh dan Nias, dengan laporan risiko pertama sebelum akhir kuartal pertama 2027. Kepada DPR dan DPD, kajian ini merekomendasikan rapat pengawasan triwulanan yang menggunakan indikator hunian tetap sebagai ukuran utama. Kepada mitra internasional seperti Bank Dunia, Bank Pembangunan Asia, UNDP, dan Jepang, kajian ini merekomendasikan tawaran bantuan teknis, bukan dana, dalam desain basis data rekonstruksi, pembiayaan perumahan, dan pengalaman Reconstruction Agency, sebuah bentuk dukungan yang tidak berbenturan dengan prinsip kemandirian fiskal yang dipilih pemerintah.

Di luar tenggat jangka pendek, kajian ini merekomendasikan satu langkah struktural kepada pemerintah dan DPR dalam siklus legislasi 2027: menyusun kerangka hukum rekonstruksi pascabencana skala besar yang siap pakai, baik melalui revisi Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2007 tentang Penanggulangan Bencana, yang pelaksanaannya telah ditinjau DPD pada Februari 2026, maupun peraturan pelaksana tersendiri. Kerangka itu perlu menetapkan ambang bencana yang otomatis memicu pembentukan otoritas rekonstruksi, menentukan secara baku siapa memegang anggaran, data, dan keputusan lahan, mengatur rencana transisi kepada pemerintah daerah, serta mewajibkan basis data terbuka sejak hari pertama. Jepang mengesahkan undang-undang dasar rekonstruksi pada Juni 2011, sekitar tiga bulan setelah bencana, dan Indonesia sendiri membentuk BRR melalui Perpu; keduanya menunjukkan bahwa setiap bencana besar memaksa negara merancang ulang lembaga di tengah tekanan. Dengan kerangka siap pakai, bencana berikutnya tidak perlu lagi menunggu berbulan-bulan untuk memperdebatkan bentuk kelembagaan, dan ingatan institusional dari BRR serta Satgas PRR tidak hilang bersama pembubaran lembaga ad hoc. Pembiayaan risiko bencana, termasuk pengasuransian aset publik, perlu menjadi bagian dari kerangka yang sama, mengingat nilai kerugian yang diasuransikan dalam bencana 2025 hanya sekitar Rp567 juta dibandingkan kerugian lebih dari Rp68,7 triliun.

Keterbatasan Kajian dan Kesimpulan

Kajian ini memiliki keterbatasan yang perlu dinyatakan terbuka. Sebagian besar angka kemajuan 2026 bersumber dari Satgas dan kementerian, yang diverifikasi silang antarpemberitaan tetapi tidak dengan survei lapangan independen; angka sasaran sendiri berubah sepanjang tahun, sehingga perhitungan laju penyelesaian bersifat indikatif. Perbandingan dengan BRR juga asimetris: tsunami 2004 menghancurkan wilayah pesisir secara menyeluruh, sedangkan banjir dan longsor 2025 tersebar di wilayah pegunungan dan daerah aliran sungai; BRR bekerja empat tahun dengan dana donor besar, sedangkan Satgas PRR baru berjalan sekitar sepuluh bulan dengan APBN. Kajian ini juga tidak menilai secara mendalam dimensi lingkungan dan tata ruang, termasuk peran deforestasi, yang memerlukan kajian tersendiri.

Dengan keterbatasan itu, kesimpulannya tetap tegas. Indonesia tidak membutuhkan BRR kedua, tetapi membutuhkan apa yang membuat BRR berhasil: satu titik otoritas yang benar-benar memegang uang, data, dan keputusan lahan, ditambah keterbukaan yang membuat warga dapat menagih. Arsitektur 2026 telah membuktikan bahwa mesin birokrasi reguler mampu memulihkan jalan, sekolah, dan layanan kesehatan dengan cepat. Ujian sesungguhnya adalah rumah. Bila hingga pertengahan 2027 laju hunian tetap tidak berubah, kegagalan itu tidak akan dicatat sebagai kegagalan teknis, melainkan kegagalan kepemimpinan. Sebuah analisis September 2026 menyebut penanganan bencana sebagai panggung tempat negara memperlihatkan kehadirannya secara paling konkret. Dua dekade setelah tsunami, panggung itu kembali berada di Aceh dan Sumatra, dan penontonnya mengingat dengan baik apa yang pernah mungkin dilakukan.

Executive Summary: The Question, the Answer and the Stakes

The central question of this study is simple but decisive: can the leadership architecture Indonesia has built to restore Aceh, North Sumatra and West Sumatra after the floods and landslides of late November 2025 complete reconstruction within the promised three years, and what can be learned from the experience of the BRR in Aceh–Nias after the 2004 tsunami? The scale of the disaster is not small. BNPB data summarised in the online encyclopaedia entry on the disaster record at least 1,201 deaths in Indonesia, some 3.3 million people affected and economic losses of more than Rp68.7 trillion, with Aceh bearing the highest toll. According to task force data reported by Tirto, the number of displaced people stood at 2,178,269 on 2 December 2025. This is the largest disaster in northern Sumatra since the tsunami, which is why comparison with the BRR is not mere nostalgia but an analytical necessity.

This study’s answer, with moderate to high confidence, is that the 2026 model has succeeded in the phase that is easiest to measure and closest to the routine powers of line ministries, but has stalled in the phase that demands integration across jurisdictions. As of 9 October 2026, Satgas PRR data showed national roads and bridges fully restored and 20,770 of 20,803 temporary housing units completed, while only 2,103 of a planned 57,027 permanent housing units had been finished. The gap is no accident. It reflects a design that gives the task force a coordinating function without full control over budgets, data and land. The BRR once held all three in a single hand; today’s Satgas PRR must negotiate them with more than thirty ministries and agencies, three provincial governments and dozens of districts and cities.

Why does this matter beyond Indonesia? Because middle-income countries in South and Southeast Asia increasingly face successive hydrometeorological disasters financed from their own budgets, not from a flood of international aid as in 2005. Jakarta’s choice not to declare a national disaster and to turn away some foreign assistance made Sumatra 2025 a natural experiment: can a state lead a large reconstruction with its regular bureaucratic machinery, without a special agency and without pooled donor funds? The findings of this study suggest that the answer is yes, but only if executive leadership can unify what the literature calls authority, resources, information and legitimacy. The sections that follow set out the framework, evidence, comparisons, counter-argument, scenarios and recommendations.

Analytical Framework and Method Note

This study starts from the classic work of Arjen Boin, Paul ‘t Hart, Eric Stern and Bengt Sundelius, The Politics of Crisis Management, second edition (Cambridge University Press, 2016), which sets out five strategic tasks of crisis leadership: sense making, decision making and coordinating, meaning making, ending a crisis through accountability, and learning and changing. Reconstruction is usually treated as a post-crisis phase, but Boin’s framework helps show that this phase is precisely where the tasks of accountability and learning are tested hardest. Decisions on who leads, how money flows and how progress is reported determine whether a crisis truly ends or turns into a protracted crisis of legitimacy.

The second layer is the concept of meta-leadership developed by Harvard’s National Preparedness Leadership Initiative. The working paper by Marcus, Dorn, Henderson and McNulty (2015) defines it as the capacity to build influence and coordinated action across organisational boundaries, including where the leader has no formal authority. The framework distinguishes leading down, up, across and beyond. For a Satgas PRR chaired by a minister who has no control over other ministries’ budgets, the dimensions of leading across and beyond are decisive. The third layer is Daniel Aldrich’s theory of social capital in Building Resilience (2012), which shows that social networks, especially ties linking communities to those who hold power, are the main engine of recovery. The fourth layer is the principle of building back better in the Sendai Framework 2015–2030, which places it in the fourth priority, together with the critique by Kennedy and colleagues (2008) that community involvement is not the same as community control.

From these four layers this study derives four comparative dimensions: concentration of authority (who decides and on what legal basis), fiscal architecture (how funds are pooled and disbursed), information systems and transparency (how targets, progress and complaints are managed), and local embeddedness (how far local governments and gampong, the Acehnese villages, act as agents rather than mere recipients). Methodologically, this is a structured, focused comparison using process tracing of official documents, regulations, reports of multilateral institutions, national and international media coverage and the Arsip & Pustaka collection, with an evidence cut-off of 21 October 2026. Government figures are treated as claims cross-checked across sources, and every key judgment carries a label of high, moderate or low confidence. The study did not conduct a field survey; the implications are discussed in the section on limitations.

Case selection follows a logic of design variation. The BRR was chosen because it is the domestic precedent most often invoked by policymakers themselves, so comparison with it is not merely an academic choice but a debate already under way in parliament and in Aceh. Haiti was chosen as a case of failure of a hybrid national–international coordinating body; Japan as a case of a permanent, cabinet-level agency in a high-capacity state; Christchurch as a case of concentrated authority with extraordinary powers in an advanced democracy; and Pakistan as a case of a middle-income country struggling with a funding gap after major floods. The four represent different combinations of concentrated authority and sources of funding, allowing the analysis to separate the effect of institutional form from the effect of unified authority. Time spans are also taken into account: the BRR, Japan and Christchurch cases are assessed on multi-year records, while the Sumatra case is only about eleven months old, so the assessment of Sumatra focuses on trajectory and design, not final outcomes.

The BRR Aceh–Nias Model, 2005–2009: Anatomy of Concentrated Authority

The BRR was established on 16 April 2005 through Government Regulation in Lieu of Law (Perpu) No. 2 of 2005, almost four months after the tsunami of 26 December 2004, and was headquartered in Banda Aceh, not Jakarta. According to an institutional summary of the BRR, initial damage and loss assessments reached US$4.5 billion for Aceh and US$400 million for Nias, while pledges reached US$7.2 billion from hundreds of funding and implementing organisations running up to 20,000 projects. The decision to place headquarters at the epicentre of the disaster was a statement of leadership: the centre of decision-making sat as close as possible to victims, donors and contractors, so information did not have to travel a long bureaucratic chain to the capital.

Kuntoro Mangkusubroto’s leadership gave the agency a distinctive character. A profile in The Jakarta Post in December 2008 noted that he negotiated ministerial rank and direct access to the President before accepting the post, set up an internal anti-corruption unit described as the first in an Indonesian government agency, encouraged staff and the public to report wrongdoing by text message, and recruited on the basis of integrity. The BRR also streamlined visas, work permits and imports through a one-stop service and added wives’ names to land titles. In the language of meta-leadership, Kuntoro first built authority upwards and then used it to lead across, towards ministries, and beyond, towards donors. In Boin’s language, he combined decision making with meaning making: personal integrity became a public message that aid money was safe.

Its fiscal architecture was just as important. A 2006 study by the Corruption Eradication Commission (KPK) recorded planned state budget funding of about Rp21 trillion over four years plus commitments from donors, multilateral institutions and foreign NGOs of about Rp24 trillion, so that some Rp45 trillion had to be spent in four years; the KPK judged that scale highly vulnerable to corruption. Part of the donor money was pooled in the Multi Donor Fund managed by the World Bank. The MDF progress report of December 2011 recorded about US$655 million in grants from 15 donors, with the European Union contributing about 41 per cent, financing nearly 20,000 houses, 511 government offices and village halls, 670 schools, five ports and hundreds of kilometres of roads. The information system was also an instrument of leadership: the Aceh–Nias recovery database tracked projects by organisation, and according to reporting in December 2008 the World Bank was able to trace nearly US$8 billion in reconstruction funds. When its mandate ended in April 2009, AFP reported that more than 140,000 houses, 1,759 school buildings, 363 bridges and 13 airports had been built, from US$6.7 billion allocated out of US$7.2 billion pledged. This study’s judgment, with high confidence, is that the BRR’s physical success stemmed from the unity of authority, money and information, not merely from individual competence.

The Limits and Failures of the BRR: What Nostalgia Forgets

Nostalgia for the BRR, which surfaced quickly after the 2025 floods, tends to ignore its record of failures. On 5 December 2025 a member of the House of Representatives’ Commission V, as reported by Tirto, urged a study on forming a new BRR, arguing that the Aceh–Nias model succeeded thanks to special powers, focused leadership and execution capacity. The claim is partly true. Yet Al Jazeera in May 2008 recorded complaints about the quality of the first wave of houses, asbestos-roofed homes in Deah Raya, new settlements far from the sea that cut fishermen off from their livelihoods, and allegations by an anti-corruption movement in 2007 that 30 to 40 per cent of aid funds were tainted by graft, while the World Bank said only about one per cent of funds were unaccounted for. The gap between those two figures is itself a finding: transparency at the level of the institution does not automatically produce trust at the level of citizens.

The second failure was distributive. AFP’s report on the BRR’s closure noted that inland districts affected by the conflict were left out of reconstruction, that local contractors reportedly demanded bribes, and that some survivors had still not received a house while others owned more than one. Masyrafah and McKeon (2008), writing for the Brookings Wolfensohn Center, described nearly 500 agencies flooding into the province and showed that the proliferation of agencies created duplication even though the money flowed as promised. World Bank analysis quoted by The Jakarta Post added that education and health received more money than they needed while environment, energy and infrastructure were consistently underfunded, and that the BRR’s coordination forum failed to persuade NGOs to reallocate their funds. In other words, even concentrated authority could not command actors who brought their own money.

The third failure concerned transition and self-reliance. The MDF closed only in December 2012, and ReliefWeb noted that after the BRR was dissolved in April 2009 coordination of the remaining work passed to Bappenas, while assets had to be handed over to local governments whose capacity was not yet equal to the task. Local memory recorded the darker side of the period: the Acehnese-language verse narrative Hikayat Tsunami Jilid 2: Gara-gara Harta Tsunami by Mujar MS Lamno tells of disputes over the property left by victims, a reminder that reconstruction also produces new conflicts. The book Aceh Baru Post-Tsunami: Merengkuh Tradisi Menuju Masa Depan Mandiri, now available in Arsip & Pustaka, reads the period by placing tradition, the gampong, the meunasah and the dayah as development capital, while criticising dependence on outside aid and on the central government. In 2015, Apridar, in an opinion piece catalogued as published in the daily Kompas under the title “Aceh dan Janji Jokowi” (“Aceh and Jokowi’s Promises”), wrote that the people of Aceh had learned that leaders are often rich in promises but poor in delivery. This study judges, with moderate confidence, that the BRR’s legacy is a strong model of physical delivery but a weak model of local institutionalisation.

The 2025–2026 Recovery Architecture: Who Leads What

The 2025 emergency phase was shaped by two political decisions that set the direction of the leadership that followed. First, the central government did not declare a national disaster; the provinces declared their own states of emergency. Made Supriatma of ISEAS, in a Fulcrum analysis of 17 December 2025, noted that a national declaration would have unlocked the disaster reserve fund, sped up the entry of international aid, obliged all ministries to prioritise the response and made the President responsible for the whole effort; he also noted that BNPB’s budget fell from Rp4.29 trillion in 2024 to Rp2.01 trillion in 2025, with a projected Rp491 billion for 2026. Second, foreign aid was restricted. According to The Jakarta Post via Asia News Network, the city of Medan returned 30 tonnes of rice from the United Arab Emirates, while the President said he had declined offers from several foreign leaders because Indonesia could handle the disaster. This choice closed off an MDF-style model and forced reconstruction to rely entirely on the state budget.

The reconstruction architecture was then built in three layers. Presidential Instruction No. 18 of 2025, dated 29 December 2025, distributed tasks to more than twenty ministers and agency heads, made the Menko PMK the policy synchroniser, the head of BNPB the operational coordinator reporting monthly and Bappenas the drafter of the Master Plan, and set housing assistance at Rp60 million for severely damaged homes or self-relocation, Rp30 million for moderately damaged and Rp15 million for lightly damaged homes. Presidential Decree No. 1 of 2026, dated 8 January 2026, established the Satgas PRR under and accountable to the President, with a Steering Team chaired by the Menko PMK and comprising several coordinating ministers, the Minister of Finance, the Armed Forces Commander and the National Police Chief, and an Implementation Team chaired by the Minister of Home Affairs with ten fields, from land and data to governance. Republika reported that the task force’s main command post was located in Banda Aceh and that the Home Affairs Minister was chosen because central–regional coordination across three provinces was judged more effective under that ministry.

This design contains a defensible logic: it uses the Home Ministry’s hierarchical line to regional governments, avoids a parallel bureaucracy and places reconstruction in the regular budget cycle. But the same design creates three overlapping nodes of authority: the Menko PMK as steerer, the Home Minister as implementer and BNPB as holder of on-call funds and builder of housing, plus Bappenas holding planning and the Ministry of Finance holding budget approval. State Secretary Prasetyo Hadi said on 18 February 2026 that the task force works without a deadline for dissolution. In Boin’s framework, the absence of a deadline can provide flexibility, but it also blurs the task of ending the crisis and demanding accountability.

From the perspective of meaning making, the emergency phase left marks that shaped public acceptance of reconstruction. The statement that Indonesia could cope on its own, the return of aid from abroad, and the Home Minister’s comment that aid from Malaysia was small relative to the state budget, followed by an apology according to the same report, gave some in Aceh the impression that procedural sovereignty was placed ahead of the speed of relief. The Aceh government’s spokesperson at the time asked for a dispensation so that aid from the Acehnese diaspora in Malaysia could enter. Crisis leadership, according to Boin and colleagues, is measured not only by right decisions but also by the ability to explain those decisions in a way acceptable to those who suffer most. When reconstruction was then led by the same minister who had made that statement, the task force’s initial stock of trust had already shrunk before work began. This study judges, with moderate confidence, that the deficit of meaning in the emergency phase helps explain why every delay in the reconstruction phase is quickly read as indifference rather than as a technical constraint. The following table summarises the design differences between the two models.

Money, Data and Land: Three Bottlenecks of 2026

The first bottleneck is money, or more precisely the channels of money. Bappenas reported on 19 February 2026 needs identified by post-disaster needs assessments (Jitupasna) from 53 districts and cities of Rp205.26 trillion, with Aceh alone at Rp153.248 trillion, but the central activities agreed after alignment came to only Rp56.327 trillion for 2,108 activities over 2026–2028. The Menko PMK approved version I of the Master Plan (Renduk) on 27 February 2026 as the reference for additional budget, with a final version scheduled for April and a proposal that it take the form of a Presidential Regulation. In June, CNN Indonesia reported that the President had approved needs of Rp100.1 trillion through 2028 for 33 ministries and agencies, plus Rp10.6 trillion in transfers to regions. The breakdown is Rp38.9 trillion in 2026, Rp32.9 trillion in 2027 and Rp28.2 trillion in 2028. At the end of July, Jawa Pos noted that about Rp31.1 trillion had been channelled to seven ministries, while four proposals the task force chair called super-priority, namely rice fields and plantations, fishponds, Islamic boarding schools and places of worship, and small businesses, were still awaiting the Finance Minister’s approval. A task force chair who must ask a peer for budget approval is the clearest image of command without fiscal control.

The second fiscal channel, transfers to regions, reveals another tension. The central government channelled an additional Rp10.6 trillion to all regional governments in the three provinces, and the task force chair, according to Good News From Indonesia, insisted that when the centre moves, the regions must move too. The message makes sense in decentralisation terms, but it meets two realities: the technical capacity of the worst-hit districts is precisely what the disaster eroded most, and regular transfers to regions, according to the ISEAS analysis, were projected to fall by an average of 25 to 30 per cent in the 2026–2027 cycle. Stimulus funds for lightly and moderately damaged houses did move faster; by 6 April 2026, Rp537.22 billion had been disbursed for 25,358 houses in 41 districts and cities. But cash stimulus is the simplest instrument in reconstruction, since it requires no new land, contractors or settlement designs. The chair’s request in July that each ministry announce the activities financed with rehabilitation and reconstruction funds to regional heads and the public was the right step, but it remains an appeal, not an obligation backed by sanctions.

The second bottleneck is data. The permanent housing target shifted sharply during 2026: 35,823 units in April, 39,335 units in May and 57,027 units in October, with the task force spokesperson saying the figure could still rise. The State Secretary himself acknowledged data collection as a problem, and the Menko PMK stressed the need for a unified methodology so that agencies speak a common language. A constantly changing target is not merely a sign of carelessness; it partly reflects field verification that is genuinely slow. But for governance the consequences are serious: without a stable baseline, progress percentages lose meaning, budget allocations cannot be locked in and citizens find it hard to hold anyone to a promise. The BRR faced similar problems, but it had a single project database that forced every actor to report to one place.

The third bottleneck is land. At a press conference on 5 October 2026, the task force spokesperson, as reported by detikcom and Liputan6, explained that some permanent housing sites were still classified as forest areas and therefore required designation and conversion of land use before construction could begin. Data as of 9 October 2026 recorded 2,103 units completed and 1,844 under construction. This study’s calculation from the May and October data shows an average completion rate of about 350 units a month, whereas finishing the remaining target before the end of 2028 requires about 2,000 units a month, nearly six times as many. This study judges, with high confidence, that without a change in the design of authority over land and budgets, the three-year target for permanent housing will not be met. The following table summarises key progress indicators.

Leadership on the Ground: Legitimacy, Trust and Social Capital

Citizens experience reconstruction not as national figures but as tents, queues and promises. In February 2026, NU Online reported that 25,973 residents of North Aceh were still displaced at 119 sites, with vulnerable groups living in tents with limited facilities. At the end of March, the head of East Aceh district expressed disappointment at the slow pace of temporary housing and asked BNPB to terminate contracts with slow vendors, while stressing that the builder was BNPB, not the local government. The statement exposes the core of the problem: when the chain of responsibility is divided, each actor has a legitimate reason to point to another, and citizens lose the address of accountability. In meta-leadership terms, this is a failure to lead across, an inability to unite peer units under a single goal for which they can be held to account.

The sharpest institutional critique came from Aceh itself. In a discussion held by DPD Committee II in Banda Aceh on 2 February 2026, Aceh’s senator Azhari Cage, according to RMOL, directly compared the BRR, which concentrated authority and budget under the President, with the current task force, whose budget is spread across many ministries, making control on the ground difficult. In May, seven survivors sued the government at the Jakarta State Administrative Court, demanding a national disaster declaration, direct central oversight and an environmental audit of concessions, as reported by AFP. The Jakarta Post at the end of July quoted a survivor from Banda Aceh who said the central government turned a blind eye when local administrations could no longer cope. Lawsuits such as this are a sign that the accountability task in Boin’s framework is moving from the administrative arena to the judicial one.

This dimension of legitimacy has an Acehnese specificity. An analysis in KBA13 Insight on 31 December 2025 argued that social disappointment after the floods, including harsh symbolic calls, is better read as a crisis of trust than as organised separatism, so the answer lies in substantive recovery rather than in controlling symbols. Aldrich’s theory gives an empirical basis for that argument: communities with strong linking ties to those in power recover faster. In Aceh, such ties are embedded in gampong leadership, as studied by Sulaiman and colleagues (2017) on gampong leadership and disaster mitigation in Aceh Besar, and in the networks of humanitarian organisations whose role in the Aceh floods is examined by Marzatillah and colleagues (2026). This study judges, with moderate confidence, that the 2026 architecture has not yet given the gampong a formal role in setting targets and overseeing housing, even though this is the cheapest and fastest channel of legitimacy.

The tension between speed and building back better is also a question of leadership, not only of technique. Bappenas set the principle of building back better, safer and more sustainably, and asked that disaster-risk zone maps be used to locate permanent housing. The principle is right, but it carries political consequences: relocation away from riverbanks and unstable slopes means moving residents away from their gardens, rice fields and social networks. The experience of post-tsunami Aceh, when some new houses were built far from the sea so that fishermen chose to stay in temporary shelters near the coast, and the experience of Japan, when plans to relocate to higher ground were rejected by some residents, show that relocation decided from above easily fails on the ground. Kennedy and colleagues warn that community involvement matters but is not the same as community control; precisely for that reason, leaders are needed who can negotiate the boundary between the two. In Sumatra, that negotiation is now taking place case by case at district level, without uniform participation guidelines from the task force.

International Comparison: Haiti, Japan, Christchurch and Pakistan

Haiti 2010 is the most frequently cited case of failure. The Interim Haiti Recovery Commission was created in April 2010, co-chaired by Prime Minister Jean-Max Bellerive and Bill Clinton, with an 18-month mandate. GAO report GAO-11-415 (May 2011) found that the commission planned and approved projects but neither funded nor implemented them, had filled only 12 of 34 priority positions by January 2011, and that its anti-corruption office was practically unstaffed, while the largest donor tied its entire contribution to sectors of its own choosing. CEPR noted that when its mandate ended in October 2011, the commission had approved projects worth US$3.2 billion, but only a small fraction had been recorded as disbursed. The lesson for Sumatra is clear: a coordinating body that approves without holding money and without implementing staff becomes a forum, not a command.

Japan 2011 offers the opposite model. The Reconstruction Agency was established in February 2012 directly under the Cabinet, headed by a Minister for Reconstruction, and functions as the control tower of all reconstruction efforts, with a term extended to fiscal year 2030. Yet its institutional record also recalls that the law establishing it was passed only about nine months after the disaster because of political turmoil, and that plans to relocate to higher ground were rejected by some residents. New Zealand established the Canterbury Earthquake Recovery Authority in March 2011 with sweeping powers, including the power to suspend regulations. The Auditor-General concluded in 2017 that the authority did not engage the community well, that its governance did not adapt as phases changed and that its financial controls took a long time to establish; CERA was disestablished in April 2016. Concentrated power, in other words, is no guarantee of legitimacy.

Pakistan 2022 is closest to Indonesia’s fiscal dilemma today. The post-disaster needs assessment of October 2022 estimated damage of more than US$14.9 billion, losses of about US$15.2 billion and resilient reconstruction needs of at least US$16.3 billion. In September 2024, Planning Minister Ahsan Iqbal, as reported by Aaj News, cited pledges of only US$10.9 billion and a shortfall of about US$17.1 billion. Pakistan shows that reliance on donor pledges without a unified delivery machine produces a gap between needs and realisation; Indonesia chose the opposite path, fiscal self-reliance, but faces a similar gap on the side of inter-ministerial disbursement. From these four cases and the BRR, this study concludes with moderate confidence that reconstruction performance is determined above all by the unity of four things: authority, finance, information and local legitimacy. The institutional form, whether agency, authority, commission or task force, is a secondary variable.

The comparison also highlights an issue often neglected in institutional design: the sunset clause. Haiti’s commission was given an 18-month mandate and ended before its delivery machinery had formed; the BRR worked for four years and handed remaining work to Bappenas and local governments; CERA worked for about five years and its functions were split among several ministries and city bodies; Japan’s Reconstruction Agency was designed for ten years and then extended to 2030. There is no single right duration, but every relatively successful case had an explicit transition plan, whereas failure tends to arise from mandates that are too short or too vague. The Satgas PRR sits at the vague end: it works without a deadline, while the Master Plan targets completion within three years. That combination risks producing an institution that is never truly evaluated because it is never truly finished. This study judges, with moderate confidence, that setting a realistic deadline, with annual evaluation and a plan for handover to local governments, would strengthen accountability without reducing flexibility.

The Steel-Manned Counter-Argument and a Reply

The strongest counter-argument to this analysis deserves a fair statement. The Satgas PRR model, the argument runs, is better suited to Indonesia in 2026 than the BRR. The BRR was born of extraordinary circumstances: billions of dollars of donor money that had to be absorbed, the presence of hundreds of foreign agencies and the momentum of the Helsinki peace accord, which required a visible symbol of the state. The 2025 floods, by contrast, are financed from the state budget, so it is natural for them to be managed through line ministries that have the expertise, mandate and apparatus down to the regions. Creating a new agency would take months for a legal basis, recruitment and financial systems, as Japan and Christchurch experienced, and would create a parallel bureaucracy that later proves hard to dissolve. The results can also be shown: national roads and bridges fully restored, displacement down by more than 99 per cent by late February, almost all temporary housing completed, health services and schools functioning again, and direct assistance to citizens exceeding Rp1.42 trillion by May 2026. This speed, defenders of the model say, would not have been achieved by a newly formed ad hoc agency.

This study accepts most of the premises of that argument but rejects its conclusion. It is true that creating a second BRR in 2026 would be costly and slow, and true that line ministries excel at work that fits their routine mandates, such as national roads, schools and health facilities. But precisely for that reason progress is concentrated in work that best fits ministerial channels, while work that demands integration across jurisdictions, such as permanent housing, which needs land, victim data, budget, contractors and residents’ consent all at once, lags far behind. Permanent housing is the indicator that matters most for survivors’ dignity, and it is on that indicator that the model is weakest. Nor is the choice binary between a BRR and the status quo. The design problem can be corrected without a new agency: by giving the task force authority over a pooled budget account, power to fast-track the release of forest areas, and a single database binding on all ministries. This study judges, with moderate confidence, that such a correction would capture most of the BRR’s advantages without the cost of building an institution from scratch.

A second counter-argument comes from the opposite direction and also deserves a reply: that the problem is too much centralisation, not too little. Aceh holds special post-peace authority, and some in the region argue that reconstruction should be led by the provincial government with funds transferred directly, not by a task force steered from Jakarta. The argument is normatively strong and consistent with Aldrich’s findings on the importance of local embeddedness. Yet the evidence of 2026 shows that regional capacity varies widely, and that delays in temporary housing in several districts arose from central and local governments passing responsibility back and forth, not from the dominance of either. The answer is not to choose between centre and region but to clarify the division: the centre holds the pooled budget, standards and database; the province leads the main command post with real authority over priorities; the gampong and nagari hold beneficiary verification and quality oversight. With such a division, concentrated authority and local legitimacy no longer cancel each other out.

Scenarios to 2028 and Signposts

Four scenarios are built on two main uncertainties: whether the design of authority is corrected, and whether fiscal space for 2027–2028 is preserved. The probabilities below are an assessment based on evidence up to 21 October 2026 and are intended as a tool for discussion, not as a forecast. The first scenario, gradual recovery with housing lagging, assumes the current structure is retained, infrastructure and basic services are completed in 2027, but permanent housing reaches only about half the target by the end of 2027 and completion slips beyond 2028. The second scenario, mid-course institutional correction, assumes the final Master Plan is enacted by a Presidential Regulation that gives the task force control over budget and land, so that the pace of permanent housing increases several-fold in 2027.

The third scenario, fragmentation and erosion of legitimacy, occurs if the 2027 allocation is cut under fiscal pressure, land disputes drag on, lawsuits and protests spread, and disappointment in Aceh is again read as a security problem. In this scenario permanent housing does not reach a third of the target by the end of 2027. The fourth scenario, a new disaster diverting attention, reflects the reality that the 2026–2027 rainy season may trigger other hydrometeorological disasters that absorb attention and on-call funds. The signposts worth watching are the enactment of the final Master Plan as a Presidential Regulation, the realisation of the 2027 allocation of Rp32.9 trillion in the state budget, the monthly completion rate of permanent housing reported by the task force, decisions on releasing forest areas for housing sites, the administrative court’s ruling on the survivors’ lawsuit and the results of the Audit Board’s examination of rehabilitation and reconstruction spending. If the pace of permanent housing exceeds 1,000 units a month in the first quarter of 2027, the weight of the second scenario should be raised; if it remains below 400 units, the weight of the third scenario rises.

Recommendations: Actors, Actions and Deadlines

To the President and the Ministry of State Secretariat, this study recommends that before the end of December 2026 Presidential Decree 1/2026 be strengthened into a Presidential Regulation that also enacts the final Master Plan, gives the Implementation Chair authority to approve reallocation between activities within the rehabilitation and reconstruction ceiling, sets a term with a deadline and annual evaluation, and requires public reporting every two months, in line with the Steering Team’s reporting duty. To the Ministry of Finance, this study recommends approval of the four super-priority proposals before the end of November 2026 and the creation of a ring-fenced rehabilitation and reconstruction budget line for 2027–2028 so that it is not eroded by cross-sector cuts. This step would bring the fiscal architecture closer to the BRR’s advantage without creating a new agency.

To the Ministry of Forestry and the Ministry of Agrarian Affairs and Spatial Planning, this study recommends a 60-day fast track for the designation and release of forest areas for permanent housing sites already proposed, with the list of sites and their status published monthly, and the use of disaster-risk zone maps, as Bappenas intends, so that relocation does not simply move risk elsewhere. To the Satgas PRR and the Ministry of Home Affairs, this study recommends launching a public dashboard before January 2027 showing housing targets by district, by gampong or nagari, by implementing ministry and by contractor, with a locked baseline and every change in target explained; this is the digital version of the recovery database that once made the BRR accountable. To BNPB, this study recommends independent verification of housing vendors’ performance and a text-message complaints mechanism connected directly to the main command post in Banda Aceh.

To the governments of Aceh, North Sumatra and West Sumatra, as well as district and city governments, this study recommends forming housing committees at gampong and nagari level before March 2027, with authority to verify beneficiary lists and sign handover records, so that local social capital becomes a formal part of the chain of accountability. To the Audit Board (BPK), the Development Finance Comptroller (BPKP) and the KPK, this study recommends concurrent audits and monitoring of housing and infrastructure procurement, learning from the KPK’s 2006 study of procurement vulnerabilities in Aceh and Nias, with a first risk report before the end of the first quarter of 2027. To the House of Representatives and the Regional Representative Council, this study recommends quarterly oversight hearings using permanent housing as the main indicator. To international partners such as the World Bank, the Asian Development Bank, UNDP and Japan, this study recommends offering technical assistance, not money, in the design of reconstruction databases, housing finance and the experience of the Reconstruction Agency, a form of support that does not clash with the principle of fiscal self-reliance the government has chosen.

Beyond the short-term deadlines, this study recommends one structural step to the government and the House in the 2027 legislative cycle: drafting a ready-to-use legal framework for large-scale post-disaster reconstruction, either through revision of Law No. 24 of 2007 on Disaster Management, whose implementation the DPD reviewed in February 2026, or through a dedicated implementing regulation. The framework should set a disaster threshold that automatically triggers the creation of a reconstruction authority, fix in advance who holds budget, data and land decisions, provide for a transition plan to local governments and require an open database from day one. Japan passed its basic act on reconstruction in June 2011, about three months after the disaster, and Indonesia itself created the BRR through a Perpu; both show that every major disaster forces the state to redesign institutions under pressure. With a ready-made framework, the next disaster need not wait months to debate institutional form, and the institutional memory of the BRR and the Satgas PRR will not vanish with the dissolution of ad hoc bodies. Disaster risk financing, including insurance of public assets, should be part of the same framework, given that insured losses in the 2025 disaster amounted to only about Rp567 million against losses of more than Rp68.7 trillion.

Limitations of the Study and Conclusion

This study has limitations that should be stated openly. Most of the 2026 progress figures come from the task force and ministries, cross-checked across news reports but not against an independent field survey; the targets themselves changed during the year, so the calculation of completion rates is indicative. The comparison with the BRR is also asymmetric: the 2004 tsunami destroyed coastal areas wholesale, whereas the 2025 floods and landslides were spread across mountainous areas and river basins; the BRR worked for four years with large donor funds, while the Satgas PRR has been running for only about ten months on the state budget. Nor does this study assess in depth the environmental and spatial-planning dimension, including the role of deforestation, which requires a study of its own.

With those limitations, the conclusion remains firm. Indonesia does not need a second BRR, but it needs what made the BRR succeed: a single point of authority that truly holds the money, the data and land decisions, plus openness that allows citizens to hold it to account. The 2026 architecture has shown that regular bureaucratic machinery can restore roads, schools and health services quickly. The real test is housing. If by mid-2027 the pace of permanent housing has not changed, that failure will be recorded not as a technical failure but as a failure of leadership. An analysis in September 2026 described disaster management as the stage on which the state shows its presence most concretely. Two decades after the tsunami, that stage is again in Aceh and Sumatra, and its audience remembers well what was once possible.