Ringkasan Eksekutif: Pertanyaan, Jawaban, dan Taruhannya

Kajian ini mengajukan satu pertanyaan kelembagaan yang menentukan mutu negara Indonesia dalam dua dekade mendatang: setelah Komisi Aparatur Sipil Negara (KASN) dihapus oleh Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2023 tentang Aparatur Sipil Negara, siapa sebenarnya yang kini menjaga merit dalam pemilihan para pejabat pimpinan tinggi (JPT), yakni sekitar lapisan eselon I dan II yang menjalankan kementerian, lembaga, dan pemerintah daerah? Pertanyaan turunannya lebih tajam: apakah Indonesia sedang bergerak menuju layanan eksekutif senior yang profesional, seperti yang dibangun Chile, Korea Selatan, Inggris, dan Singapura dengan cara masing-masing, ataukah menuju birokrasi loyalitas, tempat kursi pimpinan menjadi imbalan bagi kedekatan politik, kesetiaan pribadi, atau seragam?

Jawaban singkat kajian ini adalah bahwa Indonesia saat ini berada dalam kekosongan penjaga. Fungsi pengawasan merit dipindahkan ke Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi (KemenPANRB) dan Badan Kepegawaian Negara (BKN), dua lembaga eksekutif yang sekaligus merumuskan dan menjalankan kebijakan kepegawaian. Mahkamah Konstitusi, dalam putusan 16 Oktober 2025, menilai rancangan itu menimbulkan benturan kepentingan dan memerintahkan pembentukan lembaga pengawas independen paling lambat dua tahun, yakni sebelum pertengahan Oktober 2027. Sementara tenggat itu berjalan, tiga arus mendorong ke arah yang berlawanan dengan merit: pasar jabatan di daerah yang terus terungkap dalam operasi tangkap tangan, perluasan ruang bagi perwira aktif TNI dan Polri di kursi sipil, serta usulan sentralisasi wewenang pengangkatan JPT ke pemerintah pusat. Di sisi lain, ada arus tandingan yang nyata, terutama upaya BKN membangun manajemen talenta berbasis data dan asesmen. Penilaian keseluruhan kajian ini adalah bahwa arah yang paling mungkin bukan profesionalisasi penuh dan bukan pula kemunduran total, melainkan merit terkelola: aturan merit tetap ada di atas kertas, tetapi pintu diskresi di puncak tetap terbuka (tingkat keyakinan: sedang).

Taruhannya melampaui Indonesia. Literatur perbandingan, dari studi klasik Evans dan Rauch tentang struktur negara Weberian hingga karya Dahlström dan Lapuente tentang pemisahan karier politisi dan birokrat, menunjukkan bahwa cara sebuah negara memilih pemimpin birokrasinya berkaitan erat dengan pertumbuhan, pengendalian korupsi, dan efektivitas pemerintahan. Indonesia adalah negara demokrasi terbesar ketiga di dunia dengan sekitar 6,7 juta ASN dan sistem desentralisasi yang memberi kepala daerah hasil pilkada kewenangan besar atas karier birokrat. Jika model penjaga merit yang dibentuk sebelum Oktober 2027 lemah, efeknya akan terasa pada kualitas layanan publik bagi ratusan juta warga dan pada kredibilitas Indonesia sebagai rujukan reformasi birokrasi di negara berkembang. Bagi pendidikan kepemimpinan, persoalan ini juga menyentuh inti praktik: pemimpin birokrasi yang diangkat karena kesetiaan cenderung memimpin ke atas, ke arah pelindungnya, bukan ke luar, ke arah warga dan organisasi yang dipimpinnya.

Kerangka Analisis dan Catatan Metode

Kajian ini memakai kerangka empat kunci untuk menilai sistem kepemimpinan eksekutif senior di sektor publik. Kunci pertama adalah gerbang masuk: apakah kursi pimpinan diisi melalui kompetisi terbuka dengan kriteria yang dapat diuji, atau melalui penunjukan langsung. Kunci kedua adalah penjaga: apakah ada lembaga yang secara hukum dan finansial terpisah dari pejabat pengangkat, yang berwenang memeriksa proses dan menolak hasil yang menyimpang. Kunci ketiga adalah perlindungan masa jabatan: apakah pejabat yang terpilih secara meritokratis dapat dicopot sesuka hati setelah pergantian penguasa, atau ada prosedur yang membuat pencopotan berbiaya politik. Kunci keempat adalah jalur pembentukan: apakah negara secara sistematis menyiapkan calon pemimpin melalui pelatihan, rotasi, dan penilaian berkelanjutan, sehingga kompetisi terbuka tidak berlangsung di antara kandidat yang sama-sama tidak siap.

Kerangka ini bersandar pada tesis pemisahan karier dari Dahlström dan Lapuente dalam Organizing Leviathan (2017), yang menyimpulkan bahwa pemerintahan yang baik lebih ditentukan oleh terpisahnya insentif karier birokrat dari politisi daripada oleh status kepegawaian tertutup gaya Weberian klasik. Menurut tinjauan Eva Ruffing atas buku tersebut, efek pemisahan karier itu tetap kuat terhadap korupsi, efektivitas pemerintahan, dan kemampuan menjalankan reformasi, bahkan setelah faktor demokrasi, kebebasan pers, dan tradisi hukum dikendalikan, sementara aturan rekrutmen merit yang berdiri sendiri sering diakali. Dari sudut pandang ini, kehadiran seleksi terbuka saja tidak cukup; yang menentukan adalah apakah keempat kunci bekerja bersama.

Dengan kerangka itu, kajian ini membedakan tiga tipe ideal. Layanan eksekutif senior profesional adalah sistem tempat keempat kunci bekerja: kompetisi terbuka, penjaga independen, perlindungan masa jabatan, dan jalur pembentukan yang sistematis. Merit terkelola adalah sistem tempat gerbang dan jalur pembentukan relatif berfungsi, tetapi penjaga berada di bawah eksekutif dan perlindungan masa jabatan lemah, sehingga hasil akhir tetap bergantung pada kemauan pejabat pengangkat. Birokrasi loyalitas adalah sistem tempat prosedur formal dipertahankan sebagai ritual, sementara keputusan sebenarnya diambil berdasarkan kedekatan politik, transaksi, atau garis komando di luar birokrasi sipil.

Sumber yang dipakai mencakup teks undang-undang dan peraturan, putusan Mahkamah Konstitusi, siaran pers dan dokumen BKN, KemenPANRB, serta Lembaga Administrasi Negara (LAN), data KASN sebelum pembubaran, berkas perkara dan pernyataan resmi Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) yang dilaporkan media arus utama, literatur ilmiah internasional, serta laporan lembaga seperti studi diagnostik Asian Development Bank tentang aparatur sipil Indonesia (2021). Periode analisis membentang dari pengesahan UU 5/2014 hingga akhir Oktober 2026, dengan fokus pada 2023 sampai 2026. Tingkat keyakinan dinilai tinggi bila temuan bersandar pada teks hukum atau data resmi yang konsisten dari lebih dari satu sumber, sedang bila bersandar pada data resmi yang terbatas atau pada pola yang berulang dalam pemberitaan, dan rendah bila merupakan inferensi dari indikasi yang belum lengkap. Kajian ini tidak memiliki akses ke data mentah seleksi JPT per instansi, sehingga sebagian penilaian tentang praktik sehari-hari bersifat inferensial dan ditandai demikian.

Dari Komisi ke Kementerian: Anatomi UU 20/2023 dan Kekosongan Penjaga

UU 20/2023 disahkan dan diundangkan pada 31 Oktober 2023. Undang-undang ini tidak menghapus prinsip merit; sebaliknya, ia menyebut manajemen talenta sebagai jalan utama mobilitas ASN. Menurut naskah resmi undang-undang tersebut, Pasal 46 ayat (4) menetapkan bahwa mobilitas talenta diselenggarakan berdasarkan sistem merit melalui manajemen talenta, sementara Pasal 29 ayat (1) mengecualikan JPT utama dan madya dari kewenangan yang dapat didelegasikan Presiden kepada menteri, kepala lembaga, dan kepala daerah. Artinya, kursi eselon I tetap berada di tangan Presiden, sedangkan kursi JPT pratama di daerah tetap di tangan kepala daerah sebagai pejabat pembina kepegawaian. Pasal 19 ayat (2) membuka kemungkinan jabatan ASN tertentu diisi prajurit TNI dan anggota Polri di instansi pusat, dengan rujukan pada undang-undang masing-masing.

Perubahan paling menentukan terdapat pada fungsi penjaga. Pasal 26 ayat (2) huruf d menempatkan pengawasan penerapan sistem merit sebagai kewenangan Presiden yang didelegasikan kepada kementerian dan/atau lembaga, bukan kepada komisi independen. Pasal 70 ayat (3) menyatakan KASN tetap menjalankan tugasnya sampai peraturan pelaksanaan ditetapkan, sementara Pasal 68 mewajibkan peraturan pelaksanaan terbit paling lama enam bulan sejak pengundangan. Melalui Peraturan Presiden Nomor 91 dan 92 Tahun 2024, tugas dan fungsi KASN dialihkan ke KemenPANRB dan BKN; menurut laporan CNN Indonesia pada 24 September 2024, 51 pegawai KASN beralih menjadi ASN KemenPANRB mulai 1 Oktober 2024. Laporan yang sama mencatat alasan pembubaran yang dikemukakan pengusulnya di Komisi II DPR pada 2023: penyederhanaan lembaga, tumpang tindih tugas, dan sulitnya koordinasi antarlembaga pengelola ASN.

Hal yang patut dicatat adalah urutan waktunya. KASN berhenti bekerja menjelang pilkada serentak November 2024, periode ketika tekanan terhadap netralitas ASN dan mutasi pascapelantikan biasanya memuncak. Sebuah tulisan opini di ANTARA pada 23 Oktober 2025 bahkan mempertanyakan secara terbuka apakah pembubaran itu berkaitan dengan agenda pilkada. Kajian ini tidak menemukan bukti langsung tentang motif tersebut, tetapi efek kelembagaannya jelas: sepanjang siklus pilkada 2024 dan masa pelantikan kepala daerah baru pada 2025, pengawasan merit berada di tangan lembaga yang secara struktural berada di bawah Presiden dan tidak memiliki jarak dari pejabat pengangkat.

Peraturan pelaksanaan yang dijanjikan dalam enam bulan pun tidak kunjung lengkap. Pada 25 Agustus 2025, pimpinan Komisi II DPR mendesak Presiden Prabowo Subianto menetapkan RPP Manajemen ASN, yang mengatur pengisian jabatan, sistem merit, manajemen talenta, dan digitalisasi. Pada Mei 2026, anggota Komisi II Ahmad Heryawan masih mendorong percepatan finalisasi rancangan itu, yang menurut keterangan KemenPANRB pada April 2026 sedang difinalisasi. Kajian ini tidak menemukan pemberitaan yang dapat diverifikasi tentang penetapan PP tersebut hingga akhir Oktober 2026. Di tingkat bawah, pemerintah mengisi kekosongan dengan regulasi teknis: Peraturan Menteri PANRB Nomor 19 Tahun 2025 tentang Penyelenggaraan Sistem Merit dalam Manajemen ASN, yang menurut pemberitaan Maret 2026 berlaku sejak 31 Desember 2025, serta Keputusan Kepala BKN Nomor 411 Tahun 2025 yang mewajibkan seluruh instansi memakai sistem informasi layanan manajemen talenta BKN mulai 1 Januari 2026.

Titik balik datang dari Mahkamah Konstitusi. Dalam Putusan Nomor 121/PUU-XXII/2024 yang dibacakan 16 Oktober 2025 atas permohonan Perludem, KPPOD, dan Indonesia Corruption Watch, Mahkamah menilai pengalihan pengawasan kepada BKN dan KemenPANRB menimbulkan tumpang tindih dan benturan kepentingan, karena lembaga yang membuat dan menjalankan kebijakan juga mengawasinya. Hakim Guntur Hamzah menegaskan perlunya pemisahan fungsi antara pembuat kebijakan, pelaksana kebijakan, dan pengawas kebijakan. Lembaga independen itu harus dibentuk paling lama dua tahun sejak putusan diucapkan. Dua hari kemudian, Ketua Komisi II DPR Rifqinizamy Karsayuda menyatakan pembentukan lembaga itu akan dimasukkan dalam revisi UU ASN. Penilaian kajian ini: secara hukum, kekosongan penjaga sudah dinyatakan inkonstitusional, tetapi secara faktual kekosongan itu masih berlangsung, dan bentuk penggantinya belum ditentukan (tingkat keyakinan: tinggi).

Apa yang Hilang dan Apa yang Tersisa: Bukti Kinerja Sistem Merit

Menilai dampak pembubaran KASN memerlukan kejujuran tentang kinerja KASN sendiri. Pada refleksi sembilan tahun lembaga itu, Ketua KASN Agus Pramusinto melaporkan pada 16 Januari 2023 bahwa sepanjang 2022 KASN menerbitkan 3.289 rekomendasi pengisian JPT melalui seleksi terbuka dan uji kompetensi, dengan indeks kualitas pengisian 81,9 dalam kategori baik. Namun dari 460 instansi yang telah dinilai, baru 217 atau 47,3 persen yang mencapai kategori baik ke atas dalam penerapan sistem merit. Agus sendiri menyebut tiga tantangan pokok: intervensi politik yang kuat terhadap birokrasi, korupsi termasuk jual-beli jabatan dalam pengisian JPT, dan kesenjangan kompetensi. Dengan kata lain, KASN bukan penjaga yang sempurna; ia adalah penjaga yang memiliki jangkauan, data, dan suara publik, tetapi daya paksanya terbatas pada rekomendasi.

Setelah pengalihan fungsi, BKN melanjutkan penilaian dengan instrumen serupa. Menurut siaran pers BKN 23 Januari 2025, hingga akhir 2024 BKN telah menilai 338 instansi pemerintah dengan delapan aspek merit, dan 52,8 persen di antaranya berpredikat baik atau sangat baik. Pada tanggal yang sama, baru 42 instansi yang menerapkan manajemen talenta, dan hanya 21 di antaranya yang benar-benar mengisi JPT melalui rencana suksesi. Angka ini tidak dapat dibandingkan secara langsung dengan angka KASN karena basis instansinya berbeda, tetapi keduanya menunjukkan pola yang sama: sekitar separuh instansi belum memenuhi standar merit yang memadai, dan manajemen talenta, yang dijadikan tulang punggung UU 20/2023, baru menjangkau sebagian kecil dari lebih dari lima ratus instansi pusat dan daerah (tingkat keyakinan: tinggi untuk pola, sedang untuk besaran).

Langkah BKN pada pertengahan 2025 menunjukkan upaya serius untuk mengisi peran penjaga dari dalam eksekutif. Melalui siaran pers 1 Juli 2025 dan Surat Kepala BKN Nomor 7902/BAK.03/SD/K/2025 tertanggal 12 Juni 2025, BKN menyatakan akan mengawasi seluruh tahapan pengisian JPT di instansi pusat dan daerah, sekaligus menarik pegawainya dari keanggotaan panitia seleksi terbuka agar tidak menjadi pemain dan wasit sekaligus. Kepala BKN Zudan Arif Fakrulloh menegaskan bahwa setiap proses seleksi JPT harus terdokumentasi dan dapat dipertanggungjawabkan. Pada April 2026, BKN memperkenalkan skema pemrofilan ulang bagi calon JPT madya dengan asesor berpengalaman, dengan tujuan eksplisit menekan praktik subjektif seperti balas budi. Langkah-langkah ini penting dan layak diakui, tetapi semuanya berada di dalam rantai komando eksekutif yang sama dengan pejabat yang mengangkat.

Indikator dari luar pemerintah menunjukkan bahwa tekanan terhadap merit meningkat, bukan menurun. Dalam diskusi di kantor Ombudsman RI pada 2 Oktober 2025, sebagaimana dilaporkan Kompas dan dirangkum KPPOD, anggota Ombudsman Robert Na Endi Jaweng menyatakan bahwa laporan masyarakat terkait sistem merit melonjak sejak KASN dibubarkan dan belakangan masuk dua besar kategori laporan. Peneliti BRIN Mohammad Mulyadi, dalam kajian di Jawa Barat, Sulawesi Selatan, dan Kota Yogyakarta, menemukan bahwa sistem merit masih dibayangi kolusi, korupsi, dan nepotisme, sementara Direktur Eksekutif KPPOD Herman Suparman menunjuk pejabat pembina kepegawaian sebagai simpul utama masalah jual-beli jabatan. Data Ombudsman tersebut belum dipublikasikan dalam angka absolut, sehingga kajian ini memperlakukannya sebagai indikasi arah, bukan ukuran besaran (tingkat keyakinan: sedang).

Pasar Jabatan: Seleksi Terbuka, Transaksi, dan Ekonomi Politik Pilkada

Persoalan merit di Indonesia tidak dapat dipahami tanpa memahami bahwa jabatan publik telah lama diperlakukan sebagai aset yang diperdagangkan. Studi Stein Kristiansen dan Muhid Ramli, Buying an Income: The Market for Civil Service Positions in Indonesia (2006), menggambarkan logika dasarnya: kursi birokrasi dibeli sebagai investasi, lalu biayanya dikembalikan melalui pendapatan resmi dan tidak resmi selama menjabat. Blunt, Turner, dan Lindroth (2012) menyebut tatanan pasca-Soeharto sebagai demokrasi patronase, tempat jaringan patron yang adaptif bertahan karena elite pusat berkompromi dengan kepentingan daerah, sementara lembaga antikorupsi pusat memiliki jangkauan terbatas. Ward Berenschot (2018) menambahkan mekanisme elektoral: birokrat menjadi mesin dukungan bagi petahana, dan kemenangan dibayar dengan jabatan, sehingga pemilu langsung justru dapat melemahkan reformasi kepegawaian.

Bukti peradilan menunjukkan bahwa pasar ini bekerja meskipun seleksi terbuka diwajibkan sejak UU 5/2014. Pada 20 September 2017, Pengadilan Tipikor Semarang menjatuhkan hukuman 11 tahun penjara kepada Bupati Klaten Sri Hartini karena menerima suap sekitar Rp2,9 miliar terkait pengisian jabatan dalam penataan organisasi perangkat daerah. Dalam persidangan sebelumnya, mantan ajudannya bersaksi bahwa uang syukuran untuk jabatan sudah menjadi rahasia umum dan kebiasaan. Di tingkat pusat, Ketua Umum PPP Romahurmuziy divonis dua tahun pada 20 Januari 2020 dalam perkara suap terkait pengisian jabatan Kepala Kantor Wilayah Kementerian Agama Jawa Timur. Setahun sebelumnya, Ketua KASN Sofian Effendi menyatakan pada 27 Maret 2019 bahwa sekitar 90 persen kementerian dan lembaga diduga masih mempraktikkan jual-beli jabatan dalam berbagai tingkat, dan bahwa praktik itu lebih rawan di kementerian yang dipimpin tokoh partai dibandingkan kementerian yang dipimpin profesional. Angka 90 persen itu adalah dugaan, bukan temuan audit, dan harus dibaca demikian.

Gelombang kasus setelah pembubaran KASN memperlihatkan pola yang sama dengan modus yang lebih halus. KPK menangkap Bupati Ponorogo Sugiri Sancoko pada 7 November 2025; dalam penjelasan KPK pada 9 November 2025, pejabat diberi tahu bahwa pengganti mereka sudah disiapkan, dan mereka yang ingin bertahan diminta membayar, termasuk permintaan Rp1,5 miliar dari seorang pejabat, dengan uang disalurkan melalui saudara, ipar, dan ajudan untuk memutus jejak. Pada 19 Januari 2026, KPK menangkap Bupati Pati Sudewo dalam dugaan penjualan jabatan perangkat desa dengan barang bukti sekitar Rp2,6 miliar. Menurut rangkuman NU Online atas konferensi pers KPK 20 Januari 2026, tujuh kepala daerah periode 2025–2030 telah terjerat dalam waktu kurang dari setahun setelah pelantikan, dan Deputi Penindakan KPK Asep Guntur Rahayu menyebut modusnya tidak jauh berbeda: transaksi terjadi saat mengisi jabatan kosong, kini merambah hingga tingkat desa. Modus Ponorogo patut dicermati karena ia tidak membeli pintu masuk, melainkan menjual perlindungan masa jabatan, persis kunci ketiga dalam kerangka kajian ini.

Arsip pers memperlihatkan bahwa perdebatan ini bukan hal baru, dan bahwa jalan keluarnya sudah lama dirumuskan. Pada tahun 2014, Miftah Thoha dalam harian Kompas yang berjudul Menteri dan Partai Politik menelusuri bagaimana pengisian kabinet bergeser dari tokoh ahli dalam kabinet zaken era awal kemerdekaan ke dominasi partai, militer, dan teknokrat pada era-era berikutnya, lalu berargumen bahwa hak prerogatif Presiden harus bertumpu pada kompetensi, keahlian, dan integritas, serta bahwa menteri dari partai sebaiknya melepaskan jabatan kepartaian karena ia bekerja untuk negara. Argumen itu, yang ditulis untuk lapisan menteri, berlaku dengan kekuatan lebih besar untuk lapisan JPT di bawahnya, sebab menteri memang jabatan politik, sedangkan direktur jenderal dan kepala dinas seharusnya tidak. Edisi khusus majalah Tempo, Bukan Bupati Biasa (Desember 2012), mengingatkan sisi lain dari persoalan yang sama: kepala daerah yang reformis justru menunjukkan bahwa diskresi yang besar dapat dipakai untuk menempatkan pejabat terbaik. Pelajarannya bagi desain kelembagaan adalah bahwa sistem tidak boleh bergantung pada kebetulan munculnya pemimpin baik; ia harus membuat pilihan buruk menjadi mahal.

Dari pola kasus ini, kajian ini menilai bahwa pasar jabatan di daerah bersifat struktural, bukan insidental, karena didorong biaya politik pilkada yang harus dikembalikan dan oleh kewenangan pejabat pembina kepegawaian yang hampir tanpa penyeimbang setelah KASN hilang (tingkat keyakinan: sedang hingga tinggi). Implikasi kebijakannya tegas: memindahkan wewenang pengangkatan ke pusat tanpa membangun penjaga independen hanya memindahkan lokasi pasar, bukan menutupnya.

Seragam di Kursi Sipil dan Pola Pengangkatan Pemerintahan Baru

Arus kedua yang menekan merit datang dari sektor keamanan. Revisi Undang-Undang TNI, yang disahkan menjadi Undang-Undang Nomor 3 Tahun 2025, memperluas daftar kementerian dan lembaga yang dapat diduduki prajurit aktif. Menurut penjelasan Pusat Penerangan TNI pada 22 Maret 2025, jumlahnya bertambah dari sepuluh menjadi empat belas, dengan tambahan bidang pengelolaan perbatasan, penanggulangan bencana, penanggulangan terorisme, keamanan laut, dan Kejaksaan. Pada saat yang sama, Kapuspen TNI menegaskan bahwa prajurit yang menduduki jabatan sipil di luar ketentuan harus pensiun dini atau mengundurkan diri, sambil membahas kasus perwira tinggi Novy Helmy Prasetya yang menjabat Direktur Utama Perum Bulog. Pemberitaan Bisnis.com pada Februari 2025 mencatat kehadiran perwira aktif dan purnawirawan di sejumlah posisi pemerintahan, termasuk penugasan sembilan perwira tinggi Polri ke kementerian dan lembaga.

Pada jalur kepolisian, Mahkamah Konstitusi bergerak ke arah sebaliknya. Putusan Nomor 114/PUU-XXIII/2025 yang dibacakan 13 November 2025 membatalkan frasa dalam penjelasan Pasal 28 ayat (3) UU Polri yang membolehkan penugasan berdasarkan perintah Kapolri, sehingga anggota aktif harus mengundurkan diri atau pensiun sebelum menduduki jabatan di luar kepolisian. Namun pada 9 Desember 2025 Kapolri menandatangani Peraturan Polri Nomor 10 Tahun 2025 yang menetapkan tujuh belas kementerian dan lembaga yang dapat diisi personel aktif. Tirto melaporkan bahwa dalam persidangan perkara tersebut tercatat 4.351 anggota Polri menduduki jabatan di luar kepolisian sepanjang 2025, naik dari 2.822 pada 2024, meskipun Polri membantah dan menyebut hanya sekitar 300 personel yang menduduki posisi manajerial. Ketidaksepakatan angka ini sendiri merupakan temuan: tidak ada lembaga sipil independen yang memegang daftar resmi siapa yang menduduki kursi ASN dari jalur keamanan.

Pola pengangkatan di puncak pemerintahan memperkuat kesan bahwa jalur di luar kompetisi terbuka semakin lebar. Kabinet Merah Putih yang diumumkan 21 Oktober 2024 terdiri atas 48 menteri, 5 kepala badan, dan 59 wakil menteri, salah satu kabinet terbesar dalam sejarah Indonesia, sebagaimana dicatat ANTARA. Pemekaran kementerian dengan sendirinya menciptakan banyak kursi JPT baru yang harus diisi dalam waktu singkat, kondisi yang secara alami mendorong penunjukan cepat ketimbang kompetisi. Contoh pengisian yang terdokumentasi adalah Keputusan Presiden Nomor 147/TPA Tahun 2025 tertanggal 10 September 2025, yang antara lain mengangkat seorang perwira tinggi Polri berpangkat inspektur jenderal sebagai Inspektur Jenderal Kementerian ESDM, jabatan pengawasan internal yang paling membutuhkan jarak dari garis komando mana pun. Kajian ini tidak memiliki data lengkap tentang proporsi JPT madya yang diisi tanpa seleksi terbuka sejak Oktober 2024, sehingga penilaian tentang besarnya pergeseran bersifat inferensial (tingkat keyakinan: rendah hingga sedang).

Arus ketiga adalah usulan sentralisasi. Pada April 2025, Wakil Ketua Komisi II Zulfikar Arse Sadikin mengungkapkan bahwa revisi UU ASN dalam Prolegnas prioritas 2025 akan memindahkan wewenang pengangkatan, pemberhentian, dan pemindahan JPT pratama dan madya ke Presiden, dan ia sendiri menolaknya karena bertentangan dengan otonomi daerah. Menurut Tempo, pendukung usulan beralasan sentralisasi akan mengatasi ketidaknetralan ASN dalam pilkada, sementara mantan Ketua KASN Agus Pramusinto menilai penarikan JPT ke pusat tidak menyelesaikan apa pun karena masalahnya terletak pada pemegang kewenangan kepegawaian, dan anggota Baleg Firman Soebagyo meragukan kapasitas Presiden mengurus pengangkatan sebanyak itu. Hingga Juli 2026, pembahasan revisi bergeser ke usulan penilaian kinerja berbasis indikator kunci, dan belum ada rancangan final yang dapat diverifikasi. Penilaian kajian ini adalah bahwa ketiga arus ini, yakni pasar jabatan daerah, perluasan jalur seragam, dan sentralisasi, bersama-sama menggeser titik berat sistem dari kompetisi ke kepercayaan pribadi pejabat pengangkat (tingkat keyakinan: sedang).

Organisasi masyarakat sipil membaca arah ini dengan nada lebih keras. Dalam evaluasi satu tahun pemerintahan, Imparsial pada 19 Oktober 2025 menilai penempatan perwira aktif di posisi sipil mencederai semangat reformasi TNI. Kajian ini tidak mengadopsi kerangka militerisasi secara utuh, karena sebagian penempatan memiliki dasar hukum dan sebagian perwira membawa kompetensi nyata. Persoalan yang lebih mendasar bagi desain merit adalah bahwa jalur seragam memintas keempat kunci sekaligus: tidak melalui gerbang kompetisi sipil, tidak diawasi penjaga sipil, masa jabatannya ditentukan oleh komando asal, dan pembentukannya berlangsung di luar jalur kepemimpinan ASN.

Pelajaran Komparatif: Chile, Korea Selatan, Inggris, dan Singapura

Literatur internasional memberi dasar mengapa pertanyaan ini penting. Evans dan Rauch (1999), dengan survei terhadap pakar di 35 negara berpenghasilan rendah dan menengah, menemukan bahwa birokrasi ekonomi yang lebih Weberian, yakni yang merekrut berdasarkan merit dan menawarkan karier jangka panjang yang dapat diprediksi, berasosiasi dengan pertumbuhan lebih tinggi setelah faktor pendapatan awal dan modal manusia dikendalikan. Survei Meyer-Sahling, Schuster, dan Mikkelsen (2018) terhadap sekitar 23.000 pegawai negeri di sepuluh negara menambahkan bukti mikro: pegawai yang direkrut atau dipromosikan melalui koneksi politik melaporkan motivasi dan kinerja lebih rendah serta kesediaan lebih besar menerima suap, sementara pengumuman lowongan terbuka dan ujian tertulis berasosiasi dengan politisasi yang lebih rendah. Kajian Kuperus dan Rode untuk EIPA (2008) tentang pemimpin publik di Eropa menunjukkan bahwa sistem karier dan sistem jabatan sedang bertemu dalam model hibrida, dan bahwa pengangkatan puncak membentang dari sangat politis hingga sangat meritokratis, dengan Inggris dan Denmark di ujung meritokratis. Sementara itu, Merilee Grindle dalam Jobs for the Boys (2012) mengingatkan bahwa reformasi merit di banyak negara lahir dari tawar-menawar politik yang panjang, bukan dari cetak biru teknokratis, dan bahwa sistem patronase kerap bertahan berdampingan dengan aturan merit.

Chile adalah kasus paling relevan bagi Indonesia karena menghadapi dilema yang sama: bagaimana menyuntikkan merit ke lapisan pimpinan dalam sistem presidensial yang terbiasa membagi kursi kepada koalisi. Sistem Alta Dirección Pública dibentuk oleh Undang-Undang 19.882 yang diundangkan 11 Juni 2003, setelah skandal korupsi, dengan Dewan beranggotakan lima orang yang memimpin seleksi kompetitif dan menyerahkan daftar pendek kepada Presiden. Menurut Libertad y Desarrollo (Maret 2026), jumlah jabatan yang tahap akhirnya melibatkan Dewan naik dari 94 pada 2004 menjadi 358 pada 2026. Namun kelemahannya terletak pada kunci ketiga. Setelah pergantian pemerintahan 2010, 31 dari 73 kepala layanan tingkat pertama diminta mundur, dan anggota Dewan menyatakan keprihatinan terbuka. Libertad y Desarrollo mencatat bahwa dalam tahun pertama empat pemerintahan terakhir, rata-rata sekitar 85 persen kepala layanan warisan meninggalkan jabatannya, dan sekitar separuh pejabat tingkat kedua. Pelajaran Chile adalah bahwa gerbang yang kompetitif tanpa perlindungan masa jabatan menghasilkan sistem yang meritokratis saat masuk, tetapi politis saat keluar.

Korea Selatan menunjukkan pentingnya kunci keempat dan kelembagaan penjaga yang permanen. Senior Civil Service Korea diberlakukan pada 1 Juli 2006 untuk sekitar 1.500 pejabat setingkat wakil menteri dan direktur jenderal, dengan tujuan menempatkan orang yang tepat secara lintas pemerintahan, membuka kompetisi, dan menegakkan akuntabilitas kinerja; jabatan terbuka dan jabatan yang diumumkan secara internal dibatasi dalam kisaran 30 persen dari seluruh posisi. Setiap calon harus melewati pusat asesmen dengan model enam kompetensi yang diuji melalui simulasi bermain peran, tugas in-basket, dan diskusi kelompok, sebelum disaring komite. Pengelolanya, Kementerian Manajemen Kepegawaian yang dibentuk pada 2014, berdiri sebagai lembaga kepegawaian pusat yang dipisahkan dari kementerian administrasi publik dan keamanan, langsung di bawah kantor Perdana Menteri, sebagaimana tercatat dalam sejarah resmi lembaga itu. Model Korea bukan independen dalam arti komisi di luar eksekutif, tetapi ia memisahkan pengelola kepegawaian dari kementerian sektoral dan menjadikan asesmen kompetensi sebagai syarat yang tidak dapat dilewati.

Inggris memperlihatkan model penjaga statutori. Civil Service Commission memperoleh kewenangannya dari Constitutional Reform and Governance Act 2010, yang mewajibkan pengangkatan berdasarkan merit melalui kompetisi yang adil dan terbuka; para komisioner memimpin sendiri seleksi untuk jabatan setingkat direktur jenderal dan sekretaris tetap, sementara pengecualian diatur dalam Prinsip Rekrutmen yang dipublikasikan. Namun model ini juga menunjukkan batasnya: gerbang masuk dijaga ketat, tetapi pencopotan tidak. Pada September 2022, Kanselir Kwasi Kwarteng memberhentikan Sekretaris Tetap Kementerian Keuangan Tom Scholar, yang menurut Civil Service World dinilai serikat pejabat senior sebagai awal pembersihan ideologis. Kasus ini menegaskan bahwa bahkan di sistem yang matang, kunci ketiga adalah titik yang paling rentan.

Singapura mewakili model penjaga konstitusional dalam sistem partai dominan. Public Service Commission, yang telah bekerja sejak awal 1950-an, kini berkedudukan sebagai lembaga konstitusional. Menurut laporan tahunannya, Komisi menyetujui pengangkatan ke Administrative Service dan promosi ke jenjang pimpinan, serta memegang kendali disiplin; pada 2025 ia menilai 17 kandidat layak masuk Administrative Service dan mempromosikan 28 pejabat ke jenjang Superscale D atau Grade 7 ke atas. Kekuatan Singapura terletak pada perpaduan penjaga konstitusional dengan jalur pembentukan yang sangat terstruktur, dimulai dari beasiswa dan rotasi dini. Namun Mussagulova dan Wong (2023) menunjukkan bahwa di sebagian sektor publik Singapura pun terdapat jejak pengangkatan bermotif politik, terutama melalui organisasi para-politik. Pelajaran dari keempat kasus ini konsisten: tidak ada negara yang menjaga merit di puncak hanya dengan satu kunci, dan negara yang paling berhasil adalah yang membuat penjaga sulit dibongkar oleh pemerintahan yang sedang berkuasa.

Membentuk Pemimpin, Bukan Hanya Memilihnya: LAN dan Jalur Kepemimpinan Senior

Kunci keempat, yakni jalur pembentukan, adalah bagian yang paling sering dilupakan dalam perdebatan tentang KASN, padahal di sinilah Indonesia memiliki infrastruktur yang paling mapan. Lembaga Administrasi Negara menyelenggarakan jenjang pelatihan kepemimpinan yang berlapis. Menurut Peraturan LAN Nomor 3 Tahun 2020, Pelatihan Kepemimpinan Nasional Tingkat I ditujukan bagi kepemimpinan madya, Tingkat II bagi kepemimpinan pratama, sementara Pelatihan Kepemimpinan Administrator dan Pengawas melayani dua lapisan di bawahnya. Seleksi calon peserta PKN I dan II diselenggarakan LAN, dan pengusulan peserta didasarkan pada peta jabatan, proyeksi kebutuhan, pengembangan karier, dan/atau manajemen talenta. Untuk 2025, kalender pelatihan LAN mencantumkan 38 angkatan PKN Tingkat II dengan biaya Rp22.945.000 per peserta dalam skema pembelajaran campuran.

Persoalannya bukan ketiadaan pelatihan, melainkan keterputusan antara pelatihan, asesmen, dan keputusan pengangkatan. Pelatihan kepemimpinan selama ini cenderung diperlakukan sebagai syarat administratif sesudah atau menjelang menduduki jabatan, bukan sebagai saringan yang hasilnya menentukan siapa masuk kelompok suksesi. Dalam rapat koordinasi nasional Desember 2025, Deputi LAN Tri Widodo Wahyu Utomo menyatakan bahwa ukuran pelatihan bukan lamanya, melainkan efektivitasnya, sementara Direktur Pembelajaran Kepemimpinan Manajerial Giri Saptoaji menekankan bahwa pelatihan harus terbukti meningkatkan kinerja instansi. Pernyataan ini mencerminkan kesadaran internal bahwa pelatihan belum terhubung erat dengan hasil organisasi. Di sisi lain, evaluasi Sekretariat Kabinet pada Maret 2024 mencatat bahwa Tim Manajemen Talenta ASN Nasional, yang seharusnya melibatkan KemenPANRB, Bappenas, Kemendagri, LAN, BKN, dan KASN, belum terbentuk, sehingga manajemen talenta tingkat nasional belum berjalan, sementara pengisian JPT utama dan madya tetap bermuara pada Tim Penilai Akhir yang dipimpin Presiden.

Bagi pendidikan kepemimpinan dan pengembangan organisasi, temuan ini mengandung pelajaran praktik yang konkret. Pertama, pemimpin birokrasi senior perlu dididik bukan hanya sebagai manajer program, melainkan sebagai penjaga institusi: orang yang memahami kapan harus melaksanakan kehendak politik secara loyal dan kapan wajib menolak instruksi yang melanggar hukum atau merit, serta bagaimana menuliskan penolakan itu secara profesional. Kedua, kepemimpinan perubahan kelembagaan di Indonesia berlangsung dalam kondisi ketika pemimpin dapat dicopot setelah pilkada atau pergantian menteri, sehingga kurikulum harus melatih kemampuan membangun koalisi internal, mendokumentasikan keputusan, dan menanamkan reformasi ke dalam sistem agar bertahan melampaui masa jabatan pribadi. Ketiga, pelatihan harus menghasilkan data: penilaian kompetensi selama pelatihan semestinya menjadi masukan resmi bagi kelompok rencana suksesi, sebagaimana pusat asesmen Korea menjadi saringan wajib sebelum pengangkatan.

Kajian ini menilai bahwa LAN dan BKN sebenarnya memegang separuh dari kapasitas yang dibutuhkan untuk membangun layanan eksekutif senior: LAN memiliki jalur pembentukan dan jaringan lembaga pelatihan terakreditasi di seluruh Indonesia, sedangkan BKN memiliki data kepegawaian terintegrasi dan instrumen asesmen. Separuh yang hilang adalah penjaga independen dan perlindungan masa jabatan, dan tanpa keduanya investasi pelatihan akan terus bocor ketika pejabat yang terlatih baik dicopot atau dilewati karena alasan nonmerit (tingkat keyakinan: sedang). Pada titik ini, rancangan lembaga pengawas yang diperintahkan Mahkamah Konstitusi seharusnya tidak dilihat sebagai pengganti KASN semata, melainkan sebagai simpul yang menghubungkan gerbang, penjaga, perlindungan, dan pembentukan menjadi satu sistem.

Argumen Tandingan: Kasus Terkuat bagi Kendali Eksekutif

Argumen tandingan yang paling kuat tidak membela jual-beli jabatan; ia membela kendali eksekutif. Versi terbaiknya berbunyi sebagai berikut. Presiden dipilih langsung oleh mayoritas pemilih dan memikul tanggung jawab politik atas hasil pemerintahan; ia membutuhkan pejabat senior yang responsif terhadap agenda prioritasnya, bukan birokrat yang berlindung di balik prosedur. KASN, dalam sepuluh tahun keberadaannya, tidak mampu menghentikan kasus Klaten, Kementerian Agama, atau puluhan kasus lain, sehingga mempertahankan atau menghidupkan kembali komisi serupa hanya menambah lapisan birokrasi yang mahal dan lambat. Lembaga eksekutif seperti BKN justru memiliki data, sistem, dan daya paksa administratif yang tidak dimiliki komisi, dan sejak 2025 telah menunjukkan kemauan memperketat asesmen. Lebih jauh, perbandingan internasional tidak sepenuhnya mendukung komisi independen: Korea mengelola layanan eksekutif seniornya melalui kementerian di bawah Perdana Menteri, sementara Singapura memadukan meritokrasi dengan kesinambungan partai dominan. Dalam kondisi transisi besar, termasuk pemekaran kementerian dan program prioritas berskala nasional, penempatan cepat orang-orang yang dipercaya, termasuk dari TNI dan Polri yang memiliki disiplin komando, dapat dipandang sebagai cara rasional mengatasi kapasitas birokrasi sipil yang lemah.

Argumen ini mengandung kebenaran penting, dan kajian ini menerimanya sebagian. Responsivitas adalah nilai sah dalam demokrasi, dan desain merit yang buruk memang dapat menghasilkan birokrasi yang kebal kinerja. Data BKN tentang 52,8 persen instansi berkategori baik menunjukkan bahwa sebagian pekerjaan teknis memang dapat dilakukan dari dalam eksekutif. Namun argumen ini gagal pada tiga titik. Pertama, ia mencampuradukkan responsivitas dengan loyalitas personal. Dahlström dan Lapuente menunjukkan bahwa pemerintahan berkinerja tinggi justru memisahkan karier birokrat dari politisi; responsivitas dicapai melalui kontrak kinerja, mandat kebijakan yang jelas, dan kewenangan menteri atas arah kebijakan, bukan melalui kewenangan bebas atas karier orang per orang. Kedua, kegagalan KASN menghentikan korupsi adalah argumen untuk memberi penjaga kewenangan mengikat, bukan untuk menghapusnya; kasus Ponorogo dan Pati, yang terjadi setelah KASN tiada, tidak menunjukkan bahwa ketiadaan penjaga memperbaiki keadaan. Ketiga, kasus Korea dan Singapura tidak mendukung kendali eksekutif yang longgar: keduanya menempatkan asesmen atau persetujuan lembaga kepegawaian sebagai syarat mutlak yang tidak dapat dilewati menteri, dan Singapura menanamkan penjaganya di konstitusi. Indonesia saat ini tidak memiliki keduanya.

Terkait jalur seragam, argumen kapasitas memiliki dasar empiris di bidang-bidang yang memang bersinggungan dengan keamanan. Namun Mahkamah Konstitusi, dalam putusan tentang Polri, telah menetapkan bahwa anggota aktif yang ingin berkarier di jabatan sipil harus melepaskan status aktifnya, dan logika yang sama berlaku bagi desain merit: orang yang berbakat dari mana pun dapat bersaing, tetapi harus bersaing di gerbang yang sama dan tunduk pada penjaga yang sama. Kesimpulan kajian ini setelah menimbang argumen tandingan adalah bahwa persoalannya bukan memilih antara responsivitas dan merit, melainkan merancang sistem tempat Presiden menentukan arah dan memilih dari daftar pendek yang meritokratis, sementara lembaga independen menjaga daftar itu dan menjaga mereka yang terpilih dari pencopotan sewenang-wenang (tingkat keyakinan: sedang hingga tinggi).

Skenario hingga 2030 dan Penanda Arah

Tenggat Mahkamah Konstitusi pada Oktober 2027 dan siklus pemilu 2029 membentuk jendela waktu yang menentukan. Kajian ini merumuskan tiga skenario hingga 2030 berdasarkan kombinasi dua variabel: kekuatan penjaga yang dibentuk, dan arah kewenangan pengangkatan JPT. Skenario pertama, layanan eksekutif senior profesional, terwujud bila DPR dan pemerintah membentuk lembaga pengawas dengan dasar undang-undang, anggota yang dipilih melalui panel terbuka dengan masa jabatan tetap, anggaran tersendiri, dan kewenangan mengikat untuk membatalkan atau menunda pengangkatan dan pemberhentian JPT yang melanggar merit, disertai integrasi asesmen BKN dan pelatihan LAN ke dalam satu kelompok suksesi nasional. Skenario ini membutuhkan kemauan politik yang jarang muncul tanpa krisis atau tekanan publik besar, sehingga probabilitasnya terbatas.

Skenario kedua, merit terkelola, adalah kelanjutan paling alami dari kecenderungan saat ini. Lembaga pengawas dibentuk tepat waktu atau sedikit terlambat untuk memenuhi putusan Mahkamah, tetapi dengan kewenangan sebatas rekomendasi, anggota yang dipilih dominan oleh eksekutif, atau penempatan di bawah koordinasi kementerian. BKN terus memperbaiki instrumen asesmen dan manajemen talenta, sehingga mutu teknis seleksi meningkat di instansi yang pimpinannya berkomitmen. Namun kursi strategis tetap dapat diisi melalui jalur pengecualian, dan pencopotan setelah pilkada tetap berlangsung. Skenario ketiga, birokrasi loyalitas, terjadi bila pembentukan lembaga pengawas tertunda melampaui tenggat atau diisi secara politis, revisi UU ASN mensentralisasi wewenang pengangkatan JPT tanpa penjaga, dan jalur TNI-Polri terus meluas melalui peraturan internal. Dalam skenario ini, prosedur seleksi terbuka bertahan sebagai ritual, sementara pasar jabatan berpindah dan bertingkat dari daerah ke pusat.

Probabilitas tertinggi diberikan kepada merit terkelola karena tiga alasan: kewajiban konstitusional membuat pembentukan lembaga hampir pasti, tetapi rancangan rinciannya berada di tangan aktor yang diuntungkan oleh diskresi; BKN telah berinvestasi dalam instrumen teknis yang tidak akan ditinggalkan; dan tekanan masyarakat sipil yang terbukti berhasil di Mahkamah Konstitusi cukup kuat untuk mencegah kemunduran total, tetapi belum cukup kuat untuk memaksakan desain maksimal. Skenario birokrasi loyalitas tetap memiliki bobot sepertiga karena dua dari tiga arus tekanan, yakni jalur seragam dan wacana sentralisasi, didorong langsung oleh pemegang kekuasaan eksekutif dan legislatif.

Penanda arah yang perlu diamati dapat dibaca berurutan. Penanda pertama adalah naskah revisi UU ASN: apakah lembaga pengawas diberi kewenangan mengikat atau sekadar rekomendasi, bagaimana anggotanya dipilih, dan apakah anggarannya terpisah. Penanda kedua adalah apakah PP Manajemen ASN, bila terbit, membatasi pengecualian dari seleksi terbuka hanya pada instansi yang memiliki rencana suksesi teraudit. Penanda ketiga adalah data mutasi JPT dalam enam bulan setelah pelantikan kepala daerah dan setelah pergantian menteri, yang semestinya dipublikasikan. Penanda keempat adalah nasib Peraturan Polri 10/2025 dan peraturan pelaksana UU 3/2025, yakni apakah penempatan perwira aktif dibatasi pada daftar undang-undang atau terus diperluas. Penanda kelima adalah apakah hasil asesmen BKN dan pelatihan LAN mulai dipakai secara terbuka sebagai dasar daftar pendek JPT madya. Kombinasi penanda pertama dan ketiga akan paling cepat membedakan skenario A dari B, sedangkan penanda keempat paling cepat menandai pergeseran ke skenario C.

Rekomendasi: Aktor, Langkah, dan Tenggat

Kepada Presiden dan KemenPANRB, kajian ini merekomendasikan agar rancangan lembaga pengawas sistem merit diajukan sebagai bagian dari revisi UU ASN paling lambat kuartal pertama 2027, sehingga DPR memiliki waktu pembahasan yang memadai sebelum tenggat Oktober 2027. Rancangan itu sebaiknya memberi lembaga kewenangan mengikat untuk menunda pengangkatan atau pemberhentian JPT yang tidak memenuhi syarat prosedur merit, bukan sekadar rekomendasi, dan menetapkan bahwa pemberhentian JPT dalam dua tahun pertama masa jabatan atau dalam enam bulan setelah pergantian pejabat pembina kepegawaian memerlukan alasan tertulis yang dapat diperiksa lembaga tersebut. Pada saat yang sama, Presiden dapat memberi contoh dengan mengisi JPT madya hanya dari daftar pendek hasil seleksi atau kelompok suksesi yang hasil asesmennya dapat diaudit, dan dengan mengumumkan secara berkala jumlah JPT yang diisi melalui jalur pengecualian beserta alasannya.

Kepada DPR, khususnya Komisi II, revisi UU ASN sebaiknya diselesaikan sebelum pertengahan 2027 dengan empat unsur desain: dasar undang-undang yang tidak dapat diubah melalui peraturan presiden, panel seleksi anggota yang melibatkan unsur akademisi dan masyarakat sipil dengan masa jabatan tetap yang tidak berimpit dengan siklus pemilu, anggaran yang ditetapkan sebagai pos tersendiri, serta kewajiban laporan tahunan terbuka. DPR juga sebaiknya menolak sentralisasi wewenang pengangkatan JPT pratama ke Presiden kecuali disertai penjaga independen, karena tanpa penjaga sentralisasi hanya memindahkan pasar jabatan. Komisi I dan Komisi III, dalam pengawasan pelaksanaan UU 3/2025 dan tindak lanjut putusan Mahkamah tentang Polri, sebaiknya meminta pemerintah menerbitkan daftar resmi perwira aktif di jabatan sipil setiap semester mulai 2027.

Kepada BKN dan LAN, langkah paling bernilai dalam dua belas bulan ke depan adalah menyatukan data asesmen, riwayat pelatihan kepemimpinan, dan rekam kinerja ke dalam satu profil calon JPT yang dapat diakses lembaga pengawas, serta menerbitkan dasbor publik tentang seleksi terbuka per instansi: jumlah pelamar, komposisi panitia, waktu proses, dan proporsi kandidat peringkat teratas yang akhirnya dilantik. LAN sebaiknya menata ulang PKN Tingkat I dan II menjadi jalur kelompok suksesi lintas instansi, dengan penilaian yang hasilnya menjadi masukan resmi bagi daftar pendek, dan memasukkan modul tentang kepemimpinan penjaga institusi, etika penolakan instruksi yang melanggar hukum, dan pelembagaan reformasi agar bertahan melampaui masa jabatan.

Kepada KPK dan Ombudsman RI, kajian ini merekomendasikan pemantauan bersama atas mutasi JPT pascapelantikan kepala daerah hasil pilkada berikutnya, dengan perhatian khusus pada modus penjualan perlindungan jabatan seperti yang terungkap di Ponorogo; Ombudsman juga sebaiknya mempublikasikan angka laporan terkait merit secara berkala agar tren dapat diukur. Kepada organisasi masyarakat sipil seperti ICW, KPPOD, dan Perludem, yang permohonannya melahirkan Putusan 121/PUU-XXII/2024, langkah berikutnya adalah menyusun rancangan tandingan desain lembaga pengawas dan indeks pemantauan independen sebelum pembahasan RUU dimulai. Kepada perguruan tinggi dan sekolah kepemimpinan, kajian ini menyarankan pengembangan studi kasus pengajaran tentang seleksi JPT, dari Klaten hingga Ponorogo dan dari Santiago hingga Seoul, serta program pendidikan eksekutif bersama LAN yang menguji kemampuan memimpin perubahan kelembagaan dalam kondisi ketidakpastian jabatan. Kepada mitra internasional seperti OECD, Asian Development Bank, dan lembaga kepegawaian Korea Selatan, dukungan paling berguna adalah pertukaran teknis tentang desain pusat asesmen, perlindungan masa jabatan, dan evaluasi dampak, bukan pembiayaan pelatihan yang terputus dari keputusan pengangkatan.

Keterbatasan dan Kesimpulan

Kajian ini memiliki beberapa keterbatasan yang perlu dinyatakan secara terbuka. Pertama, tidak tersedia data publik yang lengkap tentang proporsi JPT yang diisi melalui seleksi terbuka, rencana suksesi, atau jalur pengecualian sejak 2024, sehingga penilaian tentang pergeseran pola pengangkatan bertumpu pada kasus terdokumentasi dan pernyataan resmi. Kedua, data KASN dan BKN tentang indeks merit memakai basis instansi yang berbeda dan tidak dapat dibandingkan secara langsung. Ketiga, angka anggota Polri di jabatan sipil masih diperdebatkan antara data persidangan dan bantahan Polri. Keempat, kasus jual-beli jabatan yang terungkap adalah kasus yang tertangkap, bukan populasi praktik, dan dapat mencerminkan prioritas penegakan hukum sebanyak mencerminkan prevalensi. Kelima, status PP Manajemen ASN dan rancangan revisi UU ASN dapat berubah sewaktu-waktu, dan kajian ini mencerminkan informasi yang dapat diverifikasi hingga 26 Oktober 2026.

Kesimpulannya, Indonesia tidak sedang kehilangan sistem merit, tetapi sedang kehilangan penjaganya pada saat tekanan terhadap merit meningkat dari tiga arah. Aturan seleksi terbuka, manajemen talenta, asesmen BKN, dan pelatihan LAN tetap ada dan sebagian membaik. Namun tanpa penjaga yang berjarak dari pejabat pengangkat dan tanpa perlindungan masa jabatan, semua instrumen itu bekerja hanya sejauh pemegang kekuasaan menghendakinya. Putusan Mahkamah Konstitusi Oktober 2025 telah membuka jendela untuk memperbaiki desain itu, dan jendela tersebut menutup pada Oktober 2027. Pilihan yang dibuat dalam dua belas bulan ke depan akan menentukan apakah Indonesia membangun layanan eksekutif senior yang dapat dipercaya warga dan dipelajari negara lain, atau mewariskan kepada pemerintahan berikutnya sebuah birokrasi tempat kursi pimpinan menjadi milik mereka yang paling dekat dengan kekuasaan, bukan yang paling mampu menjalankannya.

Executive Summary: The Question, the Answer and the Stakes

This study poses a single institutional question that will shape the quality of the Indonesian state over the next two decades: now that the Civil Service Commission (Komisi Aparatur Sipil Negara, KASN) has been abolished by Law No. 20 of 2023 on the State Civil Apparatus, who actually guards merit in the selection of senior leadership officials (jabatan pimpinan tinggi, JPT), the roughly echelon I and II tier that runs ministries, agencies and regional governments? The follow-on question is sharper: is Indonesia moving towards a professional senior executive service, of the kind that Chile, South Korea, the United Kingdom and Singapore have each built in their own way, or towards a loyalty bureaucracy, in which leadership posts become rewards for political proximity, personal fidelity or a uniform?

The short answer of this study is that Indonesia currently sits in a guardian vacuum. Merit oversight has been moved to the Ministry of State Apparatus Empowerment and Bureaucratic Reform (KemenPANRB) and the National Civil Service Agency (BKN), two executive bodies that both make and implement personnel policy. In a ruling of 16 October 2025, the Constitutional Court found that this design creates a conflict of interest and ordered the creation of an independent oversight body within two years, that is, before mid-October 2027. While that deadline runs, three currents push against merit: a market for positions in the regions that keeps surfacing in anti-corruption sting operations, wider room for active military (TNI) and police (Polri) officers in civilian seats, and proposals to centralise authority over senior appointments in the national government. There is also a real countercurrent, above all BKN’s effort to build data- and assessment-driven talent management. The overall judgement of this study is that the most likely direction is neither full professionalisation nor wholesale regression, but managed merit: merit rules remain on paper, yet the door to discretion at the top stays open (confidence: moderate).

The stakes reach beyond Indonesia. The comparative literature, from Evans and Rauch’s classic study of Weberian state structures to Dahlström and Lapuente’s work on separating the careers of politicians and bureaucrats, shows that how a state chooses the leaders of its bureaucracy is closely linked to growth, corruption control and government effectiveness. Indonesia is the world’s third-largest democracy, with some 6.7 million civil servants and a decentralised system that gives directly elected regional heads extensive power over bureaucrats’ careers. If the merit guardian created before October 2027 is weak, the effects will be felt in the quality of public services for hundreds of millions of citizens and in Indonesia’s credibility as a reference point for bureaucratic reform in the developing world. For leadership education, the issue also goes to the core of practice: bureaucratic leaders appointed for loyalty tend to lead upwards, towards their patrons, rather than outwards, towards the citizens and organisations they are meant to lead.

Analytical Framework and Method Note

This study uses a four-key framework to assess senior executive leadership systems in the public sector. The first key is the entry gate: are leadership posts filled through open competition against testable criteria, or through direct appointment? The second key is the guardian: is there a body, legally and financially separate from the appointing official, with authority to examine the process and reject deviant outcomes? The third key is tenure protection: can an official selected on merit be removed at will after a change of power, or are there procedures that give removal a political cost? The fourth key is the development pipeline: does the state systematically prepare future leaders through training, rotation and continuous assessment, so that open competition does not take place among candidates who are all equally unprepared?

The framework rests on the career-separation thesis of Dahlström and Lapuente in Organizing Leviathan (2017), which concludes that good government depends more on separating the career incentives of bureaucrats from those of politicians than on a closed, classically Weberian civil service status. According to Eva Ruffing’s review of the book, the effect of career separation remains robust for corruption, government effectiveness and the capacity to carry out reforms, even after controlling for democracy, press freedom and legal tradition, while stand-alone merit recruitment rules are frequently circumvented. Seen this way, open selection on its own is not enough; what matters is whether all four keys work together.

With this framework, the study distinguishes three ideal types. A professional senior executive service is a system in which all four keys work: open competition, an independent guardian, tenure protection and a systematic development pipeline. Managed merit is a system in which the gate and the pipeline function reasonably well, but the guardian sits under the executive and tenure protection is weak, so that the final outcome still depends on the will of the appointing official. A loyalty bureaucracy is a system in which formal procedures survive as ritual, while the real decisions are taken on the basis of political proximity, transactions or chains of command outside the civilian bureaucracy.

Sources include statutes and regulations, Constitutional Court rulings, press releases and documents of BKN, KemenPANRB and the National Institute of Public Administration (LAN), KASN data from before its dissolution, case files and official statements of the Corruption Eradication Commission (KPK) as reported by mainstream media, international scholarly literature, and institutional reports such as the Asian Development Bank’s diagnostic study of Indonesia’s civil service (2021). The period of analysis runs from the passage of Law 5/2014 to the end of October 2026, with a focus on 2023 to 2026. Confidence is graded high when a finding rests on legal text or official data that are consistent across more than one source, moderate when it rests on limited official data or on patterns that recur in reporting, and low when it is an inference from incomplete indications. This study had no access to raw, agency-level data on JPT selections, so some judgements about everyday practice are inferential and are flagged as such.

From Commission to Ministry: The Anatomy of Law 20/2023 and the Guardian Vacuum

Law 20/2023 was enacted and promulgated on 31 October 2023. It does not abolish the merit principle; on the contrary, it names talent management as the main route for civil service mobility. According to the official text of the law, Article 46(4) provides that talent mobility is conducted on the basis of the merit system through talent management, while Article 29(1) excludes the top two senior tiers (JPT utama and madya) from the authority the President may delegate to ministers, agency heads and regional heads. In other words, echelon I seats remain in the President’s hands, while JPT pratama seats in the regions remain with regional heads acting as civil service supervisory officials. Article 19(2) opens the possibility that certain civil service posts be filled by TNI soldiers and Polri members in central agencies, by reference to their respective laws.

The most consequential change concerns the guardian function. Article 26(2)(d) treats oversight of merit-system implementation as a presidential power delegated to ministries and/or agencies, not to an independent commission. Article 70(3) states that KASN continues its duties until the implementing regulations are issued, while Article 68 requires those regulations within six months of promulgation. Through Presidential Regulations No. 91 and No. 92 of 2024, KASN’s duties and functions were transferred to KemenPANRB and BKN; according to a CNN Indonesia report of 24 September 2024, 51 KASN employees became KemenPANRB civil servants from 1 October 2024. The same report records the reasons for dissolution offered by its proponent in Commission II of the House of Representatives (DPR) in 2023: streamlining institutions, overlapping duties and the difficulty of coordinating among the many bodies that manage the civil service.

The sequence is worth noting. KASN stopped working just before the simultaneous regional elections of November 2024, a period in which pressure on civil service neutrality and post-inauguration reshuffles usually peaks. An opinion piece in ANTARA on 23 October 2025 openly asked whether the dissolution was linked to the electoral calendar. This study found no direct evidence of such a motive, but the institutional effect is clear: throughout the 2024 regional election cycle and the inauguration of new regional heads in 2025, merit oversight rested with bodies that sit structurally under the President and have no distance from appointing officials.

Nor have the implementing regulations promised within six months been completed. On 25 August 2025, the leadership of DPR Commission II urged President Prabowo Subianto to enact the draft Government Regulation on Civil Service Management, which covers the filling of posts, the merit system, talent management and digitalisation. In May 2026, Commission II member Ahmad Heryawan was still pressing for the draft to be finalised, which KemenPANRB said in April 2026 was being finalised. This study found no verifiable report of the regulation’s enactment by the end of October 2026. At a lower level, the government has filled the gap with technical rules: Minister of PANRB Regulation No. 19 of 2025 on the Implementation of the Merit System in Civil Service Management, in force since 31 December 2025 according to a March 2026 report, and BKN Head Decree No. 411 of 2025, which requires every agency to use BKN’s talent-management information system from 1 January 2026.

The turning point came from the Constitutional Court. In Decision No. 121/PUU-XXII/2024, read on 16 October 2025 on a petition by Perludem, KPPOD and Indonesia Corruption Watch, the Court found that transferring oversight to BKN and KemenPANRB created overlap and a conflict of interest, because the bodies that make and implement policy also supervise it. Justice Guntur Hamzah stressed the need to separate the functions of policymaker, implementer and overseer. The independent body must be established within two years of the ruling. Two days later, Commission II chair Rifqinizamy Karsayuda said the body would be included in the revision of the Civil Service Law. This study’s assessment: legally, the guardian vacuum has been declared unconstitutional, but in fact it persists, and the shape of its replacement has yet to be decided (confidence: high).

What Was Lost and What Remains: Evidence on Merit-System Performance

Assessing the impact of KASN’s dissolution requires honesty about KASN’s own record. At the commission’s ninth-anniversary review, KASN chair Agus Pramusinto reported on 16 January 2023 that in 2022 the commission issued 3,289 recommendations on JPT appointments through open selection and competency tests, with an appointment-quality index of 81.9, rated good. Yet of the 460 agencies assessed, only 217, or 47.3 per cent, had reached the good category or better in implementing the merit system. Agus himself named three core challenges: strong political intervention in the bureaucracy, corruption including the sale of senior posts, and competency gaps. In other words, KASN was not a perfect guardian; it was a guardian with reach, data and a public voice, but with coercive power limited to recommendations.

After the transfer of functions, BKN continued assessments with similar instruments. According to a BKN press release of 23 January 2025, by the end of 2024 BKN had assessed 338 government agencies on eight merit dimensions, and 52.8 per cent were rated good or very good. As of the same date, only 42 agencies had implemented talent management, and only 21 of them had actually filled JPT posts through succession plans. These figures cannot be compared directly with KASN’s because the agency bases differ, but both show the same pattern: roughly half of all agencies do not meet an adequate merit standard, and talent management, made the backbone of Law 20/2023, reaches only a small fraction of the more than five hundred central and regional agencies (confidence: high for the pattern, moderate for magnitudes).

BKN’s moves in mid-2025 show a serious attempt to play the guardian role from within the executive. Through a press release of 1 July 2025 and BKN Head Letter No. 7902/BAK.03/SD/K/2025 of 12 June 2025, BKN said it would oversee every stage of JPT appointments in central and regional agencies, and withdrew its staff from open-selection committees so as not to be both player and referee. BKN head Zudan Arif Fakrulloh stressed that every JPT selection must be documented and accountable. In April 2026, BKN introduced a re-profiling scheme for JPT madya candidates run by experienced assessors, with the explicit aim of curbing subjective practices such as repaying political favours. These steps matter and deserve recognition, but all of them sit within the same executive chain of command as the appointing officials.

Indicators from outside government suggest that pressure on merit is rising, not falling. At a discussion at the Ombudsman’s office on 2 October 2025, as reported by Kompas and summarised by KPPOD, Ombudsman member Robert Na Endi Jaweng said public complaints about the merit system had surged since KASN was dissolved and had recently entered the top two complaint categories. BRIN researcher Mohammad Mulyadi, in a study of West Java, South Sulawesi and the City of Yogyakarta, found that the merit system remains shadowed by collusion, corruption and nepotism, while KPPOD executive director Herman Suparman identified civil service supervisory officials as the main node in the sale of positions. The Ombudsman has not published these complaints in absolute numbers, so this study treats them as an indication of direction rather than a measure of scale (confidence: moderate).

The Market for Office: Open Selection, Transactions and the Political Economy of Regional Elections

Indonesia’s merit problem cannot be understood without recognising that public office has long been treated as a tradeable asset. Stein Kristiansen and Muhid Ramli’s study, Buying an Income: The Market for Civil Service Positions in Indonesia (2006), sets out the basic logic: a bureaucratic seat is bought as an investment, and its cost is recovered through formal and informal income while in office. Blunt, Turner and Lindroth (2012) describe the post-Soeharto order as a patronage democracy, in which adaptive patron networks survive because central elites compromise with regional interests while central anti-corruption bodies have limited reach. Ward Berenschot (2018) adds an electoral mechanism: bureaucrats become a support machine for incumbents, victory is repaid with posts, and direct elections can therefore weaken civil service reform.

Court records show that this market operates even though open selection has been mandatory since Law 5/2014. On 20 September 2017, the Semarang Anti-Corruption Court sentenced Klaten Regent Sri Hartini to 11 years in prison for taking bribes of about Rp2.9 billion linked to appointments during the restructuring of regional agencies. Earlier in the trial, her former aide testified that “thank-you money” for posts was an open secret and a habit. At the national level, PPP chairman Romahurmuziy was sentenced to two years on 20 January 2020 in a bribery case over the appointment of the head of the Ministry of Religious Affairs’ East Java regional office. A year earlier, KASN chair Sofian Effendi said on 27 March 2019 that some 90 per cent of ministries and agencies were suspected of still trading posts at various levels, and that the practice was more prevalent in ministries led by party figures than in those led by professionals. The 90 per cent figure is a suspicion, not an audit finding, and must be read as such.

The wave of cases since KASN’s dissolution shows the same pattern with subtler methods. The KPK arrested Ponorogo Regent Sugiri Sancoko on 7 November 2025; in the KPK’s account of 9 November 2025, officials were told that their replacements were ready and that those wishing to stay had to pay, including a demand of Rp1.5 billion from one official, with the money routed through a brother, a brother-in-law and an aide to break the trail. On 19 January 2026, the KPK arrested Pati Regent Sudewo over the alleged sale of village apparatus posts, seizing about Rp2.6 billion. According to NU Online’s summary of a KPK press conference on 20 January 2026, seven regional heads of the 2025–2030 term had been caught within less than a year of taking office, and KPK enforcement deputy Asep Guntur Rahayu said the methods were much the same: transactions occur when vacant posts are filled, and now reach down to the village level. The Ponorogo method deserves attention because it does not sell the entry gate but sells tenure protection, precisely the third key in this study’s framework.

The press archive shows that this debate is not new, and that its remedy was articulated long ago. In 2014, Miftah Thoha, in the Kompas daily article entitled Menteri dan Partai Politik (Ministers and Political Parties), traced how cabinet appointments shifted from experts in the “zaken” cabinets of the early independence era to the dominance of parties, the military and technocrats in later eras, and argued that the President’s prerogative must rest on competence, expertise and integrity, and that ministers drawn from parties should give up party leadership because they work for the state. That argument, written about ministers, applies with greater force to the JPT tier beneath them, since ministers are political posts while directors-general and heads of regional agencies should not be. Tempo magazine’s special edition Bukan Bupati Biasa (Not Ordinary Regents, December 2012) recalls the other side of the same problem: reformist regional heads showed that wide discretion can be used to place the best officials. The lesson for institutional design is that a system must not depend on the chance appearance of good leaders; it must make bad choices costly.

From this pattern of cases, this study judges that the market for posts in the regions is structural rather than incidental, driven by the political costs of regional elections that must be recouped and by the near-unchecked authority of supervisory officials after KASN’s disappearance (confidence: moderate to high). The policy implication is clear: moving appointment authority to the centre without building an independent guardian only relocates the market rather than closing it.

Uniforms in Civilian Seats and the New Government’s Appointment Patterns

The second current pressing on merit comes from the security sector. The revision of the TNI Law, enacted as Law No. 3 of 2025, expanded the list of ministries and agencies that active soldiers may occupy. According to a TNI Information Centre statement of 22 March 2025, the number grew from ten to fourteen, adding border management, disaster management, counter-terrorism, maritime security and the Attorney General’s Office. At the same time, the TNI spokesman stressed that soldiers holding civilian posts outside these provisions must retire early or resign, while discussing the case of senior officer Novy Helmy Prasetya, president director of the state logistics agency Bulog. Bisnis.com reported in February 2025 on active and retired officers in a range of government positions, including the assignment of nine senior police officers to ministries and agencies.

On the police track, the Constitutional Court moved the other way. Decision No. 114/PUU-XXIII/2025, read on 13 November 2025, struck down the phrase in the elucidation of Article 28(3) of the Police Law that allowed assignments on the orders of the National Police Chief, so that active officers must resign or retire before taking posts outside the police. Yet on 9 December 2025 the Police Chief signed Police Regulation No. 10 of 2025, which designates seventeen ministries and agencies that may be staffed by active personnel. Tirto reported that the case record showed 4,351 police officers holding posts outside the police in 2025, up from 2,822 in 2024, although the police disputed this and said only about 300 personnel held managerial posts. The disagreement over numbers is itself a finding: no independent civilian body holds an official register of who occupies civil service seats via the security track.

Appointment patterns at the top of government reinforce the impression that routes outside open competition are widening. The Red and White Cabinet announced on 21 October 2024 comprises 48 ministers, 5 agency heads and 59 deputy ministers, one of the largest cabinets in Indonesian history, as ANTARA noted. Splitting ministries by itself creates many new JPT seats that must be filled quickly, a condition that naturally favours rapid appointment over competition. A documented example is Presidential Decree No. 147/TPA of 2025, dated 10 September 2025, which among other things appointed a police inspector-general as Inspector General of the Ministry of Energy and Mineral Resources, an internal oversight post that, more than any other, needs distance from every chain of command. This study lacks complete data on the share of JPT madya posts filled without open selection since October 2024, so its judgement on the scale of the shift is inferential (confidence: low to moderate).

The third current is centralisation. In April 2025, Commission II deputy chair Zulfikar Arse Sadikin disclosed that the revision of the Civil Service Law on the 2025 priority legislative list would move authority to appoint, dismiss and transfer JPT pratama and madya officials to the President, and he himself opposed it as contrary to regional autonomy. According to Tempo, supporters argued that centralisation would tackle civil servants’ partisanship in regional elections, while former KASN chair Agus Pramusinto said pulling JPT posts to the centre would solve nothing because the problem lies with those who hold personnel authority, and legislator Firman Soebagyo doubted the President’s capacity to handle so many appointments. By July 2026, discussion of the revision had shifted to proposals for key-performance-indicator assessment, and no verifiable final draft yet exists. This study’s assessment is that these three currents, regional position markets, a widening uniformed route and centralisation, together shift the system’s centre of gravity from competition to the personal trust of appointing officials (confidence: moderate).

Civil society organisations read this direction more harshly. In its one-year review of the government, Imparsial said on 19 October 2025 that placing active officers in civilian posts damages the spirit of military reform. This study does not adopt a militarisation framing wholesale, because some placements have a legal basis and some officers bring real competence. The more fundamental problem for merit design is that the uniformed route bypasses all four keys at once: it does not pass through the civilian competitive gate, it is not supervised by a civilian guardian, its tenure is set by the home command, and its development takes place outside the civil service leadership pipeline.

Comparative Lessons: Chile, South Korea, the United Kingdom and Singapore

The international literature explains why this question matters. Evans and Rauch (1999), using an expert survey of 35 low- and middle-income countries, found that more Weberian economic bureaucracies, those that recruit on merit and offer predictable long-term careers, are associated with higher growth after controlling for initial income and human capital. The survey by Meyer-Sahling, Schuster and Mikkelsen (2018) of some 23,000 civil servants in ten countries adds micro-level evidence: officials recruited or promoted through political connections report lower motivation and performance and a greater willingness to accept bribes, while open job advertisements and written examinations are associated with less politicisation. Kuperus and Rode’s study for EIPA (2008) of top public managers in Europe shows career and position systems converging on hybrid models, and top appointments ranging from highly political to highly meritocratic, with the United Kingdom and Denmark at the meritocratic end. Meanwhile, Merilee Grindle in Jobs for the Boys (2012) reminds us that merit reforms in many countries were born of long political bargaining rather than technocratic blueprints, and that patronage systems often persist alongside merit rules.

Chile is the most relevant case for Indonesia because it faced the same dilemma: how to inject merit into the leadership tier of a presidential system used to sharing out posts among coalition partners. The Alta Dirección Pública system was created by Law 19.882, promulgated on 11 June 2003, after corruption scandals, with a five-member Council that runs competitive selection and submits shortlists to the President. According to Libertad y Desarrollo (March 2026), the number of posts whose final stage involves the Council rose from 94 in 2004 to 358 in 2026. Its weakness, however, lies in the third key. After the change of government in 2010, 31 of 73 first-level service heads were asked to resign, and Council members voiced public concern. Libertad y Desarrollo records that in the first year of each of the last four governments, on average about 85 per cent of inherited service heads left their posts, as did about half of second-level officials. Chile’s lesson is that a competitive gate without tenure protection produces a system that is meritocratic on entry but political on exit.

South Korea shows the importance of the fourth key and of a permanent guardian institution. Korea’s Senior Civil Service took effect on 1 July 2006 for about 1,500 officials at deputy-minister and director-general level, with the aim of placing the right people across government, opening competition and enforcing performance accountability; open-competition and internally posted positions are capped at around 30 per cent of all posts. Every candidate must pass through an assessment centre built on a six-competency model, tested through role-play simulations, in-basket exercises and group discussion, before screening by a committee. Its manager, the Ministry of Personnel Management established in 2014, stands as a central personnel agency separated from the ministry of public administration and security and placed directly under the Prime Minister’s office, as recorded in the agency’s official history. The Korean model is not independent in the sense of a commission outside the executive, but it separates personnel management from line ministries and makes competency assessment a requirement that cannot be bypassed.

The United Kingdom illustrates the statutory-guardian model. The Civil Service Commission derives its powers from the Constitutional Reform and Governance Act 2010, which requires appointment on merit through fair and open competition; commissioners personally chair competitions for director-general and permanent-secretary posts, while exceptions are governed by published Recruitment Principles. Yet the model also shows its limits: the entry gate is tightly guarded, but dismissal is not. In September 2022, Chancellor Kwasi Kwarteng removed Treasury Permanent Secretary Tom Scholar, a move that, according to Civil Service World, the senior officials’ union called the start of an ideological purge. The case confirms that even in mature systems the third key is the most vulnerable point.

Singapore represents the constitutional-guardian model within a dominant-party system. The Public Service Commission, at work since the early 1950s, now holds constitutional status. According to its annual report, the Commission approves appointments to the Administrative Service and promotions into leadership grades and holds disciplinary control; in 2025 it found 17 candidates suitable for the Administrative Service and promoted 28 officers to Superscale D or Grade 7 and above. Singapore’s strength lies in combining a constitutional guardian with a highly structured development pipeline that begins with scholarships and early rotation. Yet Mussagulova and Wong (2023) show that parts of Singapore’s public sector also bear traces of politically motivated appointments, especially through para-political organisations. The lesson from all four cases is consistent: no country guards merit at the top with a single key, and the most successful are those that make the guardian hard for the government of the day to dismantle.

Forming Leaders, Not Just Selecting Them: LAN and the Senior Leadership Pipeline

The fourth key, the development pipeline, is the part most often forgotten in the KASN debate, yet it is where Indonesia has its most established infrastructure. The National Institute of Public Administration (LAN) runs a layered ladder of leadership training. Under LAN Regulation No. 3 of 2020, National Leadership Training Level I (PKN I) serves the madya leadership tier and Level II (PKN II) the pratama tier, while Administrator and Supervisor Leadership Training (PKA and PKP) serve the two layers below. LAN runs candidate selection for PKN I and II, and nominations are based on the position map, projected needs, career development and/or talent management. For 2025, LAN’s training calendar listed 38 PKN II cohorts at a fee of Rp22,945,000 per participant under a blended-learning format.

The problem is not a lack of training but a disconnect between training, assessment and appointment decisions. Leadership training has tended to be treated as an administrative requirement completed after or just before taking office, rather than as a filter whose results determine who enters a succession pool. At a national coordination meeting in December 2025, LAN deputy Tri Widodo Wahyu Utomo said that what matters is not the length of training but its effectiveness, while Director of Managerial Leadership Learning Giri Saptoaji stressed that training must demonstrably improve agency performance. These statements reflect an internal awareness that training is not yet tightly linked to organisational results. Meanwhile, a Cabinet Secretariat review of March 2024 noted that the National Civil Service Talent Management Team, meant to bring together KemenPANRB, Bappenas, the Home Affairs Ministry, LAN, BKN and KASN, had not yet been formed, so national-level talent management had not begun, while appointments to JPT utama and madya continued to culminate in the Final Assessment Team chaired by the President.

For leadership and organisational development education, these findings carry concrete lessons for practice. First, senior bureaucratic leaders need to be educated not only as programme managers but as institutional guardians: people who understand when to carry out political will loyally and when they are obliged to refuse instructions that violate the law or merit, and how to put that refusal in writing professionally. Second, leading institutional change in Indonesia happens under conditions in which leaders can be removed after a regional election or a change of minister, so curricula must train the ability to build internal coalitions, document decisions and embed reforms in systems so that they outlast any individual’s tenure. Third, training must generate data: competency assessments made during training should become formal inputs to succession pools, just as Korea’s assessment centre is a mandatory filter before appointment.

This study judges that LAN and BKN in fact hold half of the capacity needed to build a senior executive service: LAN has the development pipeline and a network of accredited training institutions across Indonesia, while BKN has integrated personnel data and assessment instruments. The missing half is an independent guardian and tenure protection, and without both, investment in training will keep leaking whenever well-trained officials are removed or passed over for non-merit reasons (confidence: moderate). At this point, the oversight body ordered by the Constitutional Court should not be seen merely as a replacement for KASN, but as the node that joins gate, guardian, protection and development into a single system.

The Counter-Argument: The Strongest Case for Executive Control

The strongest counter-argument does not defend the sale of office; it defends executive control. Its best version runs as follows. The President is directly elected by a majority of voters and bears political responsibility for the government’s results; he needs senior officials who respond to his priority agenda, not bureaucrats who shelter behind procedure. In its ten years of existence, KASN could not stop the Klaten case, the Religious Affairs case or dozens of others, so preserving or reviving a similar commission merely adds a costly and slow layer of bureaucracy. Executive bodies such as BKN have the data, systems and administrative leverage that a commission lacks, and since 2025 have shown willingness to tighten assessment. Moreover, international comparison does not unambiguously support independent commissions: Korea manages its senior executive service through a ministry under the Prime Minister, while Singapore combines meritocracy with dominant-party continuity. In a period of major transition, including the splitting of ministries and nationwide priority programmes, the rapid placement of trusted people, including from the TNI and Polri with their command discipline, can be seen as a rational response to a weak civilian bureaucracy.

This argument contains important truths, and this study partly accepts it. Responsiveness is a legitimate value in a democracy, and poorly designed merit systems can indeed produce bureaucracies immune to performance. BKN’s figure of 52.8 per cent of agencies rated good shows that some technical work can indeed be done from within the executive. But the argument fails at three points. First, it conflates responsiveness with personal loyalty. Dahlström and Lapuente show that high-performing governments are precisely those that separate bureaucrats’ careers from politicians’; responsiveness is achieved through performance contracts, clear policy mandates and ministerial authority over policy direction, not through free discretion over individual careers. Second, KASN’s failure to stop corruption is an argument for giving the guardian binding powers, not for abolishing it; the Ponorogo and Pati cases, which occurred after KASN was gone, do not show that the absence of a guardian has improved matters. Third, the Korean and Singaporean cases do not support loose executive control: both make assessment or approval by a personnel body an absolute requirement that ministers cannot bypass, and Singapore anchors its guardian in the constitution. Indonesia currently has neither.

On the uniformed route, the capacity argument has an empirical basis in fields that genuinely touch on security. But the Constitutional Court, in its police ruling, has established that active officers wishing to pursue careers in civilian posts must give up their active status, and the same logic applies to merit design: talented people from anywhere may compete, but they must compete at the same gate and submit to the same guardian. Having weighed the counter-argument, this study concludes that the issue is not a choice between responsiveness and merit, but the design of a system in which the President sets direction and chooses from a meritocratic shortlist, while an independent body guards that shortlist and protects those chosen from arbitrary removal (confidence: moderate to high).

Scenarios to 2030 and Signposts

The Constitutional Court’s October 2027 deadline and the 2029 election cycle form a decisive window. This study sets out three scenarios to 2030 based on the combination of two variables: the strength of the guardian that is created, and the direction of authority over JPT appointments. The first scenario, a professional senior executive service, materialises if the legislature and government create an oversight body with a statutory basis, members chosen through an open panel with fixed terms, a separate budget, and binding authority to annul or suspend JPT appointments and dismissals that breach merit, together with the integration of BKN assessments and LAN training into a single national succession pool. This scenario requires political will that rarely appears without a crisis or strong public pressure, so its probability is limited.

The second scenario, managed merit, is the most natural continuation of current trends. An oversight body is created on time, or slightly late, to satisfy the Court’s ruling, but with powers limited to recommendations, members chosen predominantly by the executive, or placement under ministerial coordination. BKN keeps improving its assessment and talent-management tools, so the technical quality of selection rises in agencies whose leaders are committed. But strategic seats can still be filled through exceptions, and post-election removals continue. The third scenario, a loyalty bureaucracy, occurs if the oversight body is delayed beyond the deadline or staffed politically, the revision of the Civil Service Law centralises JPT appointment authority without a guardian, and the TNI-Polri route keeps widening through internal regulations. In this scenario, open-selection procedures survive as ritual, while the market for posts relocates and stratifies from the regions to the centre.

The highest probability goes to managed merit for three reasons: the constitutional obligation makes the creation of a body almost certain, but its detailed design lies in the hands of actors who benefit from discretion; BKN has invested in technical instruments it will not abandon; and civil society pressure, proven successful at the Constitutional Court, is strong enough to prevent wholesale regression but not yet strong enough to force a maximal design. The loyalty-bureaucracy scenario still carries a one-third weight because two of the three pressure currents, the uniformed route and the centralisation agenda, are driven directly by holders of executive and legislative power.

The signposts to watch can be read in sequence. The first is the text of the Civil Service Law revision: whether the oversight body receives binding powers or only recommendatory ones, how its members are chosen, and whether its budget is separate. The second is whether the Government Regulation on Civil Service Management, if issued, limits exemptions from open selection to agencies with audited succession plans. The third is data on JPT reshuffles in the six months after the inauguration of regional heads and after changes of minister, which ought to be published. The fourth is the fate of Police Regulation 10/2025 and the implementing rules of Law 3/2025, namely whether active officers’ placements are confined to the statutory list or keep expanding. The fifth is whether BKN assessment results and LAN training begin to be used openly as the basis for JPT madya shortlists. The combination of the first and third signposts will most quickly distinguish scenario A from B, while the fourth will most quickly signal a shift to scenario C.

Recommendations: Actors, Steps and Deadlines

To the President and KemenPANRB, this study recommends that a draft design for the merit oversight body be submitted as part of the Civil Service Law revision no later than the first quarter of 2027, so that the legislature has adequate time for deliberation before the October 2027 deadline. The draft should give the body binding authority to suspend JPT appointments or dismissals that fail merit procedures, not mere recommendatory power, and should provide that dismissing a JPT official within the first two years of tenure, or within six months of a change of supervisory official, requires written reasons that the body can review. At the same time, the President can set an example by filling JPT madya posts only from selection shortlists or succession pools whose assessment results can be audited, and by periodically publishing the number of JPT posts filled through exceptions, together with the reasons.

To the House of Representatives, particularly Commission II, the revision of the Civil Service Law should be completed before mid-2027 with four design elements: a statutory basis that cannot be altered by presidential regulation; a selection panel for members that includes academics and civil society, with fixed terms that do not coincide with the electoral cycle; a budget set as a separate line item; and an obligation to publish an open annual report. The House should also reject centralising JPT pratama appointment authority in the President unless accompanied by an independent guardian, because centralisation without a guardian merely relocates the market for posts. Commissions I and III, in overseeing the implementation of Law 3/2025 and the follow-up to the Court’s police ruling, should require the government to publish an official register of active officers in civilian posts every six months from 2027.

To BKN and LAN, the most valuable step over the next twelve months is to combine assessment data, leadership training records and performance histories into a single JPT candidate profile accessible to the oversight body, and to publish a public dashboard on open selection by agency: number of applicants, committee composition, process duration and the share of top-ranked candidates who are ultimately appointed. LAN should restructure PKN I and II into a cross-agency succession-pool track, with assessments whose results become formal inputs to shortlists, and should add modules on institutional-guardian leadership, the ethics of refusing unlawful instructions, and the institutionalisation of reform so that it outlasts any individual’s tenure.

To the KPK and the Ombudsman, this study recommends joint monitoring of JPT reshuffles after the inauguration of regional heads from the next regional elections, with particular attention to the sale of tenure protection exposed in Ponorogo; the Ombudsman should also publish merit-related complaint figures regularly so that trends can be measured. To civil society organisations such as ICW, KPPOD and Perludem, whose petition produced Decision 121/PUU-XXII/2024, the next step is to draft an alternative design for the oversight body and an independent monitoring index before deliberation on the bill begins. To universities and schools of leadership, this study suggests developing teaching cases on JPT selection, from Klaten to Ponorogo and from Santiago to Seoul, as well as joint executive education programmes with LAN that test the ability to lead institutional change under conditions of tenure insecurity. To international partners such as the OECD, the Asian Development Bank and South Korea’s personnel agency, the most useful support is technical exchange on assessment-centre design, tenure protection and impact evaluation, not funding for training disconnected from appointment decisions.

Limitations and Conclusion

This study has several limitations that should be stated openly. First, there are no complete public data on the share of JPT posts filled through open selection, succession plans or exceptions since 2024, so judgements about shifting appointment patterns rest on documented cases and official statements. Second, KASN and BKN merit-index data use different agency bases and cannot be compared directly. Third, the number of police officers in civilian posts remains disputed between trial records and police denials. Fourth, the position-selling cases that come to light are the cases that were caught, not the population of practices, and may reflect enforcement priorities as much as prevalence. Fifth, the status of the Government Regulation on Civil Service Management and the draft revision of the Civil Service Law may change at any time, and this study reflects information verifiable up to 26 October 2026.

In conclusion, Indonesia is not losing its merit system; it is losing its guardian at a time when pressure on merit is rising from three directions. Open-selection rules, talent management, BKN assessments and LAN training remain in place, and some are improving. But without a guardian at a distance from appointing officials and without tenure protection, all these instruments work only as far as those in power wish them to. The Constitutional Court’s October 2025 ruling has opened a window to fix the design, and that window closes in October 2027. The choices made in the next twelve months will determine whether Indonesia builds a senior executive service that citizens can trust and other countries can learn from, or bequeaths to the next government a bureaucracy in which leadership seats belong to those closest to power rather than to those most able to exercise it.