Ringkasan Eksekutif: Menyalahkan, Menyangkal, dan Buku Besar yang Hilang

Kertas kebijakan ini menjawab satu pertanyaan: mengapa setiap episode kabut asap besar selalu berakhir dengan Singapura menyalahkan Indonesia dan Indonesia menyangkal tanggung jawab, dan apa yang dibutuhkan untuk mengganti ritual itu dengan akuntabilitas? Episode 2026 mengikuti naskah tersebut dengan intensitas yang luar biasa. Pada 16 Oktober, wilayah tengah Singapura mencatat PSI 24 jam sebesar 227, tertinggi tahun ini, dan PM2.5 per jam di wilayah barat memuncak di 288, tingkat yang tidak terlihat sejak 2015, sehingga pemerintah memajukan pembagian masker N95, sebagaimana diberitakan The Online Citizen dalam berita berjudul “Singapore haze reaches 2026 high as central PSI hits 227”. Sehari sebelumnya, Perdana Menteri Lawrence Wong menyatakan bahwa Singapura sedang menelusuri perusahaan mana yang bertanggung jawab dan akan bertindak berdasarkan Transboundary Haze Pollution Act “bila diperlukan,” menurut The Star dalam berita berjudul “Singapore looking into which companies responsible for haze-causing fires: PM Wong”.

Di Jakarta, respons berayun antara sikap defensif dan ketegasan. Seorang pejabat komunikasi senior pemerintah melukiskan kabut asap sebagai “di luar kesalahan manusia” dan menyatakan bahwa para tetangga hendaknya ingat bahwa “ketika tidak ada asap, kami mengirim oksigen,” ucapan yang ditertawakan luas di Malaysia dan Singapura. Pada saat yang sama, Presiden Prabowo Subianto menyebut pembukaan lahan dengan cara membakar sebagai “terorisme ekologis,” menjanjikan nol toleransi, dan memerintahkan kepolisian mengejar korporasi. Jawaban pokok kertas ini ialah bahwa kedua sikap itu, menyalahkan ala Singapura dan menyangkal ala Indonesia, sama-sama menghindari satu fakta yang tidak nyaman. Ekonomi perkebunan dan pulp yang lahannya terbakar bukanlah ekonomi Indonesia semata. Kantor pusat korporasinya, pencatatan sahamnya, pembiayaan dagangnya, perdagangan komoditasnya, dan sebagian besar labanya berada di Singapura, sementara api, asap di sumbernya, dan biaya reputasinya berada di Indonesia. Kertas ini menyebutnya paradoks pencemar–penerima manfaat.

Penilaian utama dapat dinyatakan bersama tingkat keyakinannya. Dengan keyakinan tinggi, kabut asap 2026 menimbulkan kerugian berat dan terukur bagi kedua negara: biaya ekonomi Singapura diperkirakan antara 3,2 dan 3,9 miliar dolar Singapura, kira-kira dua kali lipat episode 2015, sementara Kementerian Kesehatan Indonesia mencatat lebih dari 280.000 kasus infeksi saluran pernapasan akut di tujuh provinsi hingga pertengahan Oktober. Dengan keyakinan tinggi pula, instrumen hukum utama Singapura tidak sepadan dengan kerugiannya, karena denda dibatasi 2 juta dolar Singapura dan tidak ada perusahaan yang didenda sejak undang-undang itu berlaku pada 2014. Dengan keyakinan sedang, retorika penyangkalan Indonesia merusak kredibilitas upaya penegakan hukum yang nyata, yang hingga pertengahan September mencakup 219 penyidikan pidana dan 95 perusahaan yang diperiksa. Dengan keyakinan sedang, jalan paling menjanjikan menuju akuntabilitas bukanlah saling menyalahkan antaribu kota, melainkan pakta tanggung jawab regional yang mengikuti jejak laba dari konsesi ke induk perusahaan, simpul regional, dan pembeli. Taruhannya melampaui hubungan bilateral: kabut asap adalah ujian apakah Asia Tenggara mampu mengelola kerugian lingkungan bersama yang dihasilkan oleh ekonomi regional bersama.

Kerangka Analitis, Metode, dan Tingkat Keyakinan

Kerangka kertas ini bertumpu pada tiga konsep. Konsep pertama adalah paradoks pencemar–penerima manfaat. Hukum lingkungan lazimnya bersandar pada prinsip pencemar membayar, yang membebankan tanggung jawab kepada pihak yang menimbulkan kerugian. Dalam kabut asap lintas batas, pihak yang menimbulkan kerugian di lapangan, yakni pemegang konsesi, kontraktor, atau petani kecil di Sumatra dan Kalimantan, sering kali bukan pihak yang menangkap sebagian besar nilai ekonomi dari kegiatan itu. Nilai tersebut mengalir melalui induk perusahaan, entitas induk yang tercatat di bursa, lengan dagang, bank, dan pembeli, banyak di antaranya berada di Singapura. Paradoksnya, yurisdiksi yang paling dirugikan oleh asap juga termasuk yang paling diuntungkan oleh ekonomi yang menghasilkannya, sementara yurisdiksi tempat api menyala menanggung kerusakan fisik sekaligus kesalahan. Kerangka ini melanjutkan pembacaan Singapura sebagai negara simpul dalam buku arsip Memotret Wajah Singapore Inc. di Indonesia: Jejak Kapital, Diplomasi, dan Ekonomi Intelijen Singapura di Indonesia Paska-Krisis 1998 serta kajian yang terbit sehari sebelumnya, “Singapura di Indonesia: Arsitektur Kepentingan, Celah Hukum, dan Tekanan terhadap Kedaulatan Ekonomi”, yang melukiskan hubungan kedua negara sebagai simbiosis asimetris.

Konsep kedua adalah politik menyalahkan dan menyangkal. Menyalahkan merupakan strategi rasional bagi pemerintah yang warganya menderita kerugian dari luar perbatasan dan menuntut tindakan yang terlihat; menyangkal merupakan strategi rasional bagi pemerintah yang kedaulatan, model pembangunan, dan elite domestiknya ikut terseret. Kedua strategi itu murah dalam jangka pendek dan mahal dalam jangka panjang, karena menggantikan kerja mahal berupa pembuktian, penegakan, dan kerja sama dengan retorika. Konsep ketiga adalah geometri tanggung jawab. Satu episode kabut asap melibatkan sekurang-kurangnya empat titik: konsesi tempat api bermula, induk perusahaan yang mengendalikannya, simpul regional tempat kelompok usaha itu dibiayai, dicatatkan, dan berdagang, serta pembeli yang membeli komoditasnya. Setiap titik berada di yurisdiksi berbeda, dan tidak ada satu negara pun yang memegang bukti, kewenangan penegakan, dan daya ungkit ekonomi sekaligus. Fragmentasi inilah, bukan iktikad buruk satu pemerintah, yang menjelaskan mengapa akuntabilitas gagal selama lebih dari dua dekade, kesimpulan yang sejalan dengan analisis berjudul “Beyond the Smoke: Indonesia’s 2026 Fires, Singapore- and Malaysia-Linked Corporate Networks, and the Regional Accountability Gap”.

Secara metodologis, kertas ini merupakan riset meja dengan analisis dokumen kualitatif atas korpus purposif yang dihimpun hingga 20 Oktober 2026. Korpus itu mencakup pernyataan Perdana Menteri Wong dan Menteri Grace Fu, pemberitahuan NEA berdasarkan Transboundary Haze Pollution Act, pernyataan Presiden Prabowo dan pejabat Indonesia, data Polri dan Kementerian Kesehatan, investigasi Greenpeace dan Walhi, estimasi biaya oleh ekonom Singapura, serta pemberitaan media Singapura, Malaysia, Indonesia, dan internasional. Klaim-klaim dikodekan menurut aktor, menurut titik dalam geometri tanggung jawab yang disentuhnya, dan menurut apakah klaim itu mengekspresikan sikap menyalahkan, menyangkal, atau akuntabilitas. Tiga tingkat keyakinan dipakai: tinggi bila penilaian bertumpu pada beberapa sumber independen termasuk sumber resmi; sedang bila buktinya kuat tetapi belum lengkap atau masih diperdebatkan; dan rendah bila bertumpu terutama pada inferensi. Dua kehati-hatian berlaku. Hitungan titik panas dan estimasi luas lahan terbakar bergantung pada metode satelit dan berbeda tajam antara sumber resmi dan independen. Selain itu, kaitan kepemilikan antara sebuah konsesi dan perusahaan tercatat bukanlah bukti tentang siapa yang menyalakan api; ketika kertas ini diselesaikan belum ada perusahaan yang dinyatakan bertanggung jawab secara hukum, sehingga setiap perusahaan yang disebut harus dianggap tidak bersalah.

Kabut Asap 2026 dalam Angka: Musim Terburuk dalam Satu Dekade

Kabut asap 2026 berkembang dalam dua gelombang. Menurut himpunan data dalam entri berjudul “2026 Southeast Asian haze”, gelombang pertama berlangsung pada 1 hingga 16 Agustus dan gelombang kedua dimulai pada 18 Agustus dan masih berlangsung pada Oktober. El Niño yang kuat, mungkin super El Niño, berpadu dengan Indian Ocean Dipole positif sehingga menimbulkan kemarau panjang, dan lembaga meteorologi Singapura sejak Mei telah memperingatkan risiko kabut asap yang lebih tinggi antara Juni dan Oktober. Indonesia dilaporkan menghadapi kebakaran hutan paling hebat dalam sebelas tahun. Malaysia terdampak paling awal dan paling keras: Sarawak menutup seluruh 591 sekolah di bawah sepuluh kantor pendidikan distrik pada 20 Agustus, yang memengaruhi hampir 200.000 pelajar, Serian mencatat angka berbahaya 302 pada 29 Agustus, dan pada 4 September Yang di-Pertuan Agong mengumumkan keadaan darurat di Serian setelah indeks kualitas udara melampaui 500. Angka Brunei memasuki kategori sangat tidak sehat pada 1 September, dan kabut asap mencapai Vietnam selatan serta Filipina pada pertengahan September.

Pengalaman Singapura meningkat sepanjang September dan Oktober. Pada 4 September, wilayah tengahnya mencatat PSI 101, angka tidak sehat pertama sejak Oktober 2023, dan pada 15 September kelima wilayahnya berada dalam kategori tidak sehat secara bersamaan untuk pertama kali sejak 2019. Pada pertengahan Oktober kondisinya memburuk tajam. PSI 24 jam mencapai 227 di wilayah tengah pada 16 Oktober, setelah PM2.5 per jam di wilayah barat menyentuh 288 sehari sebelumnya, dan tempat perlindungan dari kabut asap dibuka di pusat-pusat komunitas. Rekor 471 yang tercatat pada 19 Oktober 2015 memang tidak terlampaui, tetapi durasi dan sebaran regional episode 2026 menjadikannya, menurut penilaian sejumlah pengamat, episode paling merusak sejak tahun itu.

Angka-angka dari dalam Indonesia lebih berat sekaligus lebih diperdebatkan. Mongabay dalam berita berjudul “‘Perpetuating stupidity’: Indonesia comes under fire for response to burning and haze” melaporkan bahwa data Kementerian Kesehatan menunjukkan 283.270 kasus infeksi saluran pernapasan akut di tujuh provinsi per 13 Oktober, naik dari 113.336 pada 9 September, bahwa Palangkaraya mencatat PM2.5 sebesar 308,2 mikrogram per meter kubik pada 14 Oktober, dan bahwa Greenpeace memperkirakan sekitar 40 juta orang di Kalimantan dan Sumatra terpapar kabut asap selama dua bulan. Estimasi luas lahan terbakar berbeda hingga sepuluh kali lipat: analisis “Beyond the Smoke” mencatat angka resmi 202.000 hektare hingga Juli berbanding estimasi independen sekitar 1,92 juta hektare antara Januari dan 20 Oktober. Titik panas naik menjadi 1.104 pada 19 Oktober. Berapa pun angka persisnya, biaya kemanusiaan di dalam Indonesia melampaui biaya di negara tetangga mana pun, sebuah fakta yang kerap hilang dalam perdebatan yang dibingkai sebagai keluhan Singapura terhadap Indonesia.

Kecemasan Singapura: Masker, Pemberitahuan, dan Undang-Undang yang Tak Ditegakkan

Respons Singapura memadukan langkah kesehatan masyarakat, isyarat diplomatik, dan ancaman hukum. Pada 15 Oktober, Wong menulis bahwa “kita tidak dapat mengendalikan cuaca atau angin, juga tidak dapat secara langsung mengendalikan apa yang terjadi di luar perbatasan kita,” bahwa Singapura akan “melakukan segala yang kita bisa untuk melindungi warga Singapura,” dan bahwa negaranya telah menawarkan bantuan kepada Indonesia, menurut The Star. Sehari sebelumnya, Menteri Lingkungan Grace Fu menyatakan bahwa Singapura “membuka semua opsi.” Instrumen hukum di balik peringatan itu adalah Transboundary Haze Pollution Act tahun 2014, yang memungkinkan tindakan terhadap entitas yang menyebabkan atau membiarkan kebakaran di luar negeri bila kabut asap membuat PSI di bagian mana pun Singapura berada di kategori tidak sehat selama 24 jam atau lebih. National Environment Agency menerbitkan Preventive Measure Notice kepada sepuluh perusahaan, tujuh dengan konsesi di Sumatra pada 16 Oktober dan tiga di Kalimantan pada 19 Oktober, menurut ringkasan The Financial Coconut dalam artikel berjudul “Who Is Burning Indonesia’s Forests in 2026, and Who Pays for Singapore’s Haze?”. Sebuah pemberitahuan bukanlah putusan bersalah.

Kelemahan instrumen itu menjadi jelas ketika sanksi dibandingkan dengan kerugian. Berdasarkan undang-undang itu, perusahaan yang bersalah menghadapi denda hingga 100.000 dolar Singapura per hari dengan batas total 2 juta dolar Singapura. Ekonom Singapura Euston Quah menyatakan bahwa kerugian 2026 telah melampaui kerugian 2015, dan Eco-Business memperkirakan tagihan 2026 antara 3,2 dan 3,9 miliar dolar Singapura, dibandingkan 1,83 miliar dolar Singapura pada 2015, menurut ringkasan yang sama. Sanksi maksimum yang kira-kira hanya seperdua ribu dari kerugian yang diperkirakan bukanlah efek jera; ia hanyalah simbol. Lebih mencolok lagi, tidak ada perusahaan yang pernah didenda atau digugat berdasarkan undang-undang itu sejak berlaku pada 2014. Pakar hukum Alan Tan dari National University of Singapore menjelaskan bahwa Singapura tidak dapat membuktikan fakta di lapangan tanpa kerja sama Indonesia. Undang-undang itu juga memuat jalur perdata yang memungkinkan siapa pun di Singapura yang menderita kerugian menggugat ganti rugi tanpa batas, tetapi jalur itu belum pernah diuji.

Suasana publik Singapura karena itu mengandung kontradiksi yang jarang muncul dalam perdebatannya sendiri. Kemarahannya nyata dan dibenarkan: warga menghirup udara berbahaya, pekerja kehilangan produktivitas, dan kelompok rentan jatuh sakit. Namun instrumen yang dipilih negara dikalibrasi untuk memberi isyarat, bukan untuk menggigit, dan sasarannya adalah pemegang konsesi di Indonesia, bukan perusahaan induk regional, induk yang tercatat di bursa, dan lengan dagang yang beroperasi dari Singapura sendiri. Perbandingannya dengan keuangan publik Singapura sangat mencolok. Analisis berjudul “Singapore’s Political Crossroads: Power, Integrity, and Recalibration in the Wong Era” mencatat bahwa Anggaran 2026 memproyeksikan surplus sekitar 3,2 miliar dolar Singapura; perkiraan biaya satu musim kabut asap berada pada orde yang sama. Negara dengan kapasitas fiskal dan regulasi sebesar itu memiliki lebih banyak tuas atas ekonomi kabut asap daripada yang tersirat dari retorika ketidakberdayaannya terhadap “apa yang terjadi di luar perbatasan kita.”

Retorika Defensif Indonesia: Oksigen, Cuaca, dan Catatan Penegakan yang Dilemahkan Sendiri

Respons Indonesia terbelah antara retorika yang menyangkal tanggung jawab dan kebijakan yang mengakuinya. Di sisi retorika, Kepala Komunikasi Pemerintah Syahganda Nainggolan menyatakan bahwa kabut asap “di luar kesalahan manusia” dan bahwa para tetangga hendaknya melihatnya sebagai gejala yang sebagian besar alami, seraya menambahkan bahwa “kami tidak hanya mengirim asap; ketika tidak ada asap, kami mengirim oksigen.” Ucapan itu diolok-olok di Malaysia dan Singapura, sebagaimana diberitakan Malay Mail dalam berita berjudul “We send oxygen when there’s no smoke: Indonesian official brushes off haze criticism”. Pada 12 Oktober, Presiden Prabowo menyatakan bahwa area yang terdampak kebakaran telah turun tajam dengan menyebut angka 639 hektare di enam provinsi, tetapi pada 14 Oktober BNPB dan Kementerian Kehutanan meluruskan bahwa angka itu hanya mencakup area tempat petugas pemadam bekerja, bukan total area terbakar, menurut Mongabay. Hingga 16 Oktober tidak ada permintaan maaf publik, berbeda dengan permintaan maaf yang disampaikan Presiden Soeharto pada 1997.

Di sisi kebijakan, catatannya lebih substansial daripada yang tersirat dari retorika. Prabowo menyebut pembakaran lahan sebagai “terorisme ekologis,” menjanjikan nol toleransi, memerintahkan pemerintah daerah mengakhiri pengecualian yang membolehkan petani kecil membakar lahan sempit, dan menginstruksikan kepolisian menempuh perkara pidana terhadap korporasi. Hingga 17 September, Polri melaporkan 219 penyidikan pidana, 162 tersangka yang disebut namanya, dan 95 perusahaan yang diselidiki, lalu Jakarta menyegel puluhan konsesi perusahaan. Pada 15 Oktober, Menteri Luar Negeri Arrmanatha Nasir menyatakan bahwa Indonesia akan menerima bantuan asing untuk memadamkan kebakaran. Semua ini langkah penting. Tragedi komunikasi Indonesia ialah bahwa retorika penyangkalan justru melemahkannya: ketika seorang pejabat menyatakan bahwa musim kebakaran “di luar kesalahan manusia,” ia membantah kepolisiannya sendiri yang sedang menuntut manusia karena menyebabkannya. Sebagaimana dicatat analisis “Beyond the Smoke,” cuaca menjelaskan bagaimana api menyebar, bukan bagaimana api bermula.

Negara Indonesia juga terlibat lebih langsung daripada yang diakui retorikanya. Kajian Walhi yang dirangkum The Financial Coconut menemukan 807 titik panas di kawasan lumbung pangan dan energi Merauke di Papua Selatan, 674 di antaranya di dalam klaster food estate yang dikelola pemerintah, yang berarti sebagian pembakaran terjadi di lahan yang dibuka oleh program pembangunan negara, bukan oleh perkebunan swasta. Kegagalan tata kelola memperparah persoalan: pada 14 Oktober penyidik antikorupsi menggeledah kantor BNPB dan menjerat lima orang atas dugaan penggelapan dana bantuan, dan kepala badan itu dicopot dalam perombakan kabinet sehari kemudian. Para pengkritik seperti Timer Manurung dari Auriga Nusantara mendesak pejabat berhenti “melanggengkan kebodohan ini,” dan Walhi menyalahkan izin-izin selama puluhan tahun yang membolehkan pembukaan hutan dan pengeringan gambut. Dalam terang ini, penyangkalan bukan hanya sikap diplomatik terhadap Singapura, melainkan juga perisai domestik bagi sebuah model pembangunan dan para penerima manfaatnya.

Paradoks Pencemar–Penerima Manfaat: Siapa yang Mengambil Untung dari Lahan yang Terbakar

Inti persoalannya bersifat ekonomi. Industri yang paling erat dikaitkan dengan kebakaran, yaitu sawit serta pulp dan kertas, termasuk industri yang paling terregionalisasi di Asia Tenggara. Perkebunannya berada di Indonesia, tetapi kendali korporasi, pembiayaan, dan perdagangannya terkonsentrasi di beberapa simpul, terutama Singapura. Walhi menelusuri 93 perusahaan dengan indikasi kebakaran yang terkait kelompok usaha dari Singapura dan Malaysia, termasuk Sinar Mas, Wilmar, Musim Mas, dan First Resources, sambil mencatat bahwa kaitan kepemilikan bukan bukti tentang siapa yang menyulut api. Laporan Greenpeace tanggal 5 Oktober mengaitkan konsesi yang terhubung dengan dua perusahaan sawit tercatat di Singapura, Bumitama Agri dan First Resources, serta dengan First Borneo Plantations yang dimiliki secara privat dan memiliki kaitan kepemilikan dengan perusahaan berbadan hukum Singapura, dengan area tempat api dan asap terdeteksi; perusahaan-perusahaan itu membantah bertanggung jawab. Kaitan terdokumentasi yang paling kuat, menurut “Beyond the Smoke,” melalui pemasok kayu pulp Asia Pulp and Paper, perusahaan berbadan hukum Singapura dari kelompok Sinar Mas.

Dibaca dengan lensa pencemar–penerima manfaat, kaitan-kaitan ini lebih penting sebagai peta tempat nilai menumpuk daripada sebagai bukti kesalahan atas kebakaran tertentu. Ekonomi perkebunan dan pulp menghasilkan pendapatan di Indonesia, tetapi membukukan sebagian besar labanya, menghimpun sebagian besar modalnya, dan menjalankan sebagian besar perdagangannya melalui Singapura. Kajian yang terbit sehari sebelumnya telah mendokumentasikan bagaimana Singapura tercatat sebagai sumber investasi asing terbesar Indonesia, bagaimana afiliasi dagang di Singapura menangkap margin ekspor komoditas, dan bagaimana Kementerian Keuangan pada 2026 menyelidiki eksportir sawit yang diduga menjual melalui anak usaha di Singapura dengan harga jauh di bawah pasar. Setiap mekanisme itu berarti bahwa sebagian pendapatan yang dihasilkan lahan yang kelak bisa terbakar dipajaki, dibiayai, dan dirayakan di Singapura. Anggota DPR Marwan Dasopang mengutarakan versi politis dari argumen ini ketika mengkritik Malaysia dan Singapura karena tidak cukup berkontribusi padahal perusahaan sawit mereka beroperasi di Indonesia.

Paradoks itu tidak menjadikan Singapura penyebab kebakaran, dan tidak membebaskan Indonesia dari tanggung jawab atas tata kelola lahan di wilayahnya sendiri. Paradoks itu menyingkap ketidaklengkapan kedua narasi nasional. Narasi Singapura memperlakukan kabut asap sebagai kerugian eksternal yang ditimpakan tetangga; narasi Indonesia memperlakukannya sebagai gejala alam atau urusan penegakan hukum domestik yang berdaulat. Tidak satu pun narasi menampung fakta bahwa kabut asap adalah hasil sampingan ekonomi regional tempat kedua negara bermitra. Salah satu tokoh langka dalam kehidupan publik Singapura yang menulis tentang saling ketergantungan ini secara terus terang adalah diplomat dan cendekiawan yang diprofilkan dalam buku arsip Kishore Mahbubani: Singapore’s Diplomat-Philosopher and the Case for an Asian Century, yang argumennya bahwa keberhasilan ASEAN bertumpu pada kesediaan anggotanya mengelola masalah bersama secara pragmatis berlaku sangat kuat bagi kabut asap. Pendekatan pragmatis akan bermula bukan dari siapa yang patut disalahkan, melainkan dari siapa yang mengambil untung, lalu meminta mereka berbagi biaya.

Geometri Tanggung Jawab: Mengapa Akuntabilitas Jatuh di Antara Yurisdiksi

Kerangka regional yang semestinya menutup celah ini telah ada lebih dari dua dekade. ASEAN Agreement on Transboundary Haze Pollution, yang ditandatangani pada 2002, mewajibkan anggotanya mencegah dan memantau kebakaran, berbagi informasi, dan bekerja sama dalam keadaan darurat, tetapi Indonesia, negara tempat sebagian besar kebakaran terjadi, baru meratifikasinya pada 2014, dua belas tahun setelah penandatanganan dan pada tahun yang sama ketika Singapura mengesahkan undang-undang kabut asapnya. Persetujuan itu tidak memiliki mekanisme penegakan, tidak memuat ketentuan tanggung jawab, dan tidak memiliki sarana untuk menjangkau kelompok korporasi lintas batas; ia merupakan kerangka kerja sama antarnegara, bukan rezim akuntabilitas bagi perusahaan. Rangkaian episode sejak itu, yakni 2015, 2019, 2023, dan kini 2026, menunjukkan bahwa kerja sama dalam keadaan darurat memang membaik, dengan pesawat, helikopter, dan tim pemadam yang ditawarkan Malaysia, Singapura, dan Jepang, sementara struktur ekonomi yang melahirkan kebakaran tetap tidak tersentuh. Pelajarannya ialah bahwa rezim regional yang hanya bertumpu pada kerja sama antarnegara tidak mampu mendisiplinkan ekonomi regional yang diorganisasi melalui kelompok korporasi swasta.

Kerugian yang tidak tercatat dalam neraca juga patut disebut. Bagi warga Kalimantan dan Sumatra, kabut asap bukan peristiwa beberapa pekan, melainkan musim yang berulang dengan sekolah yang ditutup, penerbangan yang dibatalkan, anak-anak yang batuk berbulan-bulan, dan satwa yang terusir; per 9 Oktober, sebanyak 46 orangutan telah diselamatkan di Kalimantan Barat saja, menurut Mongabay. Kerugian semacam ini jarang masuk ke dalam estimasi biaya yang dikutip dalam perdebatan diplomatik, karena estimasi itu disusun dari sudut pandang negara-kota yang menghitung produktivitas, pariwisata, dan biaya kesehatan warganya. Bila kerugian di sumber ikut dihitung, ketimpangan antara siapa yang menanggung biaya dan siapa yang menangkap laba menjadi jauh lebih tajam daripada yang tersirat dari angka miliaran dolar Singapura.

Kegagalan akuntabilitas selama lebih dari dua dekade paling tepat dijelaskan oleh terpecahnya tanggung jawab di empat titik. Di konsesi, Indonesia memegang bukti fisik, catatan lahan, dan kewenangan kepolisian, tetapi penegakannya secara historis terpusat pada individu dan petani kecil, bukan korporasi, dan enggan mengumumkan nama perusahaan yang lahannya disegel. Di induk perusahaan, para pengambil keputusan yang menetapkan target dan anggaran pembukaan lahan bisa berada di Jakarta, Medan, Kuala Lumpur, atau Singapura, di luar jangkauan pengadilan negeri di Kalimantan. Di simpul regional, Singapura memegang daftar korporasi, aturan keterbukaan bursa, hubungan perbankan, dan undang-undang kabut asap berjangkauan ekstrateritorial, tetapi tidak memiliki akses atas bukti di lapangan. Di pembeli, perusahaan barang konsumsi dan pedagang di Eropa, Tiongkok, India, dan tempat lain memegang daya tawar pembelian, tetapi bergantung pada skema sertifikasi dan pernyataan pemasok.

Karena tidak ada yurisdiksi yang memegang bukti, penegakan, dan daya ungkit sekaligus, setiap pihak dapat secara masuk akal mengklaim bahwa langkah berikutnya milik pihak lain. Indonesia dapat berkata bahwa menuntut induk perusahaan asing adalah urusan Singapura; Singapura dapat berkata bahwa ia tidak dapat bertindak tanpa bukti dari Indonesia; pembeli dapat berkata bahwa mereka bergantung pada sertifikasi; dan perusahaan dapat berkata bahwa api menjalar dari lahan tetangga, sebagaimana dinyatakan beberapa di antaranya pada 2026. Bursa Efek Singapura mengambil langkah sederhana dengan meminta penjelasan dari Golden Agri-Resources, Wilmar, Indofood Agri, TSH Resources, dan lainnya, menurut “Beyond the Smoke,” dan saham First Resources turun 9,1 persen setelah laporan Greenpeace, yang menunjukkan bahwa disiplin pasar dapat bekerja bila informasi terbuka. Namun disiplin pasar bersifat sporadis, dan arsitektur hukumnya tetap dirancang di sekitar batas konsesi, bukan kelompok korporasi.

Menutup celah itu menuntut pemindahan tanggung jawab ke atas rantai, ke tempat laba menumpuk. Tiga jalur hukum pada dasarnya sudah tersedia. Jalur pertama adalah Pasal 3 undang-undang kabut asap Singapura, yang mencakup entitas yang “membiarkan” kebakaran dan dapat diuji terhadap induk perusahaan serta pemegang saham pengendali, bukan hanya pemegang konsesi. Jalur kedua adalah jalur perdata undang-undang itu yang tanpa batas ganti rugi, yang memungkinkan warga atau pelaku usaha Singapura yang dirugikan menggugat; satu gugatan yang berhasil terhadap induk yang tercatat di bursa akan mengubah insentif lebih besar daripada seratus pemberitahuan pencegahan. Jalur ketiga adalah keterbukaan: bursa efek di Singapura dan Kuala Lumpur dapat mewajibkan kelompok perkebunan dan pulp yang tercatat mempublikasikan peta konsesi, insiden kebakaran, dan rencana pemulihan sebagai syarat pencatatan. Tidak satu pun jalur ini menuntut Indonesia menyerahkan kedaulatan, tetapi semuanya menuntut kerja sama Indonesia dalam pembuktian, dan itulah sebabnya retorika politik menyalahkan dan menyangkal begitu mahal.

Melampaui Asia Tenggara: Kesamaan Kabut Asap dengan Kerugian Lintas Batas Lain

Kabut asap sering diperlakukan sebagai persoalan khas Asia Tenggara, padahal strukturnya lazim ditemukan pada banyak kerugian lintas batas dalam ekonomi global. Dalam setiap kasus, sebuah komoditas diproduksi di yurisdiksi dengan tata kelola lahan yang lemah, dibiayai dan diperdagangkan melalui simpul dengan kelembagaan yang kuat, dan dikonsumsi di pasar yang jauh, sementara eksternalitasnya, entah asap, deforestasi, polusi, atau pelanggaran hak pekerja, jatuh kepada penduduk yang nyaris tidak bersuara di simpul itu. Inovasi kebijakan yang menguat di tempat lain memiliki satu ciri bersama: memindahkan kewajiban dari titik produksi ke titik pembiayaan dan pembelian, sehingga perusahaan yang mengambil untung dari sebuah rantai pasok wajib membuktikan bahwa rantai itu bebas dari kerugian tertentu. Logikanya sama dengan prinsip pencemar–penerima manfaat yang diusulkan di sini.

Perbandingan itu juga menunjukkan risiko politik pendekatan ini. Negara produsen kerap mengalami kewajiban yang ditetapkan pasar pengimpor sebagai campur tangan neokolonial, dan Indonesia sangat peka terhadap aturan yang dianggapnya mendiskriminasi sawit. Pakta tanggung jawab regional hanya akan terhindar dari jebakan itu bila dirundingkan di antara anggota ASEAN sebagai mitra, bukan dipaksakan oleh konsumen, dan bila berlaku setara bagi simpul. Justru karena itu keterlibatan Singapura menentukan: pakta tempat Singapura menerima kewajiban atas induk perusahaan, pencatatan saham, dan lengan dagang yang ditampungnya akan menunjukkan bahwa beban itu dibagi, bukan diekspor, dan memberi Indonesia alasan politik untuk menerima berbagi bukti yang lebih kuat sebagai imbalannya.

Ada pula pelajaran geopolitik yang lebih luas. Buku arsip Intelligence as Statecraft: Singapore’s Strategic Transformation in the Indo-Pacific melukiskan negara-kota yang telah membangun kapasitas luar biasa untuk menghimpun informasi dan bertindak berdasarkan informasi itu demi kepentingannya. Kapasitas itu biasanya dibahas dalam kerangka keamanan, tetapi sama relevannya bagi tata kelola lingkungan. Singapura yang mampu memetakan arus keuangan, struktur korporasi, dan perdagangan komoditas secara presisi dapat, bila menghendakinya, menjadi penegak tanggung jawab kabut asap paling efektif di kawasan. Apakah Singapura memilih melakukannya, dengan harga mendisiplinkan perusahaan yang turut menyumbang kemakmurannya sendiri, adalah ujian sesungguhnya atas komitmennya terhadap udara bersih.

Argumen Tandingan Terkuat dan Jawabannya

Argumen tandingan terkuat terhadap kertas ini terdiri atas tiga lapis. Lapis pertama menyatakan bahwa bingkai pencemar–penerima manfaat secara tidak adil memindahkan tanggung jawab dari Indonesia, yang menguasai lahannya, menerbitkan izin, dan menertibkan kebakaran, kepada Singapura, yang sekadar menampung perusahaan sebagaimana perekonomian terbuka mana pun. Kedaulatan atas lahan membawa tanggung jawab atas lahan, dan pemetaan korporasi sebanyak apa pun tidak mengubah hal itu. Lapis kedua menyatakan bahwa kaitan korporasi merupakan bukti yang lemah: data Greenpeace sendiri menunjukkan bahwa lima kelompok sawit berkait asing hanya menyumbang sekitar 110 dari 6.811 titik sumber asap, kira-kira 1,6 persen, menurut “Beyond the Smoke,” sedangkan petani kecil, operator lokal, dan proyek negara menyumbang sebagian besar pembakaran. Memusatkan perhatian pada perusahaan berkait Singapura karena itu bisa salah arah. Lapis ketiga menyatakan bahwa eskalasi hukum akan menjadi bumerang, karena tindakan agresif Singapura terhadap konsesi Indonesia atau kelompok usaha yang dikendalikan orang Indonesia akan menyulut nasionalisme di Jakarta dan mengurangi kerja sama yang menjadi syarat setiap penegakan.

Setiap lapis memiliki bobot, dan masing-masing telah ikut membentuk rekomendasi. Terhadap lapis pertama, kertas ini tidak menyangkal tanggung jawab Indonesia; kertas ini telah mendokumentasikan retorika penyangkalan, salah baca luas area terbakar, titik panas food estate, dan kegagalan tata kelola di BNPB. Klaimnya adalah bahwa tanggung jawab dibagi di sepanjang rantai nilai, bukan dipindahkan. Terhadap lapis kedua, kertas ini menerima bahwa perusahaan berkait asing menyumbang minoritas sumber asap dalam data 2026 dan bahwa kepemilikan bukan kesalahan. Namun prinsip pencemar–penerima manfaat menyangkut sebaran laba dan kapasitas, bukan hanya lokasi penyulutan: kelompok usaha dengan kantong terdalam dan pengelolaan lahan paling canggih juga paling mampu mencegah kebakaran di seluruh basis pasokannya, termasuk di kalangan petani kecil yang memasok mereka. Terhadap lapis ketiga, kertas ini sepakat bahwa eskalasi sepihak berisiko, dan karena itulah merekomendasikan pakta yang dirundingkan antarmitra, memadukan kewajiban Singapura atas simpul dengan kewajiban Indonesia atas bukti dan transparansi.

Kertas ini juga perlu menyatakan apa yang akan mengubah penilaiannya. Bila investigasi independen menetapkan bahwa konsesi korporasi dan basis pasokannya tidak berperan berarti dalam kebakaran 2026, alasan memindahkan tanggung jawab ke atas rantai akan melemah. Bila Singapura berhasil memperoleh putusan pidana atau perdata berdasarkan undang-undang yang ada tanpa kerangka baru, klaim bahwa instrumen itu simbolik perlu direvisi. Bila Indonesia atas prakarsanya sendiri mempublikasikan daftar lengkap konsesi yang disegel dan tersangka korporasi, argumen bahwa celah bukti bersifat struktural, bukan politis, justru akan menguat. Selama perkembangan semacam itu belum terjadi, bingkai pencemar–penerima manfaat menawarkan penjelasan paling lengkap tentang mengapa saling menyalahkan dan menyangkal terus bertahan.

Rekomendasi: Pakta Tanggung Jawab Regional dan Tiga Skenario 2027

Kertas ini mengusulkan pakta tanggung jawab regional dengan lima unsur. Pertama, transparansi di sumber: Indonesia hendaknya mengumumkan nama konsesi yang disegel, tersangka korporasi, dan hasil penyidikan dalam jangka waktu tertentu, sebagaimana direkomendasikan “Beyond the Smoke,” agar tetangga, investor, dan pembeli dapat memverifikasi penegakan hukum. Kedua, tanggung jawab di simpul: Singapura hendaknya menguji ketentuan “membiarkan” dalam undang-undang kabut asapnya terhadap induk perusahaan dan pemegang saham pengendali, menaikkan batas sanksi agar sepadan dengan kerugian, dan mendukung gugatan perdata pertama sebagai kasus uji. Ketiga, keterbukaan di bursa: Bursa Efek Singapura dan Bursa Malaysia hendaknya mewajibkan kelompok perkebunan dan pulp yang tercatat mempublikasikan batas konsesi, insiden kebakaran, status gambut, dan komitmen pemulihan di seluruh lahan mereka dan basis pasokannya. Keempat, dana regional untuk kebakaran dan restorasi yang dibiayai pungutan kecil atas perdagangan regional sawit dan pulp yang dibukukan melalui simpul, agar mereka yang mengambil untung dari perdagangan itu ikut membiayai pencegahan, pembasahan kembali gambut, dan pemadaman berbasis masyarakat di tempat api menyala. Kelima, data bersama ASEAN yang berfungsi sebagai gudang netral bagi data titik panas dan luas lahan terbakar yang terstandar, peta konsesi, serta aturan pembuktian, agar sengketa angka seperti 639, 202.000, atau 1,92 juta hektare diselesaikan dengan metode, bukan dengan siaran pers.

Tiga skenario bagi musim kebakaran 2027 dapat dibedakan, dengan probabilitas yang merupakan penilaian penulis. Skenario pertama, pengulangan ritual, sekitar 55 persen, membayangkan hujan peralihan musim pada akhir Oktober dan November mengakhiri krisis, pemberitahuan pencegahan berlalu tanpa sanksi, Indonesia mengumumkan penuntutan terhadap individu dan segelintir perusahaan, lalu siklus menyalahkan dan menyangkal kembali bersama El Niño berikutnya. Skenario kedua, akuntabilitas bertahap, sekitar 35 persen, membayangkan Singapura menempuh sedikitnya satu perkara berdasarkan undang-undang kabut asapnya, Bursa Efek Singapura memperketat keterbukaan bagi kelompok perkebunan yang tercatat, dan Indonesia mengumumkan nama konsesi yang disegel, sehingga lahir perubahan perilaku korporasi yang sederhana tetapi nyata. Skenario ketiga, pakta regional, sekitar 10 persen, membayangkan ASEAN, dipimpin Indonesia, Singapura, dan Malaysia, menyepakati aturan pembuktian bersama, dana kebakaran dan restorasi, serta tanggung jawab di tingkat simpul, sehingga kabut asap berubah dari sumber saling tuding bilateral menjadi model tata kelola regional.

Sejumlah indikator akan menunjukkan skenario mana yang sedang berlangsung: apakah salah satu dari sepuluh pemberitahuan pencegahan berujung pada sanksi atau penuntutan; apakah Indonesia mengumumkan identitas perusahaan yang konsesinya disegel; apakah Bursa Efek Singapura mengubah aturan keterbukaan bagi penerbit sektor perkebunan dan pulp; apakah rencana undang-undang kabut asap lintas batas Malaysia bergerak maju; dan apakah proses tingkat menteri ASEAN tentang kabut asap lintas batas melampaui pernyataan keprihatinan menuju pengaturan berbagi data yang konkret. Setiap indikator mengukur variabel yang sama: apakah tanggung jawab bergerak dari batas konsesi menuju tempat-tempat laba menumpuk.

Keterbatasan Kajian

Kertas ini memiliki sejumlah keterbatasan. Sebagai riset meja yang diselesaikan ketika musim kabut asap masih berlangsung, angka kesehatan, titik panas, dan biaya bersifat sementara. Estimasi luas lahan terbakar berbeda hingga sepuluh kali lipat antara sumber resmi dan independen, dan hitungan titik panas bergantung pada keterlihatan satelit. Kertas ini bertumpu pada investigasi masyarakat sipil untuk kaitan korporasi, dan temuan itu dibantah perusahaan yang bersangkutan; kaitan kepemilikan bukan bukti tanggung jawab atas kebakaran tertentu, dan belum ada perusahaan yang dinyatakan bertanggung jawab secara hukum ketika kertas ini diselesaikan. Uraian kertas ini tentang sebaran laba di sepanjang rantai nilai bersifat struktural, bukan kuantitatif, karena data yang dibutuhkan untuk mengukur berapa bagian laba ekonomi perkebunan yang dibukukan di Singapura tidak tersedia secara publik. Terakhir, pakta yang diusulkan adalah rancangan kebijakan, bukan program yang telah dievaluasi, dan kelayakannya bergantung pada pilihan politik di sedikitnya tiga ibu kota.

Kesimpulan: Dari Saling Menyalahkan ke Buku Besar

Setiap musim kabut asap melahirkan ritual yang sama. Udara Singapura memutih kelabu, para pemimpinnya mengancam jalur hukum, pejabat Indonesia bersikeras bahwa cuaca yang salah atau bahwa hutannya juga mengirim oksigen, hujan pun datang, dan persoalan dilupakan hingga El Niño berikutnya. Musim 2026, yang terburuk dalam satu dekade, memperlihatkan biaya ritual itu dengan kejernihan yang luar biasa: kerugian miliaran dolar, ratusan ribu warga Indonesia menderita penyakit pernapasan, undang-undang yang tidak pernah mendenda siapa pun, dan upaya penegakan hukum yang dilemahkan oleh retorika pemerintahnya sendiri.

Kertas ini berargumen bahwa ritual itu bertahan karena kedua narasi nasional menghilangkan fakta yang sama. Kabut asap adalah hasil sampingan ekonomi regional tempat nilai lahan Indonesia ditangkap sebagian besar melalui Singapura, sementara api, asap di sumbernya, dan kesalahan tetap di Indonesia. Memutus lingkaran itu menuntut penggantian bahasa saling menyalahkan dengan logika buku besar: menelusuri siapa yang mengambil untung dari lahan yang terbakar dan meminta mereka membayar perlindungannya. Pergeseran itu menuntut Indonesia membuka buktinya, Singapura mendisiplinkan perusahaan yang ditampungnya, dan ASEAN menyediakan lahan netral tempat keduanya dapat bertemu. Agendanya berat, tetapi hanya agenda inilah yang memperlakukan udara bersih sebagaimana adanya kini di Asia Tenggara: barang bersama yang dihasilkan, sekaligus dihancurkan, oleh ekonomi bersama.

Executive Summary: Blame, Denial, and the Missing Ledger

This policy paper answers one question: why does every major haze episode end with Singapore blaming Indonesia and Indonesia denying responsibility, and what would it take to replace that ritual with accountability? The 2026 episode followed the script with unusual intensity. On 16 October Singapore’s central region recorded a 24-hour PSI of 227, the highest of the year, and hourly PM2.5 in the west peaked at 288, a level not seen since 2015, prompting the government to bring forward the distribution of N95 masks, as reported by The Online Citizen in “Singapore haze reaches 2026 high as central PSI hits 227”. A day earlier Prime Minister Lawrence Wong had said that Singapore was looking into which companies were responsible and would act under its Transboundary Haze Pollution Act “where warranted,” according to The Star in “Singapore looking into which companies responsible for haze-causing fires: PM Wong”.

In Jakarta, the response oscillated between defensiveness and severity. A senior government communications official described the haze as “beyond human error” and said that neighbours should remember that “when there is no smoke, we send oxygen,” a remark ridiculed across Malaysia and Singapore. At the same time President Prabowo Subianto called slash-and-burn clearing “ecological terrorism,” promised zero tolerance and ordered police to pursue corporations. The core answer of this paper is that both postures, Singaporean blame and Indonesian denial, avoid the same uncomfortable fact. The plantation and pulp economy whose land burns is not a purely Indonesian economy. Its corporate headquarters, stock listings, trade finance, commodity trading and much of its profit sit in Singapore, while the fires, the smoke at source and the reputational cost sit in Indonesia. The paper calls this the polluter–beneficiary paradox.

The principal judgments can be stated with their confidence levels. With high confidence, the 2026 haze imposed severe and measurable harm on both countries: Singapore’s economic cost is estimated at between S$3.2 billion and S$3.9 billion, roughly double the 2015 episode, while Indonesia’s Ministry of Health recorded more than 280,000 cases of acute respiratory illness in seven provinces by mid-October. With high confidence, Singapore’s principal legal instrument is mismatched to the harm, since penalties are capped at S$2 million and no company has been fined since the law took effect in 2014. With medium confidence, Indonesian denial rhetoric damaged the credibility of a real enforcement effort, which by mid-September included 219 criminal investigations and 95 companies under scrutiny. With medium confidence, the most promising route to accountability is not more blame between capitals but a regional liability compact that follows profit from the concession to the parent company, the hub and the buyer. The stakes extend beyond the bilateral relationship: the haze is a test of whether Southeast Asia can govern a shared environmental harm produced by a shared regional economy.

Analytical Framework, Method, and Confidence Levels

The framework of this paper rests on three concepts. The first is the polluter–beneficiary paradox. Environmental law usually rests on the polluter-pays principle, which assigns liability to the party that causes the harm. In transboundary haze, however, the party that causes the harm on the ground, a concession holder, contractor or smallholder in Sumatra or Kalimantan, is often not the party that captures most of the economic value of the activity. That value flows through parent companies, listed holding entities, trading arms, banks and buyers, many of them located in Singapore. The paradox is that the jurisdiction most harmed by the smoke is also among those that benefit most from the economy producing it, while the jurisdiction where the fires burn bears both the physical damage and the blame. This framework builds on the reading of Singapore as a nodal state set out in the archive volume Memotret Wajah Singapore Inc. di Indonesia: Jejak Kapital, Diplomasi, dan Ekonomi Intelijen Singapura di Indonesia Paska-Krisis 1998 and on the study published a day earlier, “Singapura di Indonesia: Arsitektur Kepentingan, Celah Hukum, dan Tekanan terhadap Kedaulatan Ekonomi”, which described the relationship as an asymmetric symbiosis.

The second concept is the politics of blame and denial. Blame is a rational strategy for a government whose citizens suffer harm from beyond its borders and who demand visible action; denial is a rational strategy for a government whose sovereignty, development model and domestic elites are implicated. Both strategies are cheap in the short term and costly in the long term, because they substitute rhetoric for the costly work of evidence, enforcement and cooperation. The third concept is the geometry of liability. A haze episode involves at least four points: the concession where the fire starts, the parent company that controls it, the regional hub where the group is financed, listed and traded, and the buyer that purchases the commodity. Each point sits in a different jurisdiction, and no single state holds evidence, enforcement power and economic leverage at the same time. This fragmentation, rather than any single government’s bad faith, explains why accountability has failed for more than two decades, a conclusion that echoes the analysis in “Beyond the Smoke: Indonesia’s 2026 Fires, Singapore- and Malaysia-Linked Corporate Networks, and the Regional Accountability Gap”.

Methodologically, the paper is desk research using qualitative document analysis of a purposive corpus assembled up to 20 October 2026. It includes statements by Prime Minister Wong and Minister Grace Fu, NEA notices under the Transboundary Haze Pollution Act, statements by President Prabowo and Indonesian officials, Indonesian police and Ministry of Health data, investigations by Greenpeace and Walhi, cost estimates by Singaporean economists and reporting by Singaporean, Malaysian, Indonesian and international media. Claims were coded by actor, by the point in the geometry of liability they concern and by whether they express blame, denial or accountability. Three levels of confidence are used: high when a judgment rests on several independent sources including official ones; medium when the evidence is strong but incomplete or contested; and low when it rests mainly on inference. Two cautions apply. Hotspot counts and burned-area estimates depend on satellite methods and diverge sharply between official and independent sources. And ownership links between a concession and a listed company are not proof of who lit a fire; no company had been found legally responsible when this paper was completed, so every named company must be presumed innocent.

The 2026 Haze in Numbers: The Worst Season in a Decade

The 2026 haze developed in two waves. According to the compilation in “2026 Southeast Asian haze”, the first wave ran from 1 to 16 August and the second began on 18 August and was still under way in October. A strong El Niño, possibly a super El Niño, combined with a positive Indian Ocean Dipole to produce prolonged drought, and Singapore’s meteorological agencies had warned as early as May of a higher haze risk from June to October. Indonesia was reportedly facing its most intense wildfires in eleven years. Malaysia was hit first and hardest: Sarawak closed all 591 schools under ten district education offices on 20 August, affecting nearly 200,000 pupils, Serian recorded a hazardous reading of 302 on 29 August, and on 4 September the King declared an emergency in Serian after the air quality index exceeded 500. Brunei’s readings entered the very unhealthy band on 1 September, and the haze reached southern Vietnam and the Philippines in mid-September.

Singapore’s experience escalated through September and October. On 4 September its central region recorded a PSI of 101, the first unhealthy reading since October 2023, and on 15 September all five regions were in the unhealthy range at once for the first time since 2019. By mid-October conditions had worsened sharply. The 24-hour PSI reached 227 in the central region on 16 October, after hourly PM2.5 in the west hit 288 the day before, and haze shelters were opened in community clubs. The record, a reading of 471 set on 19 October 2015, was not broken, but the duration and the regional extent of the 2026 episode made it, in the judgment of several observers, the most damaging since that year.

The figures from inside Indonesia are both graver and more contested. Mongabay, in “‘Perpetuating stupidity’: Indonesia comes under fire for response to burning and haze”, reported that Ministry of Health data showed 283,270 cases of acute respiratory illness across seven provinces as of 13 October, up from 113,336 on 9 September, that Palangkaraya recorded PM2.5 of 308.2 micrograms per cubic metre on 14 October, and that Greenpeace estimated around 40 million people in Indonesian Borneo and Sumatra had been exposed to haze over two months. Estimates of burned area diverge by an order of magnitude: the analysis in “Beyond the Smoke” notes an official figure of 202,000 hectares through July against an independent estimate of about 1.92 million hectares between January and 20 October. Hotspots rose to 1,104 on 19 October. Whatever the exact figure, the human cost inside Indonesia exceeds that in any neighbouring country, a fact often lost in a debate framed as Singapore’s grievance against Indonesia.

Singapore’s Anxiety: Masks, Notices, and an Unenforced Law

Singapore’s response combined public health measures, diplomatic signalling and legal threat. On 15 October Wong wrote that “we cannot control the weather or the winds, nor can we directly control what happens beyond our borders,” that Singapore would “do everything we can to protect Singaporeans,” and that it had offered assistance to Indonesia, according to The Star. A day earlier Environment Minister Grace Fu had said that Singapore was “keeping its options open.” The legal instrument behind these warnings is the Transboundary Haze Pollution Act of 2014, which allows action against entities that cause or condone fires abroad if haze keeps the PSI in the unhealthy range in any part of Singapore for 24 hours or more. The National Environment Agency issued Preventive Measure Notices to ten companies, seven with concessions in Sumatra on 16 October and three in Kalimantan on 19 October, according to the summary by The Financial Coconut in “Who Is Burning Indonesia’s Forests in 2026, and Who Pays for Singapore’s Haze?”. A notice is not a finding of guilt.

The weakness of the instrument becomes clear when penalties are set against damage. Under the Act, a guilty company faces fines of up to S$100,000 a day, capped at S$2 million in total. The Singaporean economist Euston Quah has said that the 2026 damage already exceeds that of 2015, and Eco-Business has estimated the 2026 bill at between S$3.2 billion and S$3.9 billion, against S$1.83 billion in 2015, according to the same summary. A maximum penalty that is roughly one two-thousandth of the estimated damage is not a deterrent; it is a symbol. More telling still, no company has been fined or sued under the Act since it took effect in 2014. The legal scholar Alan Tan of the National University of Singapore has explained that Singapore cannot prove facts on the ground without Indonesian cooperation. The Act also contains a civil route that allows anyone in Singapore who suffers loss to sue for damages without a cap, but it has never been tested.

The Singaporean public mood therefore contains a contradiction that rarely appears in its own debate. The anger is real and justified: residents breathe harmful air, workers lose productivity and the vulnerable fall ill. Yet the instruments the state has chosen are calibrated to signal rather than to bite, and the targets of those instruments are concession holders in Indonesia rather than the regional holding companies, listed parents and trading arms that operate from Singapore itself. The juxtaposition with Singapore’s own public finances is striking. The analysis “Singapore’s Political Crossroads: Power, Integrity, and Recalibration in the Wong Era” recorded that Budget 2026 projected a surplus of about S$3.2 billion; the estimated cost of a single haze season is of the same order. A state with that fiscal and regulatory capacity has more levers over the haze economy than its rhetoric of helplessness before “what happens beyond our borders” suggests.

Indonesia’s Defensive Rhetoric: Oxygen, Weather, and an Undercut Enforcement Record

Indonesia’s response was split between rhetoric that denied responsibility and policy that acknowledged it. On the rhetorical side, the government’s communications head Syahganda Nainggolan said the haze was “beyond human error” and that neighbours should see it as largely natural, adding that “we do not just send smoke; when there is no smoke, we send oxygen.” The remark was mocked across Malaysia and Singapore, as reported by Malay Mail in “We send oxygen when there’s no smoke: Indonesian official brushes off haze criticism”. On 12 October President Prabowo said that the area affected by fires had fallen sharply, citing 639 hectares across six provinces, but on 14 October the disaster agency and the Ministry of Forestry clarified that the figure covered only areas where firefighters were working, not the total burned area, according to Mongabay. As of 16 October no public apology had been issued, in contrast with the apology offered by President Suharto in 1997.

On the policy side, the record was more substantial than the rhetoric implied. Prabowo called slash-and-burn clearing “ecological terrorism,” promised zero tolerance, ordered regional governments to end exemptions that allowed smallholders to burn small plots and directed police to pursue criminal cases against corporations. By 17 September police reported 219 criminal investigations, 162 named suspects and 95 companies under investigation, and Jakarta later sealed dozens of company concessions. On 15 October Foreign Minister Arrmanatha Nasir said Indonesia would accept foreign help to fight the fires. These are significant steps. The tragedy of Indonesian communication is that the denial rhetoric undercut them: when an official claims that a fire season is “beyond human error,” he contradicts the government’s own police, who are prosecuting human beings for causing it. As the analysis in “Beyond the Smoke” observes, weather explains how fires spread, not how they start.

The Indonesian state is also implicated more directly than its rhetoric admits. Walhi’s study, summarised by The Financial Coconut, found 807 hotspots in the Merauke food and energy estate in South Papua, 674 of them inside government-run food estate clusters, which means that some of the burning occurred on land opened by state development programmes rather than by private plantations. Governance failures compounded the problem: on 14 October anti-corruption investigators raided the offices of the national disaster agency and charged five people over alleged embezzlement of relief funds, and the agency’s head was removed in a cabinet reshuffle the following day. Critics such as Timer Manurung of Auriga Nusantara urged officials to stop “perpetuating this stupidity,” and Walhi blamed decades of permits that allowed forest clearing and peatland drainage. Denial, in this light, is not only a diplomatic posture toward Singapore but a domestic shield for a development model and its beneficiaries.

The Polluter–Beneficiary Paradox: Who Profits from the Land that Burns

The heart of the matter is economic. The industries most closely associated with the fires, palm oil and pulp and paper, are among the most regionalised in Southeast Asia. Their plantations are in Indonesia, but their corporate control, finance and trade are concentrated in a few hubs, above all Singapore. Walhi traced 93 companies with fire indications to business groups from Singapore and Malaysia, including Sinar Mas, Wilmar, Musim Mas and First Resources, while noting that ownership links are not proof of who set a fire. Greenpeace’s report of 5 October linked concessions connected to two Singapore-listed palm oil companies, Bumitama Agri and First Resources, and to the privately held First Borneo Plantations, which has ownership links to Singapore-incorporated companies, to areas where fires and smoke were detected; the companies dispute responsibility. The strongest documented link, according to “Beyond the Smoke,” runs through pulpwood suppliers of Asia Pulp and Paper, a Singapore-incorporated company of the Sinar Mas group.

Seen through the polluter–beneficiary lens, these links matter less as evidence of guilt for particular fires than as a map of where value accumulates. The plantation and pulp economy generates revenue in Indonesia but books much of its profit, raises much of its capital and conducts much of its trading through Singapore. The study published a day earlier documented how Singapore has been Indonesia’s largest recorded source of foreign investment, how trading affiliates in Singapore capture margins on commodity exports, and how the Finance Ministry in 2026 investigated palm oil exporters suspected of selling through Singapore subsidiaries at prices well below market. Each of these mechanisms means that some of the revenue generated by land that may later burn is taxed, financed and celebrated in Singapore. The Indonesian legislator Marwan Dasopang made the political version of this point when he criticised Malaysia and Singapore for not contributing enough even though their palm oil companies operate in Indonesia.

The paradox does not make Singapore the cause of the fires, and it does not absolve Indonesia of responsibility for land governance on its own territory. What it does is expose the incompleteness of both national narratives. Singapore’s narrative treats the haze as an external harm inflicted by a neighbour; Indonesia’s treats it as a natural phenomenon or as a matter of sovereign domestic enforcement. Neither narrative accommodates the fact that the haze is the by-product of a regional economy in which the two states are partners. A rare figure in Singaporean public life who has written about this interdependence with candour is the diplomat and scholar profiled in the archive volume Kishore Mahbubani: Singapore’s Diplomat-Philosopher and the Case for an Asian Century, whose argument that ASEAN’s success rests on the willingness of its members to manage shared problems pragmatically applies with particular force to the haze. A pragmatic approach would start not from who is to blame but from who profits, and would ask those who profit to share the cost.

The Geometry of Liability: Why Accountability Falls between Jurisdictions

The regional framework that was meant to close this gap has existed for more than two decades. The ASEAN Agreement on Transboundary Haze Pollution, signed in 2002, commits members to prevent and monitor fires, share information and cooperate in emergencies, and Indonesia, the country where most of the fires occur, ratified it only in 2014, twelve years after signature and in the same year that Singapore passed its haze law. The agreement has no enforcement mechanism, no liability provisions and no means of reaching corporate groups across borders; it is a framework for cooperation between states, not a regime of accountability for firms. The sequence of episodes since then, 2015, 2019, 2023 and now 2026, shows that cooperation in emergencies has improved, with aircraft, helicopters and firefighting teams offered by Malaysia, Singapore and Japan, while the economic structure that produces the fires has remained untouched. The lesson is that a regional regime built only on state-to-state cooperation cannot discipline a regional economy organised through private corporate groups.

The failure of accountability for more than two decades is best explained by the fragmentation of liability across four points. At the concession, Indonesia holds the physical evidence, the land records and the police powers, but its enforcement has historically concentrated on individuals and smallholders rather than corporations, and it has been reluctant to publish the names of companies whose land has been sealed. At the parent company, the decision-makers who set clearing targets and budgets may be in Jakarta, Medan, Kuala Lumpur or Singapore, beyond the reach of a district court in Kalimantan. At the regional hub, Singapore holds corporate registries, stock-exchange disclosure rules, banking relationships and a haze law with extraterritorial reach, but it lacks access to evidence on the ground. And at the buyer, consumer-goods firms and traders in Europe, China, India and elsewhere hold purchasing leverage but rely on certification schemes and supplier declarations.

Because no jurisdiction holds evidence, enforcement and leverage together, each can plausibly claim that the next step belongs to someone else. Indonesia can say that prosecuting foreign parent companies is Singapore’s affair; Singapore can say that it cannot act without Indonesian evidence; buyers can say that they rely on certification; and the companies can say that fires spread from neighbouring land, as several did in 2026. The Singapore Exchange took a modest step by asking Golden Agri-Resources, Wilmar, Indofood Agri, TSH Resources and others for explanations, according to “Beyond the Smoke,” and First Resources’ shares fell 9.1 per cent after the Greenpeace report, showing that market discipline can operate when information is public. But market discipline is episodic, and the legal architecture remains designed around the concession boundary rather than the corporate group.

Closing the gap requires moving liability up the chain to where profit accumulates. Three legal routes already exist in principle. The first is Section 3 of Singapore’s haze law, which covers entities that “condone” fires and could be tested against parent companies and controlling shareholders rather than only against concession holders. The second is the Act’s uncapped civil route, which would allow Singaporean residents or businesses that suffered loss to sue for damages; a single successful case against a listed parent would change incentives more than a hundred preventive notices. The third is disclosure: stock exchanges in Singapore and Kuala Lumpur can require listed plantation and pulp groups to publish concession maps, fire incidents and remediation plans as a condition of listing. None of these routes requires Indonesia to cede sovereignty, but all of them require Indonesian cooperation on evidence, which is why the political rhetoric of blame and denial is so costly.

Beyond Southeast Asia: What the Haze Shares with Other Transboundary Harms

The haze is often treated as a uniquely Southeast Asian problem, but its structure is common to many transboundary harms of the global economy. In each case a commodity is produced in a jurisdiction with weak land governance, financed and traded through a hub with strong institutions, and consumed in markets far away, while the externality, smoke, deforestation, pollution or labour abuse, falls on populations who have little voice in the hub. The policy innovations that have gained ground elsewhere share a common feature: they move obligations from the point of production to the points of finance and purchase, requiring companies that profit from a supply chain to demonstrate that it is free of specified harms. The logic is the same as the polluter–beneficiary principle proposed here.

The comparison also shows the political risk of the approach. Producer countries frequently experience obligations imposed by importing markets as neo-colonial interference, and Indonesia has been especially sensitive to rules that it sees as discriminating against palm oil. A regional liability compact would avoid that trap only if it were negotiated among ASEAN members as partners rather than imposed by consumers, and if it applied equally to the hub. That is precisely why the involvement of Singapore matters: a compact in which Singapore accepts obligations for the parent companies, listings and trading arms it hosts would demonstrate that the burden is shared rather than exported, and would give Indonesia a political reason to accept stronger evidence-sharing in return.

There is a broader geopolitical lesson as well. The archive volume Intelligence as Statecraft: Singapore’s Strategic Transformation in the Indo-Pacific describes a city-state that has built extraordinary capacity to collect information and act on it in its own interest. That capacity is usually discussed in security terms, but it is equally relevant to environmental governance. A Singapore that can map financial flows, corporate structures and commodity trades with precision could, if it chose, become the region’s most effective enforcer of haze liability. Whether it chooses to do so, at the cost of disciplining firms that contribute to its own prosperity, is the real test of its commitment to clean air.

The Strongest Counterarguments and Their Answers

The strongest counterargument to this paper has three layers. The first holds that the polluter–beneficiary framing unfairly shifts responsibility from Indonesia, which controls its land, issues the permits and polices the fires, to Singapore, which merely hosts companies as any open economy does. Sovereignty over land carries responsibility for land, and no amount of corporate mapping changes that. The second holds that the corporate links are weak evidence: Greenpeace’s own data show that five foreign-linked palm oil concerns account for only about 110 of 6,811 smoke-source points, roughly 1.6 per cent, according to “Beyond the Smoke,” while smallholders, local operators and state projects account for much of the burning. Focusing on Singapore-linked firms may therefore misdirect attention. The third holds that legal escalation would backfire, since aggressive Singaporean action against Indonesian concessions or Indonesian-controlled groups would inflame nationalism in Jakarta and reduce the cooperation on which any enforcement depends.

Each layer has force, and each has shaped the recommendations. On the first, the paper does not dispute Indonesian responsibility; it has documented the denial rhetoric, the misreading of burned area, the food estate hotspots and the governance failures at the disaster agency. Its claim is that responsibility is shared along the chain of value, not transferred. On the second, the paper accepts that foreign-linked firms account for a minority of smoke sources in the 2026 data, and that ownership is not guilt. But the polluter–beneficiary principle concerns the distribution of profit and capacity, not only the location of ignition: the groups with the deepest pockets and the most sophisticated land management are also those best able to prevent fires across their supply bases, including among the smallholders who supply them. On the third, the paper agrees that unilateral escalation is risky, which is why it recommends a compact negotiated among partners, combining Singaporean obligations on the hub with Indonesian obligations on evidence and transparency.

The paper should also state what would change its judgments. If independent investigations established that corporate concessions and their supply bases played no significant role in the 2026 fires, the case for moving liability up the chain would weaken. If Singapore secured a successful prosecution or civil judgment under the existing Act without any new framework, the claim that the instrument is symbolic would need revision. And if Indonesia published full lists of sealed concessions and corporate suspects on its own initiative, the argument that the evidence gap is structural rather than political would be strengthened. Until such developments occur, the polluter–beneficiary framing offers the most complete account of why blame and denial persist.

Recommendations: A Regional Liability Compact and Three Scenarios for 2027

The paper proposes a regional liability compact with five elements. First, transparency at source: Indonesia should publish the names of sealed concessions, corporate suspects and the outcomes of investigations within a fixed period, as “Beyond the Smoke” recommended, so that neighbours, investors and buyers can verify enforcement. Second, liability at the hub: Singapore should test the “condone” provision of its haze law against parent companies and controlling shareholders, raise the statutory penalty cap so that it bears a relationship to the damage, and support a first civil claim for damages as a test case. Third, disclosure at the exchange: the Singapore Exchange and Bursa Malaysia should require listed plantation and pulp groups to publish concession boundaries, fire incidents, peatland status and remediation commitments across their own estates and their supply bases. Fourth, a regional fire and restoration fund financed by a small levy on the regional trading of palm oil and pulp booked through the hubs, so that those who profit from the trade contribute to prevention, peatland rewetting and community firefighting where the fires occur. Fifth, an ASEAN data commons that serves as a neutral repository for standardised hotspot and burned-area data, concession maps and evidence rules, so that disputes over figures such as 639 or 202,000 or 1.92 million hectares are settled by method rather than by press release.

Three scenarios for the 2027 fire season can be distinguished, with probabilities that represent the author’s assessment. The first, ritual repetition, at about 55 per cent, sees the inter-monsoon rains of late October and November end the crisis, the preventive notices lapse without penalties, Indonesia announce prosecutions of individuals and a handful of firms, and the cycle of blame and denial resume with the next El Niño. The second, incremental accountability, at about 35 per cent, sees Singapore pursue at least one case under its haze law, the Singapore Exchange tighten disclosure for listed plantation groups and Indonesia publish names of sealed concessions, producing modest but real changes in corporate behaviour. The third, a regional compact, at about 10 per cent, sees ASEAN, led by Indonesia, Singapore and Malaysia, agree on shared evidence rules, a fire and restoration fund and hub-level liability, turning the haze from a source of bilateral recrimination into a model of regional governance.

Several indicators will show which scenario is unfolding: whether any of the ten preventive notices leads to a penalty or prosecution; whether Indonesia publishes the identities of companies whose concessions were sealed; whether the Singapore Exchange changes its disclosure rules for plantation and pulp issuers; whether Malaysia’s planned cross-border haze legislation advances; and whether the ASEAN ministerial process on transboundary haze moves beyond statements of concern to concrete data-sharing arrangements. Each of these indicators measures the same underlying variable: whether liability is moving from the concession boundary toward the places where profit accumulates.

Limitations of the Study

This paper has several limitations. It is desk research completed while the haze season was still under way, so the health, hotspot and cost figures are provisional. Burned-area estimates diverge by an order of magnitude between official and independent sources, and hotspot counts depend on satellite visibility. The paper relies on civil-society investigations for corporate links, and those findings are disputed by the companies concerned; ownership links are not proof of responsibility for any particular fire, and no company had been found legally responsible when the paper was completed. The paper’s account of the distribution of profit along the value chain is structural rather than quantified, since the data needed to measure how much of the plantation economy’s profit is booked in Singapore are not public. Finally, the proposed compact is a policy design rather than an evaluated programme, and its feasibility depends on political choices in at least three capitals.

Conclusion: From Blame to Ledger

Every haze season produces the same ritual. Singapore’s air turns grey, its leaders warn of legal action, Indonesia’s officials insist that the weather is to blame or that its forests also send oxygen, the rains come and the matter is forgotten until the next El Niño. The 2026 season, the worst in a decade, has shown the cost of the ritual with unusual clarity: billions of dollars in damage, hundreds of thousands of Indonesians with respiratory illness, a law that has never fined anyone and enforcement efforts undercut by the rhetoric of their own government.

This paper has argued that the ritual persists because both national narratives omit the same fact. The haze is the by-product of a regional economy in which the value of Indonesian land is captured in large part through Singapore, while the fire, the smoke at source and the blame remain in Indonesia. Breaking the cycle requires replacing the language of blame with the logic of a ledger: tracing who profits from the land that burns and asking them to pay for its protection. That shift would require Indonesia to open its evidence, Singapore to discipline the firms it hosts and ASEAN to provide the neutral ground on which both can meet. It is a demanding agenda, but it is the only one that treats clean air as what it has become in Southeast Asia: a shared good produced, and destroyed, by a shared economy.