Sebuah Opini, Sebuah Paripurna, dan Pertanyaan yang Kembali

Pada tahun 2014, Bustami Zainudin, ketika itu Bupati Way Kanan di Lampung, menulis dalam harian Kompas sebuah opini berjudul “Jangan Rampas Hak Rakyat” yang terbit pada 23 September 2014. Ia menulis sebagai kepala daerah hasil pemilihan langsung, dan argumennya sederhana tetapi berlapis: kelemahan pilkada langsung terletak pada prosedur dan budaya politik, bukan pada prinsip bahwa rakyat berhak memilih pemimpinnya sendiri, sehingga jalan keluarnya adalah memperbaiki tata cara, bukan mencabut hak. Ia juga mengingatkan bahwa pemilihan oleh DPRD berisiko melahirkan pemimpin yang tidak memiliki jejak rekam di hadapan pemilih dan tidak terikat oleh akuntabilitas elektoral. Arsip itu perlu dibaca dengan jujur sebagai seruan normatif dari seorang pelaku yang berkepentingan langsung, bukan sebagai studi empiris tentang biaya, konflik, atau kinerja; justru karena itu kertas kebijakan ini berusaha melengkapinya dengan data yang belum tersedia pada 2014. Tiga hari setelah opini itu terbit, sidang paripurna DPR pada 26 September 2014 memutuskan pilkada melalui DPRD. Laporan Bareksa pada hari yang sama berjudul “Fraksi Demokrat WO, Sidang DPR Putuskan Pilkada Melalui DPRD” mencatat bahwa opsi DPRD menang 226 suara berbanding 135, setelah Fraksi Demokrat keluar dari ruang sidang dan menyatakan sikap netral.

Keputusan itu ternyata tidak bertahan lama. Presiden Susilo Bambang Yudhoyono menerbitkan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2014 yang mengembalikan pemilihan langsung. Laporan Bisnis.com pada 6 Oktober 2014 berjudul “Mendagri: KPU Sudah Bisa Gunakan Perppu Pilkada” mengutip Menteri Dalam Negeri Gamawan Fauzi bahwa KPU sudah dapat memakai perppu itu sebagai landasan hukum, sementara undang-undang hasil paripurna September dinyatakan dicabut. Pada 20 Januari 2015, menurut Bisnis.com dalam laporan “Sah, Perppu Pilkada Jadi Undang-undang”, paripurna DPR yang dipimpin Wakil Ketua DPR Agus Hermanto menyetujui perppu tersebut menjadi undang-undang, sebagaimana juga diumumkan Sekretariat Kabinet. Hasilnya adalah Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015, ditetapkan pada 2 Februari 2015, yang menegaskan bahwa gubernur, bupati, dan wali kota dipilih langsung oleh rakyat. Episode empat bulan itu memperlihatkan sesuatu yang lebih penting daripada hasil akhirnya, yakni bahwa arsitektur demokrasi lokal Indonesia dapat dibongkar dan dipasang kembali oleh kalkulasi koalisi di tingkat nasional, jauh dari daerah yang hidupnya paling ditentukan oleh pilihan itu.

Sepuluh tahun kemudian, pertanyaan yang sama kembali dengan bahasa baru. Pada 12 Desember 2024, dalam perayaan ulang tahun ke-60 Partai Golkar, Presiden Prabowo Subianto mengusulkan agar kepala daerah dipilih DPRD dengan alasan biaya. Laporan Kontan berjudul “Presiden Prabowo Usulkan Pilkada Dihapus agar Hemat, Pemimpin Daerah Dipilih DPRD” mencatat bahwa dana yang dihemat dibayangkan dapat memperluas program makan bergizi gratis, sementara analis Yoes C. Kenawas menyebut gagasan itu jalan pintas yang dapat menjadi kemunduran demokrasi. Setahun kemudian, pada Desember 2025, gagasan itu dihidupkan lagi oleh Ketua Umum Golkar Bahlil Lahadalia dan ditanggapi terbuka oleh Presiden. Kertas kebijakan ini tidak berangkat dari asumsi bahwa salah satu mekanisme pasti benar. Pertanyaan yang diajukan lebih spesifik: dari mana sebenarnya biaya pilkada berasal, siapa yang menanggungnya, apakah pemindahan ke DPRD menghilangkan biaya itu atau sekadar memindahkannya, dan apa konsekuensinya bagi legitimasi pemerintahan daerah, terutama di wilayah dengan kekhususan seperti Aceh.

Kerangka Analitis, Metode, dan Tingkat Keyakinan

Kajian ini memakai kerangka ekonomi politik biaya elektoral yang memilah ongkos demokrasi lokal ke dalam tiga lapis. Lapis pertama adalah biaya penyelenggaraan, yaitu dana publik dari APBD dan APBN yang dialirkan melalui naskah perjanjian hibah daerah kepada KPU, Bawaslu, dan aparat keamanan; biaya ini transparan, dapat diaudit, dan menjadi sasaran utama retorika efisiensi. Lapis kedua adalah biaya pencalonan, yaitu pengeluaran kandidat untuk memperoleh tiket partai, membiayai tim pemenangan, saksi, kampanye, dan dalam banyak kasus pembelian suara; biaya ini sebagian besar tidak tercatat, dibiayai sponsor, dan menjadi sumber utama insentif korupsi setelah kandidat menjabat. Lapis ketiga adalah biaya legitimasi, yaitu ongkos yang tidak tercantum di anggaran mana pun tetapi dibayar ketika warga kehilangan saluran untuk menghukum atau menghargai pemimpinnya, ketika keputusan publik dibuat di ruang tertutup, atau ketika pemimpin daerah lebih bertanggung jawab kepada pimpinan partai di Jakarta daripada kepada pemilih. Hipotesis kerjanya adalah bahwa usulan pemilihan oleh DPRD hanya menyentuh lapis pertama secara nyata, mungkin mengecilkan sebagian lapis kedua tetapi memusatkannya pada segelintir anggota dewan, dan menaikkan lapis ketiga.

Kerangka ini diperkaya oleh teori pembusukan politik. Pada tahun 2025, esai di KBA13 Insight berjudul “Francis Fukuyama dan Pembusukan Demokrasi: Dari Political Order ke Political Decay” menegaskan bahwa demokrasi liberal tidak otomatis stabil dan bahwa pembusukan biasanya bermula dari dalam melalui korupsi, birokrasi yang macet, dan hukum yang dipolitisasi, sehingga negara bisa tampak stabil sementara institusinya keropos. Lensa ini berguna karena perdebatan pilkada sering direduksi menjadi pilihan prosedural, padahal yang dipertaruhkan adalah keseimbangan antara kapasitas negara, supremasi hukum, dan akuntabilitas demokratis di tingkat lokal. Metode yang dipakai adalah analisis dokumen hukum, yakni Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974, Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015, Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2006, dan putusan Mahkamah Konstitusi; analisis data sekunder anggaran, konflik, dan korupsi dari sumber resmi dan media arus utama; telaah arsip opini Kompas 2014 dalam Arsip dan Pustaka KBA13 Academy; serta perbandingan terstruktur dengan enam negara.

Setiap temuan diberi tingkat keyakinan. Keyakinan Tinggi diberikan pada fakta hukum dan angka resmi yang dapat ditelusuri, seperti isi pasal undang-undang, amar putusan MK, total hibah pilkada yang dilaporkan Kementerian Keuangan, dan hasil rekapitulasi KIP Aceh. Keyakinan Sedang diberikan pada estimasi biaya kandidat yang bersumber dari survei KPK dan pernyataan pejabat, karena angka itu bersandar pada pengakuan responden dan tidak diaudit; pada data konflik yang dilaporkan aparat keamanan; serta pada pembacaan arah politik legislasi. Keyakinan Rendah diberikan pada proyeksi skenario dan probabilitasnya, yang merupakan penilaian analitis, bukan prediksi statistik. Kajian ini juga menetapkan satu disiplin: angka-angka yang beredar di ruang publik tanpa sumber yang dapat dibuka, misalnya klaim tentang besaran mahar dalam kasus tertentu, tidak dipakai. Dengan cara itu, perdebatan yang selama ini dipenuhi angka retoris dapat ditempatkan kembali di atas bukti yang dapat diperiksa siapa pun.

Genealogi Pemilihan Kepala Daerah: Dari Penunjukan Pusat ke Bilik Suara

Perdebatan hari ini tidak dapat dipahami tanpa menengok rezim Orde Baru. Pasal 15 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah menetapkan bahwa kepala daerah tingkat I dicalonkan dan dipilih oleh DPRD dari sedikitnya tiga dan sebanyak-banyaknya lima calon yang telah dimusyawarahkan bersama pimpinan dewan dan pimpinan fraksi di depan Menteri Dalam Negeri, kemudian hasilnya diajukan kepada Presiden, sekurang-kurangnya dua nama, untuk diangkat salah seorang di antaranya. Dengan kata lain, istilah “dipilih DPRD” pada masa itu hanyalah satu tahap dalam rantai penyaringan yang dikendalikan pusat. Pemilihan formal ada, tetapi daftar calon disaring oleh Menteri Dalam Negeri dan keputusan akhir berada di tangan Presiden. Inilah sebabnya setiap usulan untuk kembali ke DPRD selalu memancing ingatan tentang sentralisme, sekalipun para pengusulnya hari ini tidak bermaksud memulihkan model 1974 secara utuh.

Reformasi membuka babak kedua. Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah memindahkan kewenangan memilih kepala daerah sepenuhnya kepada DPRD tanpa hak veto Presiden. Pengalaman lima tahun itu kini sering dilupakan oleh pihak yang membayangkan pemilihan oleh dewan sebagai jalan murah dan tertib. Ketua Komisi II DPR Rifqinizamy Karsayuda sendiri, dalam pernyataan yang dilaporkan Metro TV pada 17 Desember 2024 berjudul “Wacana Kepala Daerah Dipilih DPRD Dinilai Perlu Formula Aturan yang Tepat”, mengingatkan bahwa praktik di bawah undang-undang itu diwarnai premanisme politik dan politik uang di berbagai tempat, dan bahwa korupsi serta politik uang tidak boleh sekadar beralih ke partai politik dan DPRD. Kesaksian ini penting karena datang dari pimpinan komisi yang kini menangani revisi undang-undang pemilu, bukan dari aktivis yang menolak gagasan itu.

Babak ketiga dimulai dengan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004, yang mengatur pilkada langsung dengan calon yang diusulkan partai atau gabungan partai. Laporan Antara pada 30 November 2019 berjudul “Menimbang Pilkada Asimetris” mencatat bahwa pilkada langsung pertama digelar di Kabupaten Kutai Kartanegara, Kalimantan Timur, pada Juni 2005. Laporan detikNews pada 31 Mei 2005 berjudul “Kutai Gelar Pilkada Rabu” merinci bahwa pemungutan suara dijadwalkan pada 1 Juni 2005 dengan 375.925 pemilih terdaftar dan 13.157 petugas, sementara ketua KPU setempat sudah mengimbau kandidat menjauhi intimidasi dan politik uang, sebuah imbauan yang menandakan bahwa masalah itu sudah dikenali sejak hari pertama. Penilaian ilmiah awal atas gelombang pertama ini terkumpul dalam buku suntingan Maribeth Erb dan Priyambudi Sulistiyanto, Deepening Democracy in Indonesia? Direct Elections for Local Leaders (Pilkada) terbitan ISEAS pada 2009, yang mencatat ikatan partai yang lemah, dukungan yang kadang dibeli, dan koalisi yang ganjil, tetapi juga temuan bahwa kekayaan tidak menjamin kemenangan dan bahwa pemilih menimbang kepribadian serta rekam jejak calon lebih daripada partai.

Gelombang berikutnya mengubah pilkada dari peristiwa lokal yang tersebar menjadi agenda nasional yang serentak. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015 memperkenalkan pilkada serentak bergelombang yang berpuncak pada pilkada serentak nasional 27 November 2024, yang menurut CNN Indonesia dalam laporan “Siap-siap, Besok Nyoblos Pilkada Serentak di 415 Kabupaten & 93 Kota” berlangsung di 37 provinsi, 415 kabupaten, dan 93 kota dengan daftar pemilih tetap 203.657.354 orang. Genealogi ini memperlihatkan dua hal. Pertama, Indonesia telah mencoba hampir semua varian, dari penyaringan pusat, pemilihan dewan murni, hingga pemilihan langsung serentak, sehingga perdebatan ini dapat diuji dengan pengalaman sendiri, bukan hanya dengan teori. Kedua, setiap pergantian model selalu dijustifikasi dengan kegagalan model sebelumnya, tetapi kegagalan yang sama, yakni politik uang dan dominasi elite, terus berpindah tempat mengikuti di mana keputusan dibuat.

Biaya Negara: Membaca Anggaran Pilkada Serentak 2015–2024

Argumen efisiensi bertumpu pada angka anggaran penyelenggaraan, dan angka itu memang naik tajam. Laporan CNN Indonesia pada 3 Juni 2015 berjudul “Dana Hibah Pilkada Tembus Rp 6,89 Triliun” mengutip Direktur Jenderal Keuangan Daerah Kemendagri Reydonnyzar Moenek bahwa 269 daerah telah menandatangani naskah perjanjian hibah dengan total sekitar Rp6,89 triliun untuk gelombang pertama. Laporan JPNN pada 23 Oktober 2017 berjudul “Ini Alasan Anggaran Pilkada Terus Membengkak” mengutip Dirjen Otonomi Daerah Sumarsono bahwa pilkada 2017 di 101 daerah menghabiskan lebih dari Rp10 triliun, sementara pilkada 2018 di 171 daerah diproyeksikan sekitar Rp20 triliun, antara lain karena standar biaya beralih dari satuan APBD ke satuan APBN dan karena 17 pemilihan gubernur berlangsung di provinsi berpenduduk besar. Laporan iNews pada 23 Juni 2018 berjudul “Hingga H-4 Pilkada, KPU Habiskan Anggaran Rp10,7 T, Bawaslu Rp2,6 T” menyebut total anggaran 2018 sebesar Rp19,1 triliun.

Lonjakan berikutnya terjadi pada masa pandemi dan pada pilkada serentak nasional. Laporan Bisnis.com pada 9 Desember 2020 berjudul “Ini Catatan Terakhir Dana Pilkada 2020 dari Sri Mulyani” mencatat total Rp20,4 triliun untuk 270 daerah, naik dari rencana awal Rp15,23 triliun karena tambahan biaya protokol kesehatan, dengan rincian KPU Rp15,01 triliun, Bawaslu Rp3,93 triliun, dan pengamanan Rp1,52 triliun. Untuk 2024, Tirto dalam laporan 2 September 2024 berjudul “Realisasi Anggaran Pilkada 2024 Telah Capai Rp36,61 Triliun” mengutip Menteri Keuangan Sri Mulyani Indrawati bahwa target hibah mencapai Rp37,52 triliun dengan alokasi KPU Rp28,22 triliun dan Bawaslu Rp8,39 triliun. Sesudah pemungutan suara, biaya masih bertambah: Antara pada 10 Maret 2025 dalam laporan “Menteri Tito: Total Anggaran PSU Sebesar Rp719 Miliar” mencatat bahwa pemungutan suara ulang di 24 daerah atas perintah MK menelan sekitar Rp719 miliar.

Tabel di atas memerlukan tiga catatan metodologis agar tidak disalahbaca. Pertama, angka-angka itu tidak sepenuhnya sebanding karena sebagian adalah alokasi, sebagian realisasi, dan sebagian proyeksi, serta karena komposisi sumber dana bergeser dari APBD ke campuran APBD dan APBN. Kedua, rata-rata per daerah memang naik, tetapi kenaikan itu dijelaskan oleh pejabat Kemendagri sendiri sebagai akibat perubahan standar biaya, geografi yang mahal seperti Papua, dan pandemi, bukan semata akibat pemilihan langsung. Ketiga, sekitar Rp37,5 triliun untuk lebih dari lima ratus daerah dan sekitar dua ratus juta pemilih berarti kurang dari Rp200 ribu per pemilih untuk satu siklus lima tahun, angka yang besar secara absolut tetapi perlu ditimbang terhadap apa yang dibeli, yaitu mandat langsung bagi lebih dari lima ratus pemerintahan daerah. Kolom Masykurudin Hafidz di detikNews pada 16 Desember 2024 berjudul “Mencari Sebab Pilkada Mahal atau Mengganti Sistem Pemilihan” menunjukkan bahwa lebih dari sepertiga belanja penyelenggaraan dipakai untuk honorarium badan ad hoc di hari pemungutan dan penghitungan, sekitar sepertiga untuk surat suara, formulir, dan TPS, sedangkan sisanya untuk sosialisasi dan kesekretariatan. Komponen terbesar, dengan demikian, adalah upah warga yang menjadi petugas pemilu, sebuah belanja yang juga beredar kembali di ekonomi lokal.

Pertanyaan kebijakannya karena itu bukan apakah pilkada mahal, melainkan komponen mana yang dapat ditekan tanpa mencabut hak memilih. Pengalaman 2024 menunjukkan bahwa sebagian biaya justru diciptakan oleh desain keserentakan, misalnya kebutuhan pemungutan suara ulang dan beban logistik ganda di tahun yang sama dengan pemilu nasional. Efisiensi dapat dicari melalui standardisasi satuan biaya lintas daerah, digitalisasi rekapitulasi, penggabungan logistik, dan pengurangan sengketa yang berujung PSU, langkah-langkah yang semuanya berada dalam kewenangan pemerintah dan penyelenggara tanpa perlu mengubah konstitusi demokrasi lokal. Bila tujuan negara adalah menghemat anggaran, jalan administratif ini lebih cepat dan lebih murah secara politik daripada mengganti mekanisme pemilihan, yang biaya legitimasinya belum pernah dihitung oleh para pengusulnya.

Biaya Kandidat, Mahar, dan Pasar Pencalonan

Lapis kedua biaya elektoral adalah lapis yang paling menentukan, sekaligus paling jarang dibicarakan dengan angka. Pada 18 November 2019, Menteri Dalam Negeri Tito Karnavian di hadapan Komite I DPD menyatakan, sebagaimana dilaporkan Bisnis.com dalam “Tito Karnavian: Calon Bupati Bayar Rp30 M, Penghasilan Rp12 M”, bahwa seorang calon bupati membutuhkan sekitar Rp30 miliar, termasuk biaya “kendaraan” partai, kampanye, dan pengeluaran nonteknis, sementara penghasilan bupati dari gaji dan sumber lain paling banyak sekitar Rp12 miliar per tahun. Ketimpangan antara ongkos masuk dan pendapatan sah inilah inti persoalan. Kajian KPK yang dilaporkan Hukumonline pada 5 Agustus 2018 dalam “Mengapa Kepala Daerah Gemar Korupsi? Ini Kajian KPK” mengutip data Balitbang Kemendagri bahwa menjadi wali kota atau bupati membutuhkan Rp20–30 miliar dan menjadi gubernur Rp20–100 miliar, sementara rata-rata harta calon yang dilaporkan hanya sekitar Rp8,9 miliar dan rata-rata kas sekitar Rp971 juta. KPK menyimpulkan bahwa dana tambahan dari donatur diduga menimbulkan potensi korupsi ketika kandidat menjabat.

Survei KPK memperjelas mekanisme itu. Laporan Bisnis.com pada 6 November 2020 berjudul “Survei KPK Ungkap Ada Donatur Biayai Peserta Pilkada” mengutip Wakil Ketua KPK Nawawi Pomolango bahwa dalam survei 2018, 82,3 persen calon kepala daerah yang diwawancarai mengaku didanai donatur, dan 83,8 persen dari 198 responden menyatakan akan memenuhi harapan donatur setelah menjabat. Pada 30 Juni 2022, Wakil Ketua KPK Alexander Marwata menegaskan kembali hal serupa di hadapan pengurus Partai Hanura; Antara Jateng dalam laporan “Survei KPK: Jadi Gubernur Harus Punya Dana Rp100 M” mencatat kisaran Rp20–30 miliar untuk bupati atau wali kota dan Rp100 miliar untuk gubernur, serta pola donatur yang kemudian meminta akses proyek. Angka-angka ini diberi keyakinan Sedang karena bersumber dari pengakuan responden dan pernyataan pejabat, tetapi konsistensinya dari 2018, 2019, hingga 2022 menunjukkan bahwa ini bukan anomali satu siklus, melainkan struktur.

Struktur itu bertumpu pada pasar pencalonan yang dikuasai partai. Ambang batas pencalonan yang tinggi sebelum 2024 membuat tiket partai menjadi komoditas langka, dan kelangkaan melahirkan harga. Arsip Kompas memperlihatkan bahwa gejala ini sudah dibaca jelas pada 2014. Pada tahun itu, Laode M. Syarif dalam harian Kompas yang berjudul “Ketika Anggota DPRD Gadaikan SK”, terbit 22 September 2014, menanggapi kabar anggota DPRD yang menggadaikan surat keputusan pengangkatannya untuk membayar utang kampanye, dan menunjuk ketertutupan keuangan partai sebagai akar masalah dengan mengusulkan reformasi pendapatan, pengelolaan, belanja, dan pengawasan dana partai. Opini itu terbit pada pekan yang sama dengan opini Bustami Zainudin dan sangat relevan bagi perdebatan sekarang: anggota DPRD yang terlilit utang kampanye adalah pihak yang akan diserahi hak memilih kepala daerah bila usul pemilihan oleh dewan diterima. Tanpa reformasi keuangan partai, pemindahan pemilihan ke DPRD berarti menyerahkan keputusan kepada aktor yang insentif keuangannya paling rawan.

Literatur akademik memperkuat pembacaan ini. Edward Aspinall dan Ward Berenschot dalam Democracy for Sale: Elections, Clientelism, and the State in Indonesia (Cornell University Press, 2019) menunjukkan bahwa jaringan informal dan hubungan personal membentuk politik Indonesia kontemporer lebih kuat daripada partai dan institusi formal. Burhanuddin Muhtadi dalam Vote Buying in Indonesia: The Mechanics of Electoral Bribery (Palgrave Macmillan, 2019) memperkirakan bahwa efek pembelian suara terhadap pilihan pemilih sekitar sepuluh persen, cukup untuk memenangkan kursi meskipun kebocorannya tinggi. Data pengawasan juga menunjukkan bahwa praktik itu belum surut. CNN Indonesia pada 28 November 2024 dalam “Bawaslu Kaji 130 Dugaan Pelanggaran Politik Uang di Pilkada 2024” mencatat 130 laporan dan informasi awal dugaan politik uang selama masa tenang dan hari pemungutan suara. Pelajaran analitisnya jelas: pembelian suara di tingkat pemilih adalah gejala, sedangkan pasar pencalonan dan ketergantungan pada sponsor adalah penyakitnya. Pemilihan oleh DPRD tidak menyentuh penyakit itu; ia hanya mengganti jutaan pemilih yang mahal dibeli dengan puluhan anggota dewan yang lebih murah dibeli secara agregat dan jauh lebih sulit diawasi.

Konflik, Sengketa, dan Partisipasi: Harga Sosial Pemilihan Langsung

Argumen kedua para pendukung pemilihan oleh DPRD adalah konflik. Menteri Dalam Negeri Tito Karnavian, dalam laporan Antara 2019 yang telah dikutip, menyebut potensi konflik tinggi di beberapa daerah seperti Papua dan Aceh, dan pada Desember 2024 kembali menunjuk kekerasan yang kerap terjadi di sejumlah daerah sebagai alasan mendukung usul Presiden. Data terbaru memang tidak dapat diabaikan. Metro TV pada 8 April 2025 dalam “12 Tewas dalam Bentrokan Pilkada Puncak Jaya, Ratusan Bangunan Dibakar” mengutip juru bicara Operasi Damai Cartenz-2025 Kombes Pol. Yusuf Sutejo bahwa sejak 27 November 2024 hingga 4 April 2025 bentrokan antarpendukung pasangan calon di Puncak Jaya menewaskan 12 orang, melukai 91 orang, dan membakar 201 bangunan. Ini adalah ongkos manusia yang nyata, dan kajian kebijakan yang serius tidak boleh memperlakukannya sebagai catatan kaki.

Namun data konflik juga harus dibaca menurut sebarannya. Pemetaan Bawaslu sebelum Pilkada 2024, sebagaimana dilaporkan Bisnis.com pada 27 Agustus 2024 dalam “37 Wilayah Rawan di Pilkada 2024, Ini Daftarnya”, menempatkan lima provinsi pada kategori rawan tinggi, yakni Nusa Tenggara Timur, Kalimantan Timur, Jawa Timur, Sulawesi Selatan, dan Sulawesi Tengah, sementara 28 provinsi termasuk Aceh berada pada kategori sedang dan empat pada kategori rendah. Kekerasan mematikan terkonsentrasi di sejumlah kabupaten dengan struktur sosial dan keamanan yang khas, bukan di seluruh negeri. Konsekuensinya, respons kebijakan yang proporsional adalah intervensi yang terarah pada daerah berisiko tinggi, misalnya penguatan pengamanan, mediasi adat, dan percepatan penyelesaian sengketa, bukan pencabutan hak memilih di lebih dari lima ratus daerah yang pemilihannya berlangsung damai. Dalam bahasa kerangka kajian ini, menghapus pilkada langsung untuk mengatasi konflik di segelintir kabupaten sama dengan membayar biaya legitimasi nasional untuk masalah keamanan lokal.

Sengketa hukum merupakan indikator lain. Laporan Antara pada 10 Maret 2025 yang sama mencatat bahwa MK menuntaskan 310 perkara perselisihan hasil Pilkada 2024 dan, pada sidang 24 Februari 2025, mengabulkan 26 perkara, 24 di antaranya memerintahkan pemungutan suara ulang. Angka ini dapat dibaca dua arah. Bagi pengkritik, ia menunjukkan mahalnya sistem dan rapuhnya kualitas penyelenggaraan. Bagi pembela, ia menunjukkan bahwa sistem pemilihan langsung memiliki saluran koreksi yang terbuka, dapat diuji, dan dapat dibatalkan oleh hakim, sesuatu yang hampir mustahil dilakukan bila keputusan diambil melalui pemungutan suara tertutup di ruang dewan. Kasus Aceh 2024 memberi ilustrasi lain: pasangan yang kalah memilih tidak menggugat ke MK demi mencegah polarisasi berkepanjangan, sebuah keputusan politik yang hanya bermakna karena ada kontestasi terbuka yang dapat diterima atau ditolak hasilnya.

Partisipasi pemilih melengkapi gambaran ini. Tirto pada 4 Desember 2024 dalam “KPU Sebut Partisipasi Pemilih di Pilkada 2024 Hanya 68 Persen” mengutip Ketua KPU Mochammad Afifuddin bahwa rata-rata partisipasi nasional sekitar 68 persen, lebih rendah dari pemilu nasional, sementara Antara pada 8 Desember 2024 dalam “Komisi II: Kejenuhan dan Tingginya Biaya Pilkada Pengaruhi Partisipasi” mencatat bahwa partisipasi pemilihan presiden 2024 mencapai 81,78 persen dan Wakil Ketua Komisi II Dede Yusuf menunjuk kejenuhan akibat pemilihan dalam tahun yang sama serta biaya pencalonan yang membuat calon tidak selalu sesuai keinginan pemilih. Penurunan ini nyata, tetapi diagnosisnya mengarah pada desain jadwal dan pasar pencalonan, bukan pada keengganan warga untuk memilih pemimpin daerah. Survei yang dibahas pada bagian kesepuluh justru menunjukkan bahwa mayoritas besar warga ingin mempertahankan hak itu. Partisipasi rendah adalah alarm bagi penyelenggara dan partai, bukan bukti bahwa rakyat bersedia menyerahkan haknya.

Korupsi Kepala Daerah dan Mutu Kepemimpinan

Korupsi kepala daerah adalah titik pertemuan antara lapis biaya pencalonan dan lapis biaya legitimasi. Kajian KPK yang dilaporkan Hukumonline pada 2018 mencatat bahwa dari 2004 hingga 2015 KPK menangani 77 perkara yang melibatkan 59 kepala daerah, dan hingga pertengahan 2018 jumlahnya naik menjadi 98 kepala daerah. Laporan Kompas.id yang dikutip Komite Pemantauan Pelaksanaan Otonomi Daerah dalam “Baru Sembilan Bulan Menjabat, Tiga Kepala Daerah Hasil Pilkada 2024 Ditangkap KPK” menyebut bahwa sejak 2004 lebih dari 201 kepala daerah telah diproses KPK, dan bahwa dalam kurang dari setahun setelah pelantikan, Bupati Kolaka Timur Abdul Azis terjaring operasi tangkap tangan pada 7 Agustus 2025, Gubernur Riau Abdul Wahid ditetapkan tersangka pada 5 November 2025, dan Bupati Ponorogo Sugiri Sancoko terjaring operasi pada 7 November 2025, dengan pola dugaan berupa komisi proyek, pemerasan anggaran dinas, dan jual beli jabatan. Kecepatan ini menunjukkan bahwa pengembalian modal politik dimulai hampir sejak hari pertama menjabat.

Data ini sering dipakai sebagai bukti kegagalan pilkada langsung. Namun bukti yang sama juga konsisten dengan tesis kajian ini, yakni bahwa korupsi digerakkan oleh biaya pencalonan dan jaringan sponsor, yang tidak bergantung pada siapa pemilih akhirnya. Kesaksian Rifqinizamy tentang era DPRD 1999–2004 menunjukkan bahwa ketika pemilihnya adalah anggota dewan, politik uang tidak lenyap, melainkan berpindah. Dimensi lain yang memperparah adalah dinasti politik. Pada tahun 2025, esai di KBA13 Insight berjudul “Dinasti Politik di Indonesia dari Orde Lama hingga Reformasi”, dengan mengutip data ICW, mencatat bahwa dalam Pilkada 2024 terdapat calon terkait dinasti di 33 dari 37 provinsi dengan 54 dinasti teridentifikasi, terutama relasi orang tua dan anak serta suami dan istri, dan menyimpulkan bahwa prosedur demokratis saja tidak menjamin pembaruan politik tanpa institusi yang kuat dan demokrasi internal partai. Dinasti adalah bentuk paling efisien dari pasar pencalonan: modal, jaringan, dan tiket diwariskan dalam keluarga, dan mekanisme pemilihan apa pun akan ditaklukkan oleh keluarga yang menguasai partai di daerah.

Apakah pemilihan langsung menghasilkan pemimpin yang lebih baik? Bukti kuantitatif terbaik yang tersedia bersifat bernuansa. Emmanuel Skoufias, Ambar Narayan, Basab Dasgupta, dan Kai Kaiser dalam kertas kerja Bank Dunia Electoral Accountability and Local Government Spending in Indonesia (2014) menemukan bahwa empat tahun setelah peralihan ke pemilihan langsung tidak ada efek signifikan terhadap capaian pembangunan manusia, tetapi belanja kesehatan kabupaten menunjukkan kepala daerah hasil pemilihan langsung lebih responsif terhadap kebutuhan lokal, sementara komposisi belanja bergeser menjelang tahun pemilihan ke pos yang menguntungkan petahana. Temuan itu tidak mendukung klaim romantik bahwa pemilihan langsung otomatis melahirkan pemerintahan unggul, tetapi juga tidak mendukung klaim bahwa ia merusak. Ia menunjukkan bahwa akuntabilitas elektoral bekerja sebagian, dan bagian yang bekerja itu adalah responsivitas terhadap pemilih, persis hal yang hilang bila pemilihnya diganti dewan.

Bukti kualitatif menunjukkan arah serupa. Majalah Tempo edisi 10–16 Desember 2012, “Kepala Daerah Pilihan 2012: Bukan Bupati Biasa”, mendokumentasikan kepala daerah yang melakukan terobosan dalam pelayanan publik, reformasi birokrasi, pendidikan, kesehatan, penataan kota, dan pemberantasan korupsi, dengan Wali Kota Surabaya Tri Rismaharini di sampul. Edisi itu tidak mengklaim bahwa mekanisme pemilihan menjadi sebabnya, sehingga kajian ini pun tidak mengklaimnya. Pada tahun 2014, Bima Arya dalam harian Kompas yang berjudul “Arus Mundur Demokrasi”, terbit 8 September 2014, berargumen bahwa pilkada langsung dimaksudkan untuk melemahkan oligarki elite lokal dan menjadikan warga aktor utama, mengakui masalah biaya dan politik uang, tetapi menegaskan bahwa jawabannya adalah regulasi dan budaya politik, bukan penggantian sistem. Kedua arsip ini mengingatkan bahwa generasi pemimpin daerah yang lahir dari luar jalur partai lama, dengan modal reputasi dan bukan modal finansial semata, dimungkinkan oleh kontestasi terbuka. Penilaian kajian ini atas hubungan mekanisme dan mutu kepemimpinan adalah keyakinan Sedang: bukti menunjukkan manfaat parsial pemilihan langsung, sementara kerugiannya terutama bersumber dari pembiayaan politik.

Menguji Rujukan Internasional: Malaysia, Singapura, India, dan Pembanding Lain

Usul Presiden Prabowo pada Desember 2024 disertai rujukan komparatif yang perlu diuji. Bisnis.com pada 13 Desember 2024 dalam “Biaya Pilkada Mahal, Prabowo Usul Bupati/Gubernur Dipilih DPRD” mengutip pidatonya bahwa negara-negara tetangga efisien, yakni Malaysia, Singapura, dan India, karena rakyat cukup sekali memilih anggota DPRD lalu dewan itulah yang memilih gubernur dan bupati. Rujukan ini benar dalam satu hal dan menyesatkan dalam beberapa hal lain. Ia benar bahwa di Malaysia dan India kepala pemerintahan negara bagian tidak dipilih langsung. Namun ketiganya memakai sistem parlementer atau, dalam kasus Singapura, adalah negara-kota tanpa pemerintahan provinsi, sehingga perbandingannya tidak setara dengan Indonesia yang presidensial dan menganut pemisahan eksekutif dan legislatif hingga ke daerah.

Di Malaysia, kepala pemerintahan negara bagian atau Menteri Besar diangkat oleh Sultan dari anggota dewan negara bagian yang dinilai memperoleh kepercayaan mayoritas, sebagaimana diuraikan Gurdial Singh Nijar, guru besar hukum Universiti Malaya, dalam The Edge Malaysia berjudul “‘Command Majority’ or Other Criteria for Choice of MB”. Artinya, Menteri Besar tunduk pada mosi kepercayaan dan dapat dijatuhkan oleh dewan, sebuah mekanisme akuntabilitas yang tidak dikenal dalam rancangan pemilihan oleh DPRD di Indonesia, karena kepala daerah Indonesia memiliki masa jabatan tetap. Lebih penting lagi, Malaysia justru merupakan contoh hilangnya demokrasi lokal. Prashant Waikar dalam komentar RSIS pada 5 Maret 2019 berjudul “Changing Federal-State Relations: Malaysia’s Third Vote – Bringing Back Local Council Elections?” mencatat bahwa pemilihan dewan lokal terakhir digelar pada 1963, ditangguhkan dengan dalih konfrontasi dengan Indonesia, dihapus pada 1976, dan sejak itu anggota dewan lokal diangkat, sering berdasarkan patronase. Di Malaysia sendiri, pemulihan “suara ketiga” ini menjadi agenda reformis, bukan model yang dibanggakan.

Singapura tidak memiliki tingkat pemerintahan yang setara dengan provinsi atau kabupaten. Kementerian Pembangunan Nasional Singapura dalam halaman “About Town Councils” menjelaskan bahwa dewan kota adalah badan hukum otonom berdasarkan Town Councils Act 1988 yang mengelola properti bersama di kawasan perumahan HDB dan dipimpin oleh anggota parlemen hasil pemilihan. Fungsi lokal dengan demikian dijalankan oleh wakil rakyat yang dipilih langsung di daerah pemilihannya, bukan oleh pejabat yang dipilih dewan. India justru bergerak ke arah sebaliknya dari yang dibayangkan. Kepala menteri negara bagian memang diangkat gubernur dari pemimpin mayoritas dewan negara bagian berdasarkan Pasal 163 dan 164 Konstitusi India, sebagaimana diringkas dalam entri “Chief minister (India)”, tetapi amandemen konstitusi ke-73 dan ke-74 tahun 1992 mewajibkan anggota lembaga kotamadya dipilih langsung oleh penduduk dan menyerahkan penyelenggaraannya kepada komisi pemilihan negara bagian yang independen, sebagaimana diuraikan Siddharth Desai di Verdictum dalam “Navigating Change: The Impact of the 73rd and 74th Amendments on Indian Local Governance”. India memperdalam, bukan mempersempit, demokrasi elektoral di tingkat paling bawah.

Pembanding dari negara presidensial atau semipresidensial lebih relevan. Jepang menetapkan dalam Pasal 93 konstitusinya bahwa kepala eksekutif semua entitas publik lokal, anggota dewan, dan pejabat tertentu dipilih langsung oleh penduduk, sebagaimana dikutip dalam teks “Chapter 8. Local Self-Government”. Brasil memilih wali kota secara langsung di 5.569 kota pada 6 Oktober 2024, dengan putaran kedua hanya di kota yang memiliki lebih dari 200.000 pemilih, sebagaimana dilaporkan Canal Rural pada 24 September 2024 dalam “Eleições 2024: 103 municípios podem ter 2º turno em 27 de outubro”, sebuah desain yang mengendalikan biaya tanpa mencabut hak memilih. Filipina, yang juga memilih gubernur dan wali kota secara langsung, menghadapi kekerasan elektoral yang serius: Philstar pada 21 Mei 2025 dalam “PNP Logs 27 Deaths Related to May Polls” mencatat 100 insiden kekerasan tervalidasi dan 27 korban tewas, terbanyak di Bangsamoro. Namun respons Filipina adalah pengerahan aparat lebih awal di wilayah rawan, bukan penghapusan pemilihan lokal. Pelajaran komparatifnya: negara yang memilih kepala lokal secara tidak langsung umumnya adalah negara parlementer dengan mosi kepercayaan, sedangkan negara presidensial yang mempertahankan pemilihan langsung mengelola biaya dan kekerasan melalui desain teknis. Indonesia, sebagai negara presidensial, lebih dekat dengan kelompok kedua.

Mahkamah Konstitusi sebagai Arsitek Demokrasi Lokal

Dalam dua tahun terakhir, keputusan paling menentukan tentang demokrasi lokal tidak lahir di Senayan, melainkan di Mahkamah Konstitusi. Pada 20 Agustus 2024, MK membacakan Putusan Nomor 60/PUU-XXII/2024 atas permohonan Partai Buruh dan Partai Gelora. Antara dalam laporan “MK Ubah Ambang Batas Pencalonan Calon Kepala Daerah” dan NU Online dalam “Putusan MK soal Perubahan Ambang Batas Pencalonan Pilkada 2024” mencatat bahwa partai tanpa kursi DPRD kini dapat mencalonkan pasangan, dan bahwa ambang batas tidak lagi 25 persen suara sah atau 20 persen kursi, melainkan berjenjang antara 6,5 dan 10 persen suara sah menurut jumlah pemilih, disamakan dengan syarat dukungan calon perseorangan. Putusan ini secara langsung menyerang pasar pencalonan yang dibahas pada bagian kelima, karena menurunkan kelangkaan tiket dan mengurangi risiko calon tunggal. Bahwa 37 daerah masih memiliki satu pasangan calon setelah putusan itu, sebagaimana dicatat kolom Masykurudin Hafidz, menunjukkan bahwa kartel pencalonan tidak runtuh hanya oleh perubahan angka ambang batas.

Putusan kedua lebih struktural. Pada 26 Juni 2025, MK membacakan Putusan Nomor 135/PUU-XXII/2024 yang memisahkan pemilu nasional untuk DPR, DPD, Presiden, dan Wakil Presiden dari pemilu daerah untuk DPRD serta gubernur, bupati, dan wali kota. Hukumonline pada 30 Juni 2025 dalam “Berpotensi Perpanjang Masa Jabatan DPRD, Putusan MK Ini Dinilai Inkonstitusional” mencatat bahwa pemilu daerah harus digelar paling singkat dua tahun atau paling lama dua tahun enam bulan setelah pelantikan pejabat hasil pemilu nasional, sehingga bila pemilu nasional digelar pada 2029, pemilu daerah akan jatuh sekitar 2031. Laporan Hukumonline pada 29 Juli 2025 berjudul “5 UU Terdampak Putusan MK tentang Pemisahan Pemilu Perlu Direvisi” menyebut lima undang-undang yang perlu disesuaikan, termasuk Undang-Undang Pemilu, Undang-Undang Pilkada, Undang-Undang Partai Politik, Undang-Undang Pemerintahan Daerah, dan Undang-Undang Pemerintahan Aceh.

Reaksi elite politik memperlihatkan ketegangan kelembagaan. Tirto pada 15 Juli 2025 dalam “MK Bantah Putusan Pemilu Nasional dan Daerah Langgar UUD 1945” mencatat Ketua DPR Puan Maharani menilai putusan itu menyalahi Undang-Undang Dasar, sementara juru bicara MK Enny Nurbaningsih menegaskan bahwa putusan itu merupakan rekayasa konstitusional untuk masa transisi yang hanya berlaku satu kali. Bagi kajian ini, arti pentingnya bersifat ganda. Di satu sisi, pemisahan jadwal menjawab sebagian keluhan tentang kejenuhan pemilih dan beban penyelenggara yang ditunjukkan pada bagian keenam, sehingga sebagian argumen efisiensi untuk menghapus pilkada langsung kehilangan pijakan. Di sisi lain, pemisahan itu membuka jendela legislasi panjang hingga 2031, yang dapat dimanfaatkan untuk perbaikan, tetapi juga untuk menyelipkan perubahan mekanisme pemilihan ke dalam paket kodifikasi tanpa perdebatan publik yang memadai.

Mahkamah Konstitusi juga menjadi penanda batas konstitusional perdebatan. Pasal 18 ayat (4) UUD 1945 hanya menyebut bahwa kepala daerah dipilih secara demokratis. Ketua Komisi II Rifqinizamy Karsayuda, dalam rilis DPR pada 1 Januari 2026 berjudul “Komisi II: Pilkada Melalui DPRD Miliki Landasan Konstitusional yang Kuat”, berargumen bahwa frasa itu dapat ditafsirkan sebagai demokrasi langsung maupun tidak langsung, menolak penunjukan oleh Presiden karena tidak demokratis, dan menawarkan formula hibrida di mana Presiden mengusulkan satu sampai tiga calon gubernur kepada DPRD provinsi untuk diuji dan dipilih. Penafsiran itu sah secara tekstual, tetapi ruang konstitusional tidak sama dengan kebijaksanaan kebijakan. Fakta bahwa sesuatu boleh tidak menjawab apakah ia sebaiknya dilakukan, dan formula usulan Presiden kepada DPRD secara mencolok mengingatkan pada mekanisme Pasal 15 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974, hanya dengan urutan yang dibalik.

Status Perdebatan 2025–2026: Dari Panggung Golkar ke Panja RUU Pemilu

Gelombang kedua wacana ini dimulai pada Desember 2025. CNN Indonesia pada 8 Desember 2025 dalam “DPR Siap Bahas Usul Pilkada Lewat DPRD di RUU Pemilu Tahun Depan” melaporkan bahwa Presiden Prabowo, pada perayaan ulang tahun ke-61 Golkar di Istora Senayan pada 5 Desember 2025, menyatakan sedang menimbang usul Bahlil Lahadalia dan bertanya mengapa DPRD yang sudah dipilih tidak langsung saja memilih gubernur dan bupati. Wakil Ketua Komisi II Zulfikar Arse Sadikin menyatakan komisinya siap membahasnya dalam penyusunan perubahan Undang-Undang Pemilu, sedangkan Wakil Ketua Komisi II Dede Yusuf menegaskan bahwa yang menjadi prioritas legislasi 2026 adalah RUU Pemilu dan bahwa RUU Pilkada belum diputuskan masuk paket. Peta sikap partai kemudian mengeras. DetikNews pada 6 Januari 2026 dalam “Sikap 8 Parpol di DPR Usai Muncul Usulan Kepala Daerah Dipilih DPRD” mencatat Golkar, Gerindra, NasDem, PKB, dan PAN mendukung, PDI Perjuangan menolak, PKS belum menentukan sikap karena menilai kedua mekanisme sama-sama konstitusional, dan Demokrat menyatakan berada bersama Presiden.

Opini publik bergerak berlawanan dengan peta elite. NU Online pada 13 Januari 2026 dalam “Survei Litbang Kompas: Mayoritas Publik Tolak Pilkada Lewat DPRD” melaporkan bahwa 77,3 persen responden memilih pilkada langsung, hanya 5,6 persen memilih DPRD, dan 15,2 persen tidak melihat perbedaan berarti, sementara survei lanjutan Januari menunjukkan dukungan 78–80 persen untuk pilkada langsung. Temuan yang paling relevan bagi kerangka kajian ini adalah bahwa 78,1 persen responden tidak percaya DPRD akan memilih kepala daerah secara jujur, dan bahwa dukungan pada pilkada langsung tetap mayoritas di antara pemilih semua partai, termasuk sekitar 60 persen pemilih Golkar dan 65,9 persen pemilih Gerindra. Survei itu juga mencatat bahwa 45,7 persen pendukung opsi DPRD beralasan efisiensi anggaran, yang menunjukkan bahwa argumen biaya memang meyakinkan sebagian warga, tetapi kalah oleh ketidakpercayaan terhadap lembaga yang akan diserahi hak memilih.

Tekanan publik itu tampaknya berpengaruh. Hukumonline pada 19 Januari 2026 dalam “Ini Penjelasan Resmi DPR-Pemerintah Terkait Pemilihan Kepala Daerah Melalui DPRD” dan Lensajatim dalam “DPR Pastikan RUU Pilkada Tak Masuk Prolegnas Prioritas 2026” melaporkan bahwa setelah pertemuan pimpinan DPR, pimpinan Komisi II, dan Menteri Sekretaris Negara Prasetyo Hadi, Wakil Ketua DPR Sufmi Dasco Ahmad menyatakan belum ada rencana membahas RUU Pilkada, bahwa revisi itu tidak masuk Prolegnas Prioritas 2026, dan bahwa DPR perlu meluruskan berita simpang siur di masyarakat. Sehari kemudian, detikNews dalam “Komisi II DPR Targetkan Draf RUU Pemilu Rampung Juni 2026” mengutip Wakil Ketua Komisi II Aria Bima bahwa kodifikasi sangat mungkin mengikutsertakan Undang-Undang Pilkada, tetapi pembahasannya tidak bisa langsung dimasukkan karena mandat Prolegnas 2026 hanya revisi Undang-Undang Pemilu.

Target Juni itu meleset. Antara pada 29 September 2026 dalam “Komisi II DPR Resmi Bentuk Panja RUU Pemilu” melaporkan bahwa Komisi II baru membentuk panitia kerja penyusunan RUU perubahan Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2017 pada hari itu, dan Journalarta pada 5 Oktober 2026 dalam “RUU Pemilu: DPR Targetkan Draf Rampung Desember 2026” mengutip Ketua Komisi II Rifqinizamy bahwa naskah akademik dan draf ditargetkan rampung paling lambat akhir Desember 2026 atau awal Januari 2027, dengan isu sistem pemilu, desain keserentakan, penegakan hukum, serta regulasi teknologi informasi dan kecerdasan buatan. Sampai pertengahan Oktober 2026, dengan demikian, pemilihan kepala daerah oleh DPRD bukan agenda legislasi resmi, tetapi juga belum dikubur. Ia tetap hidup sebagai opsi yang didukung mayoritas fraksi, diberi landasan tafsir konstitusional oleh pimpinan Komisi II, dan dapat masuk melalui pintu kodifikasi ketika undang-undang pilkada harus disesuaikan dengan Putusan MK 135 sebelum pemilu daerah sekitar 2031. Penilaian ini diberi keyakinan Sedang.

Mengapa elite nasional begitu gigih menghidupkan kembali gagasan yang berulang kali ditolak publik? Jawabannya tidak dapat direduksi menjadi soal anggaran. Pada tahun 2026, esai di KBA13 Insight berjudul “Peta Konflik Elite Indonesia 2026–2035: Analisis Generasi Kekuasaan, Negara Pusat, dan Oligarki” merumuskan logika kekuasaan yang mendasarinya dengan ringkas: di Indonesia, siapa mengendalikan daerah, mengendalikan separuh negara. Esai itu membaca daerah sebagai arena suksesi elite, tempat jabatan kepala daerah, proyek, konsesi, dan pendanaan kampanye dipertukarkan, serta menempatkan Kementerian Dalam Negeri sebagai simpul yang mengawasi stabilitas daerah, pilkada, dan birokrasi subnasional. Dalam kerangka itu, pemilihan oleh DPRD bukan sekadar opsi teknis, melainkan instrumen konsolidasi: mengendalikan beberapa ratus fraksi DPRD melalui disiplin partai di Jakarta jauh lebih mudah daripada mengendalikan preferensi lebih dari dua ratus juta pemilih. Pembacaan ini tidak membuktikan niat siapa pun dan karena itu diberi keyakinan Rendah sebagai hipotesis motif, tetapi ia menjelaskan mengapa koalisi besar pendukung pemerintah cenderung lebih antusias terhadap gagasan ini daripada pemilih partai-partai yang sama, sebagaimana ditunjukkan survei Litbang Kompas. Jarak antara elite dan pemilihnya inilah, lebih dari angka anggaran, yang menjadi indikator paling mengkhawatirkan bagi kesehatan demokrasi lokal.

Aceh: Kekhususan, Partai Lokal, dan Pilkada 2024

Aceh menghadirkan lapisan yang tidak dimiliki provinsi lain, yaitu pemilihan langsung yang berakar pada perjanjian damai. Nota Kesepahaman Helsinki 15 Agustus 2005 pada butir 1.2.1 mewajibkan pemerintah memfasilitasi partai politik berbasis Aceh, pada butir 1.2.2 menjamin hak rakyat Aceh mencalonkan kandidat untuk semua jabatan yang dipilih, dan pada butir 1.2.3 menjanjikan pemilihan lokal yang bebas dan adil untuk memilih kepala pemerintahan Aceh. Komitmen itu diterjemahkan ke dalam Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh, ditetapkan 1 Agustus 2006, yang dalam Pasal 65 menetapkan bahwa gubernur, bupati, dan wali kota beserta wakilnya dipilih dalam satu pasangan secara langsung oleh rakyat setiap lima tahun melalui pemilihan yang demokratis, bebas, rahasia, jujur, dan adil, dengan biaya pemilihan gubernur dibebankan pada APBA. Di Aceh, pemilihan langsung bukan sekadar pilihan teknis administratif; ia adalah bagian dari kontrak politik yang mengakhiri tiga dekade konflik bersenjata.

Pemilihan pertama di bawah kerangka itu digelar pada 11 Desember 2006. Arsip “Kartu Kampanye Pasangan Nomor 4, Humam Hamid–Hasbi Abdullah, Pilkada Aceh 2006” mencatat bahwa pemilihan itu adalah pilkada langsung pertama di Aceh sesudah tsunami dan perjanjian damai, pertama kali membuka jalan bagi calon perseorangan, dan dimenangkan pasangan Irwandi Yusuf–Muhammad Nazar. International Crisis Group dalam Indonesia: GAM vs GAM in the Aceh Elections (Asia Briefing No. 123, 15 Juni 2011) mencatat bahwa Irwandi menang sebagai calon independen, bahwa Partai Aceh dibentuk pada 2008 dan menjadi kekuatan dominan di parlemen provinsi, dan bahwa undang-undang awalnya hanya membolehkan calon independen pada pemilihan pertama melalui Pasal 256. Pada 30 Desember 2010, Mahkamah Konstitusi melalui Putusan Nomor 35/PUU-VIII/2010 mengabulkan permohonan dan, menurut Crisis Group, menyatakan Pasal 256 inkonstitusional sehingga jalur perseorangan terbuka kembali, sebuah putusan yang ditolak Partai Aceh dengan alasan melanggar kekhususan Aceh dan tidak berkonsultasi dengan DPRA. Kecemasan tentang kontestasi pascakonflik juga sudah terekam sejak awal; esai di KBA13 Insight berjudul “Bagaimana Pengalaman Pemilu di Aceh Tahun 2009”, yang aslinya ditulis menjelang Pemilu 2009, memperingatkan masuknya kelompok provokator, politisasi jaringan dayah, dan mobilisasi yang dapat mengadu sesama warga Aceh. Episode itu memperlihatkan bahwa di Aceh pun ketegangan antara partai yang ingin mengendalikan pencalonan dan hak warga untuk mencalonkan diri di luar partai sudah berlangsung lama.

Pilkada Aceh 2024 memperlihatkan wajah matang sekaligus rapuh dari demokrasi lokal pascakonflik. Antara Aceh pada 8 Desember 2024 dalam “Mualem-Dek Fadh Raih Suara Terbanyak pada Rekapitulasi Suara Pilgub” mencatat hasil rekapitulasi KIP Aceh: Muzakir Manaf–Fadhlullah yang diusung Partai Aceh memperoleh 1.492.846 suara, sedangkan Bustami Hamzah–M. Fadhil Rahmi memperoleh 1.309.375 suara. Antara Aceh pada 9 Desember 2024 dalam “KIP: Partisipasi Pemilih Pilgub Aceh Capai 77,51 Persen” mencatat partisipasi 77,51 persen, jauh di atas rata-rata nasional 68 persen. Pasangan yang kalah, menurut Antara Aceh pada 12 Desember 2024 dalam “Om Bus–Syech Fadhil Tak Teruskan Langkah ke MK”, memutuskan tidak menggugat ke MK untuk mencegah polarisasi berkepanjangan, meski menuding adanya tindakan terstruktur, sistematis, dan masif. Prosedur penetapan juga memperlihatkan peran khas DPRA: Antara Aceh pada 10 Januari 2025 dalam “DPRA Terima Penetapan Gubernur Aceh Terpilih, Segera Diusulkan ke Presiden” mencatat bahwa DPRA mengumumkan hasil dalam paripurna dan mengusulkan pengangkatan kepada Presiden melalui Menteri Dalam Negeri.

Namun partisipasi tinggi tidak otomatis berarti tata kelola yang baik. Pada tahun 2024, esai di KBA13 Insight berjudul “Menerawang Arah Masa Depan Aceh Paska-Pilkada 2024: Sebuah Narasi Antropologi Politik”, beserta versi Inggrisnya “Aceh Post 2024 Local Election: Post-Election Chaos, Shadow Rulers, and the Future of Development in Aceh”, ditulis sebelum pemungutan suara dan memperingatkan bahwa siapa pun pemenangnya akan menghadapi pola yang sama: kepanikan pascakemenangan, munculnya penguasa bayangan yang mengendalikan akses kepada gubernur, penyusunan kabinet sebagai pelunasan utang politik, dan budaya meu’en proyek yang menjadikan pembangunan sebagai rampasan. Pada tahun 2025, esai berjudul “Demokrasi Aceh: Antara Tradisi Lokal, Agama, dan Tantangan Negara-Bangsa” menyimpulkan bahwa partai lokal telah bergeser dari perjuangan identitas menjadi kompetisi elite, sehingga demokrasi Aceh tampak hidup di atas kertas tetapi terbelenggu dalam praktik. Pada tahun 2025 pula, presentasi “Kearifan Lokal dan Kekhususan Daerah dalam Sistem Pengawasan Pemilu” berargumen bahwa kearifan lokal dan kekhususan Aceh perlu diintegrasikan ke dalam pengawasan pemilu demi legitimasi. Bagi Aceh, pelajarannya ganda: pemilihan langsung adalah bagian dari kontrak perdamaian yang tidak boleh diubah sepihak dari Jakarta, sebab Putusan MK 135 sendiri sudah menuntut penyesuaian Undang-Undang Pemerintahan Aceh, tetapi pemilihan langsung tanpa reformasi pembiayaan dan pengawasan hanya mereproduksi patronase dengan legitimasi elektoral.

Kata Para Pemimpin

Pernyataan para pemimpin memperlihatkan bahwa perdebatan ini bukan sekadar teknis, melainkan pertarungan tentang makna kedaulatan rakyat. Presiden Prabowo Subianto, pada 12 Desember 2024, membuka perdebatan dengan kalimat yang dikutip Bisnis.com: “Saya lihat negara-negara tetangga kita efisien. Malaysia, Singapura, India.” Ia menambahkan, “Efisien, enggak keluar duit.” Menurut Katadata dalam “Prabowo Wacanakan Kepala Daerah Dipilih DPRD, Nilai Biaya Pilkada Terlalu Mahal”, ia juga menggambarkan dana pemilu sebagai uang yang bisa memberi makan anak-anak, memperbaiki sekolah, dan memperbaiki irigasi, lalu bertanya kepada para ketua umum partai yang hadir apakah keputusan bisa diambil malam itu juga. Menteri Dalam Negeri Tito Karnavian menyambutnya; CNA Indonesia pada 17 Desember 2024 dalam “Mendagri Tito Setuju Usul Presiden Prabowo Pilkada Dipilih DPRD, Apa Alasannya?” mengutipnya: “Kalau melalui DPRD, itu tetap demokrasi, tapi dalam bentuk perwakilan.”

Suara penolakan datang dengan bahasa yang sama tegasnya. Ketua DPP PDI Perjuangan Deddy Sitorus, sebagaimana dilaporkan Bisnis.com pada 14 Desember 2024 dalam “Soal Usul Prabowo Pilkada Dipilih DPRD, Ini Kata PDIP”, menyatakan partainya tidak akan terburu-buru dan bahwa mahalnya biaya bersumber dari perilaku elite, bukan dari pemilihan langsung, sehingga rakyat tidak boleh disalahkan. Pada Desember 2025, menurut detikNews, Deddy Sitorus bertanya apakah bangsa ini mau mundur ke masa ketika rakyat tidak terlibat memilih pemimpin mereka, sementara Andreas Hugo Pareira menegaskan bahwa apa yang sudah diberikan kepada rakyat pantang diambil kembali. Di kubu pendukung, Ketua Fraksi NasDem Viktor Bungtilu Laiskodat berkata, “Konstitusi kita tidak mengunci demokrasi pada satu model,” dan Ketua Umum PKB Muhaimin Iskandar menyebut pilkada langsung berbiaya mahal, penuh kecurangan, dan aparaturnya belum banyak yang netral, sejalan dengan dukungan PKB yang tercatat Kompas TV sejak Desember 2024 dalam “PKB Dukung Pilkada Lewat DPRD, Muhaimin: Ayo Kita Diskusikan Bersama”. Sekretaris Jenderal PKS M. Kholid memilih posisi tengah dengan menyatakan bahwa keduanya sama-sama konstitusional dan sama-sama demokratis.

Pernyataan pimpinan lembaga menunjukkan dinamika yang lebih halus. Ketua Komisi II Rifqinizamy Karsayuda pada Desember 2024 mengingatkan bahwa era DPRD 1999–2004 diwarnai premanisme politik dan politik uang, tetapi pada Januari 2026 menyatakan bahwa pemilihan melalui DPRD memiliki landasan konstitusional yang kuat dan tidak perlu diperdebatkan dari aspek konstitusional. Wakil Ketua DPR Sufmi Dasco Ahmad, pada 19 Januari 2026, berkata, “Belum ada rencana membahas RUU Pilkada,” lalu menambahkan bahwa DPR perlu meluruskan berita simpang siur di masyarakat. Dari arsip 2014, suara-suara akademik dan masyarakat sipil memberi kedalaman historis. Refly Harun dalam harian Kompas yang berjudul “Pilkada dan Lorong Ideologi Alternatif”, terbit 24 September 2014, menolak anggapan bahwa pilkada langsung bertentangan dengan sila keempat Pancasila dan menegaskan bahwa DPRD tidak dapat disamakan dengan MPR sebagai penjelmaan rakyat. Hendardi, Ketua Badan Pengurus SETARA Institute, dalam harian Kompas yang berjudul “Pilkada Tanpa Rakyat”, terbit 18 November 2014, berargumen bahwa oligarki beradaptasi dengan desentralisasi melalui partai dan politik uang, dan bahwa pemilihan oleh DPRD akan merampas kedaulatan rakyat. Perubahan sikap sebagian aktor dari 2014 ke 2026 menunjukkan bahwa posisi tentang mekanisme pilkada lebih sering mengikuti letak partai dalam koalisi kekuasaan daripada keyakinan prinsipiel.

Argumen Tandingan dan Jawabannya

Argumen tandingan terkuat adalah argumen konstitusional dan demokratis: pemilihan oleh DPRD tetap demokrasi, karena anggota DPRD dipilih langsung oleh rakyat dan Pasal 18 ayat (4) UUD 1945 tidak menyebut kata “langsung”. Kajian ini menerima argumen itu sebagai benar secara tekstual. Namun dalam sistem presidensial lokal Indonesia, kepala daerah memegang kekuasaan eksekutif dengan masa jabatan tetap dan tidak dapat dijatuhkan melalui mosi tidak percaya, sehingga mata rantai akuntabilitas yang dalam sistem parlementer dijaga oleh dewan akan terputus. Kepala daerah hasil pemilihan dewan akan berutang kepada fraksi-fraksi pemilihnya selama lima tahun tanpa dapat dijatuhkan oleh mereka melalui mosi tidak percaya, sementara rakyat kehilangan kesempatan menghukumnya di bilik suara. Kombinasi masa jabatan tetap dan pemilih yang sedikit adalah resep klasik bagi transaksi tertutup, bukan bagi efisiensi.

Argumen tandingan kedua adalah biaya: Rp37,5 triliun dapat dipakai untuk program sosial. Jawabannya bertingkat. Pertama, sebagaimana diuraikan pada bagian keempat, komponen terbesar biaya penyelenggaraan adalah honorarium warga dan logistik yang dapat dirampingkan melalui desain teknis. Kedua, pemisahan pemilu nasional dan daerah oleh Putusan MK 135 justru memberi ruang efisiensi baru karena beban pemilu tidak lagi menumpuk dalam satu tahun. Ketiga, dan paling penting, penghematan anggaran negara tidak berarti penghematan biaya politik total. Bila biaya pencalonan, yang menurut KPK mencapai puluhan hingga ratusan miliar per kandidat dan dibiayai sponsor yang mengharapkan imbalan, tetap ada atau berpindah ke ruang dewan, maka negara hanya menukar belanja yang transparan dengan kebocoran yang tidak transparan melalui korupsi proyek dan jual beli jabatan. Tiga kasus kepala daerah hasil Pilkada 2024 yang ditangani KPK dalam tahun pertama menunjukkan di mana biaya sebenarnya dibayar.

Argumen tandingan ketiga adalah bahwa pemilihan langsung tidak terbukti menghasilkan pemimpin lebih baik dan justru menyuburkan dinasti, populisme, serta konflik. Kajian ini mengakui bahwa bukti efek kinerja bersifat campuran, bahwa dinasti politik meluas, dan bahwa kekerasan di beberapa kabupaten mematikan. Namun tidak ada bukti bahwa pemilihan oleh DPRD akan memperbaiki ketiganya. Dinasti justru paling mudah berkuasa di ruang tertutup karena keluarga yang menguasai cabang partai di daerah akan menguasai fraksi; konflik kekerasan berakar pada struktur lokal yang tidak hilang dengan pergantian pemilih; dan populisme adalah risiko semua demokrasi yang hanya dapat diimbangi oleh partai yang sehat. Argumen tandingan keempat adalah pilkada asimetris, yakni mempertahankan pemilihan langsung di daerah yang matang dan memakai mekanisme lain di daerah rawan, sebagaimana diusulkan Tito Karnavian sejak 2019 dengan gagasan indeks kematangan demokrasi. Kajian ini menilai gagasan itu lebih masuk akal daripada penghapusan total, tetapi menuntut kriteria yang objektif, dapat diuji di pengadilan, dan bersifat sementara, agar tidak menjadi alat untuk mencabut hak warga di daerah yang secara politik tidak menguntungkan pemerintah pusat.

Skenario hingga 2031 dan Rekomendasi Kebijakan

Proyeksi berikut disusun dengan horizon pemilu daerah yang, menurut Putusan MK 135, akan jatuh sekitar 2031. Penggerak utamanya adalah empat variabel: arah kodifikasi RUU Pemilu yang draftnya ditargetkan rampung akhir 2026, kekuatan koalisi pendukung pemerintah di DPR, tekanan opini publik yang hingga awal 2026 sangat menolak pemilihan oleh DPRD, serta sikap Mahkamah Konstitusi bila perubahan mekanisme diuji. Skenario pertama adalah status quo yang diperbaiki terbatas, yaitu pilkada langsung dipertahankan dan hanya disesuaikan dengan jadwal baru tanpa reformasi pembiayaan politik yang berarti. Skenario kedua adalah pilkada langsung yang direformasi, yaitu dipertahankan dengan paket pembatasan belanja kampanye, transparansi dana partai, subsidi negara bagi partai berbasis kinerja, dan penegakan hukum terhadap mahar. Skenario ketiga adalah model hibrida atau asimetris, misalnya gubernur dipilih DPRD provinsi dari calon yang diusulkan Presiden sementara bupati dan wali kota tetap dipilih langsung, atau mekanisme berbeda bagi daerah dengan indeks kerawanan tinggi. Skenario keempat adalah kembali penuh ke pemilihan oleh DPRD untuk semua tingkat.

Rekomendasi pertama ditujukan kepada Presiden. Bila tujuan pemerintah adalah efisiensi anggaran dan pemberantasan korupsi, Presiden sebaiknya menugaskan Kemendagri dan Kementerian Keuangan menyusun peta biaya penyelenggaraan per komponen dan menetapkan target penghematan administratif, sekaligus menyatakan secara terbuka bahwa hak memilih kepala daerah tidak akan diubah tanpa konsultasi publik yang luas, terutama dengan daerah berkekhususan. Kepada DPR, khususnya Komisi II dan Panja RUU Pemilu, direkomendasikan agar setiap perubahan mekanisme pemilihan kepala daerah dibahas sebagai rancangan tersendiri dengan naskah akademik, uji publik, dan simulasi biaya, bukan diselipkan ke dalam paket kodifikasi; agar panja memprioritaskan pembatasan belanja kampanye, kewajiban audit dana kampanye yang dapat diakses publik, dan larangan mahar yang disertai sanksi diskualifikasi; serta agar jadwal pemilu daerah pasca-Putusan MK 135 dirumuskan dengan masa transisi yang tidak memperpanjang masa jabatan secara berlebihan. Kepada Kementerian Dalam Negeri, direkomendasikan agar gagasan indeks kematangan demokrasi yang pernah diajukan dipublikasikan beserta metodologinya, sehingga setiap usulan asimetri dapat diuji secara terbuka, dan agar pengawasan atas jual beli jabatan oleh kepala daerah baru diperkuat melalui sistem merit aparatur.

Kepada KPU dan Bawaslu, direkomendasikan standardisasi satuan biaya lintas daerah, digitalisasi rekapitulasi untuk menekan sengketa dan PSU, publikasi laporan dana kampanye dalam format data terbuka, serta pemetaan kerawanan yang diikuti intervensi khusus di daerah berisiko tinggi seperti Puncak Jaya. Kepada Mahkamah Konstitusi, kajian ini menyarankan agar dalam pengujian perubahan mekanisme pilkada di masa depan, Mahkamah menimbang bukan hanya tafsir tekstual Pasal 18 ayat (4), tetapi juga prinsip tidak mundurnya hak politik warga yang telah dinikmati dua dekade dan konsistensi dengan putusan-putusannya sendiri yang memperluas akses pencalonan. Kepada partai politik, rekomendasinya paling mendasar: hapus mahar, buka laporan keuangan partai, dan bangun kaderisasi berbasis merit, karena tanpa itu setiap mekanisme pemilihan akan dibajak oleh pasar pencalonan yang sama. Kepada Pemerintah Aceh dan DPRA, direkomendasikan agar penyesuaian Undang-Undang Pemerintahan Aceh pasca-Putusan MK 135 dikawal melalui mekanisme konsultasi yang dijamin undang-undang itu, agar qanun pemilihan memuat pengaturan transparansi dana kampanye calon partai lokal dan perseorangan, dan agar pemerintahan hasil Pilkada 2024 membuka data pengadaan untuk menjawab kecurigaan tentang meu’en proyek. Kepada masyarakat sipil, termasuk perguruan tinggi, ormas keagamaan, dan media, direkomendasikan pemantauan independen atas proses kodifikasi RUU Pemilu, audit warga atas belanja kampanye, dan pendidikan politik yang menghubungkan hak memilih dengan kewajiban mengawasi.

Keterbatasan dan Kesimpulan

Kajian ini memiliki beberapa keterbatasan yang perlu dinyatakan terbuka. Data biaya kandidat bersandar pada survei dan pernyataan pejabat KPK serta Kemendagri yang tidak diaudit, sehingga besaran sebenarnya bisa lebih tinggi atau lebih rendah dan kemungkinan berbeda antardaerah. Data anggaran penyelenggaraan antargelombang tidak sepenuhnya sebanding karena perbedaan status angka antara alokasi, realisasi, dan proyeksi. Statistik korupsi kepala daerah dari berbagai sumber memakai periode dan definisi berbeda, dan angka di atas 201 kepala daerah sejak 2004 dikutip dari laporan media yang merujuk KPK, bukan dari basis data primer. Pengalaman empiris pemilihan oleh DPRD pada 1999–2004 terutama didokumentasikan melalui kesaksian dan bukan studi kuantitatif yang sebanding, sehingga perbandingan langsung dengan era pilkada langsung tetap terbatas. Beberapa sumber primer, seperti laman Sekretariat Kabinet tentang pengesahan perppu dan liputan Kompas TV tentang sikap PKB, tidak dapat dibuka ulang pada saat penulisan dan karena itu hanya dipakai sebagai rujukan pendamping bagi fakta yang telah dikonfirmasi sumber lain. Proyeksi skenario adalah penilaian analitis yang dapat berubah cepat bila konfigurasi koalisi berubah.

Dengan keterbatasan itu, kesimpulan kajian ini tetap dapat dirumuskan dengan keyakinan Sedang hingga Tinggi. Sepuluh tahun setelah Bustami Zainudin menulis agar hak rakyat tidak dirampas, bukti yang terkumpul menunjukkan bahwa ia benar pada pokoknya: kerusakan pilkada terletak pada prosedur dan budaya politik, tetapi lebih tepatnya pada ekonomi politik pencalonan, yakni ongkos tiket partai, ketergantungan pada sponsor yang diakui 82,3 persen calon dalam survei KPK, dan kesediaan memenuhi harapan donatur setelah menjabat yang dinyatakan 83,8 persen responden survei yang sama. Anggaran negara untuk pilkada memang naik dari sekitar Rp6,9 triliun pada 2015 menjadi sekitar Rp37,5 triliun pada 2024, tetapi angka itu adalah biaya yang terlihat dan dapat dirampingkan. Biaya yang tidak terlihat, yaitu korupsi kepala daerah yang menjerat lebih dari dua ratus orang sejak 2004, tidak akan hilang dengan memindahkan pemilihan ke DPRD, sebagaimana tidak hilang pada era 1999–2004. Perbandingan internasional yang diajukan untuk membenarkan pemilihan tidak langsung ternyata bersandar pada negara parlementer atau negara-kota, sementara negara presidensial seperti Brasil dan negara demokrasi mapan seperti Jepang mempertahankan pemilihan langsung dan mengelola biayanya melalui desain.

Pada akhirnya, pertanyaan tentang pilkada adalah pertanyaan tentang kepercayaan. Mayoritas besar warga, lintas pemilih semua partai, menyatakan tidak percaya bahwa DPRD akan memilih secara jujur, dan ketidakpercayaan itu sendiri adalah data kebijakan yang tidak dapat diabaikan oleh negara demokratis. Di Aceh, pemilihan langsung bahkan merupakan bagian dari kontrak perdamaian, sehingga perubahan sepihak akan membawa risiko legitimasi yang jauh melampaui hitungan anggaran. Mahkamah Konstitusi telah membuka jendela legislasi hingga sekitar 2031; jendela itu dapat dipakai untuk memperbaiki pasar pencalonan, mendisiplinkan keuangan partai, dan menekan biaya penyelenggaraan, atau dapat dipakai untuk menutup ruang partisipasi dengan alasan efisiensi. Kertas kebijakan ini merekomendasikan jalan pertama. Demokrasi lokal Indonesia memang rapuh, tetapi kerapuhannya bersumber dari partai dan uang, bukan dari rakyat yang memilih. Mengobati penyakit dengan mencabut hak pasien bukanlah reformasi, melainkan pengalihan tanggung jawab dari mereka yang membuat pilkada mahal kepada mereka yang selama ini menanggung harganya.

An Op-Ed, a Plenary Session, and a Question That Returns

In 2014, Bustami Zainudin, then Regent of Way Kanan in Lampung, wrote an op-ed in the daily Kompas entitled “Jangan Rampas Hak Rakyat” [Do Not Seize the People’s Right], published on 23 September 2014. He wrote as a regional head who had himself been directly elected, and his argument was simple yet layered: the weaknesses of direct regional elections lie in procedure and political culture, not in the principle that the people have the right to choose their own leaders, so the remedy is to fix the procedures, not to revoke the right. He also warned that election by the DPRD risked producing leaders with no track record before the voters and unbound by electoral accountability. That archival piece should be read honestly as a normative appeal by an actor with a direct stake, not as an empirical study of costs, conflict, or performance; precisely for that reason, this policy paper seeks to complement it with data that were not available in 2014. Three days after the op-ed appeared, the DPR plenary session of 26 September 2014 decided that regional elections would be held through the DPRD. A Bareksa report the same day entitled “Fraksi Demokrat WO, Sidang DPR Putuskan Pilkada Melalui DPRD” [Democrat Faction Walks Out, DPR Session Decides on Regional Elections through the DPRD] recorded that the DPRD option won by 226 votes to 135, after the Democrat Party faction walked out of the chamber and declared itself neutral.

That decision did not last long. President Susilo Bambang Yudhoyono issued Government Regulation in Lieu of Law No. 1 of 2014, which restored direct elections. A Bisnis.com report of 6 October 2014 entitled “Mendagri: KPU Sudah Bisa Gunakan Perppu Pilkada” [Home Affairs Minister: KPU Can Now Use the Regional Elections Perppu] quoted Minister of Home Affairs Gamawan Fauzi as saying that the KPU could already use the Perppu as its legal basis, while the law passed by the September plenary was declared revoked. On 20 January 2015, according to the Bisnis.com report “Sah, Perppu Pilkada Jadi Undang-undang” [Official: Regional Elections Perppu Becomes Law], a DPR plenary chaired by Deputy Speaker Agus Hermanto approved the Perppu as law, as also announced by the Cabinet Secretariat. The result was Law No. 1 of 2015, enacted on 2 February 2015, which affirmed that governors, regents, and mayors are elected directly by the people. That four-month episode revealed something more important than its final outcome: that the architecture of Indonesia’s local democracy can be dismantled and reassembled by coalition calculations at the national level, far from the regions whose lives are most shaped by that choice.

Ten years later, the same question has returned in new language. On 12 December 2024, at the 60th anniversary celebration of the Golkar Party, President Prabowo Subianto proposed that regional heads be elected by the DPRD on grounds of cost. A Kontan report entitled “Presiden Prabowo Usulkan Pilkada Dihapus agar Hemat, Pemimpin Daerah Dipilih DPRD” [President Prabowo Proposes Abolishing Regional Elections to Save Money, with Regional Leaders Chosen by the DPRD] noted that the funds saved were envisaged as a means of expanding the free nutritious meals programme, while analyst Yoes C. Kenawas called the idea a shortcut that could amount to democratic regression. A year later, in December 2025, the idea was revived by Golkar Chairman Bahlil Lahadalia and openly welcomed by the President. This policy paper does not start from the assumption that either mechanism is necessarily right. The questions it poses are more specific: where exactly do the costs of regional elections come from, who bears them, does moving elections to the DPRD eliminate those costs or merely relocate them, and what are the consequences for the legitimacy of regional government, particularly in regions with special status such as Aceh.

Analytical Framework, Method, and Levels of Confidence

This study uses a political-economy framework of electoral costs that separates the price of local democracy into three layers. The first layer is administrative cost, namely public funds from regional budgets (APBD) and the national budget (APBN) channelled through regional grant agreements to the KPU, Bawaslu, and the security apparatus; these costs are transparent, auditable, and the main target of efficiency rhetoric. The second layer is candidacy cost, namely candidates’ spending to obtain a party ticket and to finance campaign teams, polling-station witnesses, campaigning, and in many cases vote buying; these costs are largely unrecorded, financed by sponsors, and the principal source of incentives for corruption once candidates take office. The third layer is legitimacy cost, a price that appears in no budget but is paid when citizens lose the channel through which to punish or reward their leaders, when public decisions are made behind closed doors, or when regional leaders are more accountable to party leaders in Jakarta than to voters. The working hypothesis is that the proposal for election by the DPRD materially affects only the first layer, may shrink part of the second layer but concentrates it in a handful of legislators, and raises the third.

The framework is enriched by the theory of political decay. In 2025, an essay in KBA13 Insight entitled “Francis Fukuyama dan Pembusukan Demokrasi: Dari Political Order ke Political Decay” [Francis Fukuyama and Democratic Decay: From Political Order to Political Decay] emphasised that liberal democracy is not automatically stable and that decay usually begins from within, through corruption, a stalled bureaucracy, and politicised law, so that a state can appear stable while its institutions are hollowed out. This lens is useful because the regional elections debate is often reduced to a procedural choice, when what is at stake is the balance between state capacity, the rule of law, and democratic accountability at the local level. The methods used are analysis of legal documents, namely Law No. 5 of 1974, Law No. 1 of 2015, Law No. 11 of 2006, and Constitutional Court decisions; analysis of secondary data on budgets, conflict, and corruption from official sources and mainstream media; a review of archived 2014 Kompas op-eds held in the KBA13 Academy Archive and Library; and a structured comparison with six countries.

Each finding is assigned a level of confidence. High confidence is given to legal facts and official figures that can be traced, such as the text of statutory provisions, the operative parts of Constitutional Court rulings, total regional election grants reported by the Ministry of Finance, and the official tallies of the Aceh Independent Election Commission (KIP Aceh). Medium confidence is given to estimates of candidate costs drawn from KPK surveys and officials’ statements, because these figures rest on respondents’ admissions and are unaudited; to conflict data reported by the security apparatus; and to readings of the direction of legislative politics. Low confidence is given to the scenario projections and their probabilities, which are analytical judgements, not statistical predictions. The study also sets itself one discipline: figures circulating in public without a source that can be opened, for example claims about the size of nomination payments in particular cases, are not used. In this way, a debate long saturated with rhetorical numbers can be placed back on evidence that anyone can examine.

A Genealogy of Regional Head Elections: From Central Appointment to the Ballot Box

Today’s debate cannot be understood without looking back at the New Order regime. Article 15 of Law No. 5 of 1974 on the Principles of Regional Government provided that first-level regional heads were nominated and elected by the DPRD from at least three and at most five candidates agreed upon by the council leadership and faction leaders in the presence of the Minister of Home Affairs, after which the result, at least two names, was submitted to the President, who appointed one of them. In other words, the term “elected by the DPRD” in that era denoted merely one stage in a centrally controlled screening chain. A formal election existed, but the list of candidates was filtered by the Minister of Home Affairs and the final decision lay with the President. This is why every proposal to return to the DPRD invariably evokes memories of centralism, even though its proponents today do not intend to restore the 1974 model in full.

The Reformasi era opened a second chapter. Law No. 22 of 1999 on Regional Government transferred the authority to elect regional heads entirely to the DPRD, with no presidential veto. Those five years of experience are now often forgotten by those who imagine election by the councils as a cheap and orderly path. The Chair of DPR Commission II, Rifqinizamy Karsayuda, himself, in a statement reported by Metro TV on 17 December 2024 under the title “Wacana Kepala Daerah Dipilih DPRD Dinilai Perlu Formula Aturan yang Tepat” [Proposal for Regional Heads to Be Elected by the DPRD Said to Need the Right Regulatory Formula], recalled that practice under that law was marked by political thuggery and money politics in many places, and that corruption and money politics must not simply shift to political parties and the DPRD. This testimony matters because it comes from the head of the commission now handling the revision of the elections law, not from activists opposed to the idea.

The third chapter began with Law No. 32 of 2004, which provided for direct regional elections with candidates nominated by a party or coalition of parties. An Antara report of 30 November 2019 entitled “Menimbang Pilkada Asimetris” [Weighing Asymmetric Regional Elections] noted that the first direct regional election was held in Kutai Kartanegara Regency, East Kalimantan, in June 2005. A detikNews report of 31 May 2005 entitled “Kutai Gelar Pilkada Rabu” [Kutai Holds Regional Election on Wednesday] detailed that voting was scheduled for 1 June 2005 with 375,925 registered voters and 13,157 officials, while the head of the local KPU had already urged candidates to stay away from intimidation and money politics, an appeal signalling that the problem had been recognised from day one. Early scholarly assessments of this first wave were collected in the volume edited by Maribeth Erb and Priyambudi Sulistiyanto, Deepening Democracy in Indonesia? Direct Elections for Local Leaders (Pilkada), published by ISEAS in 2009, which noted weak party ties, support that was sometimes bought, and odd coalitions, but also found that wealth did not guarantee victory and that voters weighed candidates’ personalities and track records more than their parties.

The next wave transformed regional elections from scattered local events into a simultaneous national agenda. Law No. 1 of 2015 introduced simultaneous regional elections in waves, culminating in the nationwide simultaneous regional elections of 27 November 2024, which, according to the CNN Indonesia report “Siap-siap, Besok Nyoblos Pilkada Serentak di 415 Kabupaten & 93 Kota” [Get Ready: Tomorrow We Vote in Simultaneous Regional Elections in 415 Regencies & 93 Cities], took place in 37 provinces, 415 regencies, and 93 cities with a final voter list of 203,657,354 people. This genealogy shows two things. First, Indonesia has tried almost every variant, from central screening and pure council election to simultaneous direct elections, so this debate can be tested against the country’s own experience, not merely against theory. Second, every change of model has been justified by the failures of the previous one, yet the same failures, namely money politics and elite domination, keep migrating to wherever decisions are made.

State Costs: Reading the Budgets of the Simultaneous Regional Elections, 2015–2024

The efficiency argument rests on figures for administrative budgets, and those figures have indeed risen sharply. A CNN Indonesia report of 3 June 2015 entitled “Dana Hibah Pilkada Tembus Rp 6,89 Triliun” [Regional Election Grants Exceed Rp6.89 Trillion] quoted the Ministry of Home Affairs’ Director General of Regional Finance, Reydonnyzar Moenek, as saying that 269 regions had signed grant agreements totalling around Rp6.89 trillion for the first wave. A JPNN report of 23 October 2017 entitled “Ini Alasan Anggaran Pilkada Terus Membengkak” [This Is Why Regional Election Budgets Keep Swelling] quoted the Director General of Regional Autonomy, Sumarsono, as saying that the 2017 regional elections in 101 regions cost more than Rp10 trillion, while the 2018 regional elections in 171 regions were projected at around Rp20 trillion, partly because cost standards shifted from APBD units to APBN units and because 17 gubernatorial elections took place in populous provinces. An iNews report of 23 June 2018 entitled “Hingga H-4 Pilkada, KPU Habiskan Anggaran Rp10,7 T, Bawaslu Rp2,6 T” [Four Days Before the Regional Elections, KPU Has Spent Rp10.7 T, Bawaslu Rp2.6 T] put the total 2018 budget at Rp19.1 trillion.

The next surge came during the pandemic and with the nationwide simultaneous elections. A Bisnis.com report of 9 December 2020 entitled “Ini Catatan Terakhir Dana Pilkada 2020 dari Sri Mulyani” [Sri Mulyani’s Latest Figures on 2020 Regional Election Funding] recorded a total of Rp20.4 trillion for 270 regions, up from an initial plan of Rp15.23 trillion owing to the added cost of health protocols, broken down as KPU Rp15.01 trillion, Bawaslu Rp3.93 trillion, and security Rp1.52 trillion. For 2024, Tirto, in a report of 2 September 2024 entitled “Realisasi Anggaran Pilkada 2024 Telah Capai Rp36,61 Triliun” [Disbursed 2024 Regional Election Budget Reaches Rp36.61 Trillion], quoted Finance Minister Sri Mulyani Indrawati as saying that the grant target reached Rp37.52 trillion, with Rp28.22 trillion allocated to the KPU and Rp8.39 trillion to Bawaslu. After voting, costs continued to mount: Antara, in a report of 10 March 2025 entitled “Menteri Tito: Total Anggaran PSU Sebesar Rp719 Miliar” [Minister Tito: Total Budget for Re-votes Is Rp719 Billion], recorded that re-votes in 24 regions ordered by the Constitutional Court cost around Rp719 billion.

The table above requires three methodological caveats if it is not to be misread. First, the figures are not fully comparable, because some are allocations, some disbursements, and some projections, and because the composition of funding sources shifted from the APBD to a mix of APBD and APBN. Second, the average per region has indeed risen, but officials of the Ministry of Home Affairs themselves explained that increase as the result of changes in cost standards, expensive geography such as Papua, and the pandemic, not solely as a consequence of direct elections. Third, around Rp37.5 trillion for more than five hundred regions and some two hundred million voters means less than Rp200,000 per voter for a five-year cycle, a figure that is large in absolute terms but must be weighed against what it buys, namely a direct mandate for more than five hundred regional governments. A column by Masykurudin Hafidz in detikNews on 16 December 2024 entitled “Mencari Sebab Pilkada Mahal atau Mengganti Sistem Pemilihan” [Finding Why Regional Elections Are Expensive, or Replacing the Electoral System] showed that more than a third of administrative spending goes to honoraria for ad hoc bodies on voting and counting day, about a third to ballots, forms, and polling stations, and the remainder to voter education and secretariat costs. The largest component, therefore, is the wages of citizens serving as election officials, spending that also circulates back into the local economy.

The policy question is therefore not whether regional elections are expensive, but which components can be reduced without revoking the right to vote. The 2024 experience shows that some costs were in fact created by the design of simultaneity, for example the need for re-votes and the double logistical burden in the same year as the national elections. Efficiencies can be sought through standardising unit costs across regions, digitising vote tabulation, consolidating logistics, and reducing disputes that end in re-votes, measures that all lie within the authority of the government and election administrators without any need to alter the constitution of local democracy. If the state’s aim is to save budget, this administrative path is faster and politically cheaper than replacing the electoral mechanism, whose legitimacy costs its proponents have never calculated.

Candidate Costs, Nomination Payments, and the Candidacy Market

The second layer of electoral costs is the most decisive, and at the same time the one least often discussed in numbers. On 18 November 2019, Minister of Home Affairs Tito Karnavian told Committee I of the Regional Representative Council (DPD), as reported by Bisnis.com in “Tito Karnavian: Calon Bupati Bayar Rp30 M, Penghasilan Rp12 M” [Tito Karnavian: A Regent Candidate Pays Rp30 Billion, Earns Rp12 Billion], that a candidate for regent needs around Rp30 billion, including the cost of a party “vehicle”, campaigning, and non-technical expenses, whereas a regent’s income from salary and other sources is at most around Rp12 billion a year. The gap between the cost of entry and lawful income is the heart of the problem. A KPK study reported by Hukumonline on 5 August 2018 in “Mengapa Kepala Daerah Gemar Korupsi? Ini Kajian KPK” [Why Are Regional Heads Prone to Corruption? Here Is the KPK Study] cited data from the Ministry of Home Affairs’ Research and Development Agency showing that becoming a mayor or regent requires Rp20–30 billion and becoming a governor Rp20–100 billion, while candidates’ average declared assets were only around Rp8.9 billion and their average cash around Rp971 million. The KPK concluded that additional funds from donors were likely to create the potential for corruption once candidates took office.

KPK surveys clarified the mechanism. A Bisnis.com report of 6 November 2020 entitled “Survei KPK Ungkap Ada Donatur Biayai Peserta Pilkada” [KPK Survey Reveals Donors Finance Regional Election Contestants] quoted KPK Deputy Chair Nawawi Pomolango as saying that in a 2018 survey, 82.3 per cent of the regional head candidates interviewed admitted to being funded by donors, and 83.8 per cent of 198 respondents said they would meet donors’ expectations once in office. On 30 June 2022, KPK Deputy Chair Alexander Marwata reiterated the point before the leadership of the Hanura Party; Antara Jateng, in the report “Survei KPK: Jadi Gubernur Harus Punya Dana Rp100 M” [KPK Survey: Becoming Governor Requires Rp100 Billion], recorded a range of Rp20–30 billion for a regent or mayor and Rp100 billion for a governor, as well as a pattern of donors who later demand access to projects. These figures are assigned Medium confidence because they derive from respondents’ admissions and officials’ statements, but their consistency across 2018, 2019, and 2022 shows that this is not a one-cycle anomaly but a structure.

That structure rests on a candidacy market controlled by parties. The high nomination thresholds before 2024 made party tickets a scarce commodity, and scarcity breeds a price. The Kompas archive shows that this phenomenon was already clearly understood in 2014. In that year, Laode M. Syarif, writing in the daily Kompas under the title “Ketika Anggota DPRD Gadaikan SK” [When DPRD Members Pawn Their Letters of Appointment], published on 22 September 2014, responded to reports of DPRD members pawning their letters of appointment to pay off campaign debts, and identified the opacity of party finances as the root of the problem, proposing reform of how party funds are raised, managed, spent, and supervised. That op-ed appeared in the same week as Bustami Zainudin’s and is highly relevant to the present debate: DPRD members entangled in campaign debts are the very people who would be entrusted with the right to elect regional heads if the proposal for election by the councils were adopted. Without reform of party finances, moving elections to the DPRD means handing the decision to the actors whose financial incentives are most vulnerable.

The academic literature reinforces this reading. Edward Aspinall and Ward Berenschot, in Democracy for Sale: Elections, Clientelism, and the State in Indonesia (Cornell University Press, 2019), show that informal networks and personal relationships shape contemporary Indonesian politics more powerfully than parties and formal institutions. Burhanuddin Muhtadi, in Vote Buying in Indonesia: The Mechanics of Electoral Bribery (Palgrave Macmillan, 2019), estimates that the effect of vote buying on voter choice is around ten per cent, enough to win seats despite high leakage. Oversight data also show that the practice has not receded. CNN Indonesia on 28 November 2024, in “Bawaslu Kaji 130 Dugaan Pelanggaran Politik Uang di Pilkada 2024” [Bawaslu Reviews 130 Alleged Money-Politics Violations in the 2024 Regional Elections], recorded 130 reports and initial pieces of information on alleged money politics during the quiet period and on voting day. The analytical lesson is clear: vote buying at the level of voters is the symptom, while the candidacy market and dependence on sponsors are the disease. Election by the DPRD does not touch that disease; it merely replaces millions of voters who are expensive to buy with a few dozen legislators who are cheaper to buy in aggregate and far harder to monitor.

Conflict, Disputes, and Participation: The Social Price of Direct Elections

The second argument of proponents of election by the DPRD is conflict. Minister of Home Affairs Tito Karnavian, in the 2019 Antara report cited above, pointed to a high potential for conflict in several regions such as Papua and Aceh, and in December 2024 again cited the violence that frequently occurs in a number of regions as a reason for supporting the President’s proposal. The latest data indeed cannot be ignored. Metro TV on 8 April 2025, in “12 Tewas dalam Bentrokan Pilkada Puncak Jaya, Ratusan Bangunan Dibakar” [12 Killed in Puncak Jaya Regional Election Clashes, Hundreds of Buildings Burned], quoted the spokesperson for Operation Damai Cartenz-2025, Police Senior Commissioner Yusuf Sutejo, as saying that from 27 November 2024 to 4 April 2025, clashes between supporters of rival candidate pairs in Puncak Jaya killed 12 people, injured 91, and burned 201 buildings. This is a real human cost, and a serious policy study must not treat it as a footnote.

Yet conflict data must also be read according to their distribution. Bawaslu’s mapping ahead of the 2024 regional elections, as reported by Bisnis.com on 27 August 2024 in “37 Wilayah Rawan di Pilkada 2024, Ini Daftarnya” [37 Vulnerable Areas in the 2024 Regional Elections: The List], placed five provinces in the high-vulnerability category, namely East Nusa Tenggara, East Kalimantan, East Java, South Sulawesi, and Central Sulawesi, while 28 provinces including Aceh were in the medium category and four in the low category. Deadly violence is concentrated in a number of regencies with distinctive social and security structures, not across the whole country. Consequently, the proportionate policy response is intervention targeted at high-risk regions, for example strengthened security, customary (adat) mediation, and faster dispute resolution, not the revocation of the right to vote in more than five hundred regions whose elections take place peacefully. In the language of this study’s framework, abolishing direct regional elections to address conflict in a handful of regencies amounts to paying a national legitimacy cost for a local security problem.

Legal disputes are another indicator. The same Antara report of 10 March 2025 recorded that the Constitutional Court resolved 310 disputes over the results of the 2024 regional elections and, at its hearing on 24 February 2025, upheld 26 petitions, 24 of which ordered re-votes. This figure can be read in two directions. For critics, it shows how costly the system is and how fragile the quality of administration. For defenders, it shows that the direct election system has a channel of correction that is open, testable, and can be overturned by judges, something almost impossible if decisions are taken by closed ballot in the council chamber. The 2024 Aceh case offers another illustration: the losing pair chose not to challenge the result at the Constitutional Court in order to prevent prolonged polarisation, a political decision that is meaningful only because there was an open contest whose result could be accepted or rejected.

Voter turnout completes this picture. Tirto on 4 December 2024, in “KPU Sebut Partisipasi Pemilih di Pilkada 2024 Hanya 68 Persen” [KPU Says Voter Turnout in the 2024 Regional Elections Was Only 68 Per Cent], quoted KPU Chair Mochammad Afifuddin as saying that the average national turnout was around 68 per cent, lower than in the national elections, while Antara on 8 December 2024, in “Komisi II: Kejenuhan dan Tingginya Biaya Pilkada Pengaruhi Partisipasi” [Commission II: Fatigue and the High Cost of Regional Elections Affect Turnout], noted that turnout in the 2024 presidential election reached 81.78 per cent and that Commission II Deputy Chair Dede Yusuf pointed to fatigue from holding elections in the same year and to candidacy costs that meant candidates did not always match voters’ preferences. The decline is real, but the diagnosis points to the design of the electoral calendar and to the candidacy market, not to citizens’ reluctance to elect their regional leaders. The surveys discussed in the tenth section in fact show that a large majority of citizens want to keep that right. Low turnout is an alarm for election administrators and parties, not proof that the people are willing to surrender their right.

Corruption among Regional Heads and the Quality of Leadership

Corruption among regional heads is the meeting point between the layer of candidacy costs and the layer of legitimacy costs. The KPK study reported by Hukumonline in 2018 recorded that from 2004 to 2015 the KPK handled 77 cases involving 59 regional heads, and by mid-2018 the number had risen to 98 regional heads. A Kompas.id report cited by the Regional Autonomy Watch (KPPOD) in “Baru Sembilan Bulan Menjabat, Tiga Kepala Daerah Hasil Pilkada 2024 Ditangkap KPK” [Only Nine Months in Office, Three Regional Heads Elected in 2024 Arrested by the KPK] stated that since 2004 more than 201 regional heads had been processed by the KPK, and that within less than a year of their inauguration, the Regent of East Kolaka, Abdul Azis, was caught in a sting operation on 7 August 2025, the Governor of Riau, Abdul Wahid, was named a suspect on 5 November 2025, and the Regent of Ponorogo, Sugiri Sancoko, was caught in an operation on 7 November 2025, with alleged patterns involving project kickbacks, extortion of departmental budgets, and the buying and selling of official positions. This speed shows that the recovery of political capital begins almost from the first day in office.

These data are often used as evidence of the failure of direct regional elections. Yet the same evidence is also consistent with this study’s thesis, namely that corruption is driven by candidacy costs and sponsor networks, which do not depend on who the final electors are. Rifqinizamy’s testimony about the DPRD era of 1999–2004 shows that when the electors are council members, money politics does not vanish but relocates. A further aggravating dimension is political dynasties. In 2025, an essay in KBA13 Insight entitled “Dinasti Politik di Indonesia dari Orde Lama hingga Reformasi” [Political Dynasties in Indonesia from the Old Order to Reformasi], citing data from Indonesia Corruption Watch (ICW), recorded that in the 2024 regional elections there were dynasty-linked candidates in 33 of 37 provinces, with 54 dynasties identified, chiefly parent–child and husband–wife relationships, and concluded that democratic procedure alone does not guarantee political renewal without strong institutions and internal party democracy. Dynasties are the most efficient form of the candidacy market: capital, networks, and tickets are inherited within the family, and any electoral mechanism will be conquered by the families that control the parties in the regions.

Do direct elections produce better leaders? The best available quantitative evidence is nuanced. Emmanuel Skoufias, Ambar Narayan, Basab Dasgupta, and Kai Kaiser, in the World Bank working paper Electoral Accountability and Local Government Spending in Indonesia (2014), found that four years after the switch to direct elections there was no significant effect on human development outcomes, but that district health spending indicated that directly elected regional heads were more responsive to local needs, while the composition of spending shifted in the run-up to election years toward items that favoured incumbents. That finding does not support the romantic claim that direct elections automatically produce excellent government, but neither does it support the claim that they are damaging. It shows that electoral accountability works in part, and the part that works is responsiveness to voters, precisely what is lost if the electors are replaced by a council.

Qualitative evidence points in a similar direction. The 10–16 December 2012 edition of Tempo magazine, “Kepala Daerah Pilihan 2012: Bukan Bupati Biasa” [Selected Regional Heads 2012: No Ordinary Regents], documented regional heads who made breakthroughs in public services, bureaucratic reform, education, health, urban planning, and anti-corruption, with Surabaya Mayor Tri Rismaharini on the cover. That edition did not claim that the electoral mechanism was the cause, and so this study does not claim it either. In 2014, Bima Arya, writing in the daily Kompas under the title “Arus Mundur Demokrasi” [Democracy’s Backward Current], published on 8 September 2014, argued that direct regional elections were intended to weaken local elite oligarchies and make citizens the principal actors, acknowledged the problems of cost and money politics, but insisted that the answer lay in regulation and political culture, not in replacing the system. These two archival pieces are a reminder that a generation of regional leaders who emerged from outside the old party channels, with capital in reputation and not merely in finance, was made possible by open contestation. This study’s assessment of the relationship between mechanism and quality of leadership carries Medium confidence: the evidence shows partial benefits of direct elections, while their harms stem chiefly from political financing.

Testing the International References: Malaysia, Singapore, India, and Other Comparators

President Prabowo’s proposal of December 2024 came with comparative references that need to be tested. Bisnis.com on 13 December 2024, in “Biaya Pilkada Mahal, Prabowo Usul Bupati/Gubernur Dipilih DPRD” [Regional Elections Are Expensive, Prabowo Proposes Regents/Governors Be Elected by the DPRD], quoted his speech as saying that neighbouring countries, namely Malaysia, Singapore, and India, are efficient because the people vote only once, for members of the legislature, and it is those councils that then choose governors and regents. This reference is correct in one respect and misleading in several others. It is correct that in Malaysia and India the heads of state governments are not directly elected. However, all three use parliamentary systems or, in Singapore’s case, are a city-state without provincial government, so the comparison is not equivalent to Indonesia, which is presidential and maintains a separation of executive and legislature down to the regional level.

In Malaysia, the head of a state government, the Menteri Besar, is appointed by the Sultan from among the members of the state assembly judged to command the confidence of the majority, as explained by Gurdial Singh Nijar, professor of law at Universiti Malaya, in The Edge Malaysia under the title “‘Command Majority’ or Other Criteria for Choice of MB”. This means that the Menteri Besar is subject to a confidence vote and can be brought down by the assembly, an accountability mechanism unknown in the design for election by the DPRD in Indonesia, because Indonesian regional heads have fixed terms of office. More importantly, Malaysia is in fact an example of the loss of local democracy. Prashant Waikar, in an RSIS commentary of 5 March 2019 entitled “Changing Federal-State Relations: Malaysia’s Third Vote – Bringing Back Local Council Elections?”, noted that the last local council elections were held in 1963, suspended on the pretext of the confrontation with Indonesia, abolished in 1976, and that local councillors have since been appointed, often on the basis of patronage. In Malaysia itself, restoring this “third vote” is a reformist agenda, not a model to be proud of.

Singapore has no tier of government equivalent to a province or regency. Singapore’s Ministry of National Development, on its page “About Town Councils”, explains that town councils are autonomous legal entities under the Town Councils Act 1988 that manage common property in HDB housing estates and are chaired by elected members of parliament. Local functions are thus carried out by representatives directly elected in their constituencies, not by officials chosen by a council. India is in fact moving in the opposite direction to what is imagined. State chief ministers are indeed appointed by the governor from the majority leader of the state assembly under Articles 163 and 164 of the Constitution of India, as summarised in the entry “Chief minister (India)”, but the 73rd and 74th constitutional amendments of 1992 require members of municipal bodies to be directly elected by residents and entrust the conduct of those elections to independent state election commissions, as explained by Siddharth Desai in Verdictum in “Navigating Change: The Impact of the 73rd and 74th Amendments on Indian Local Governance”. India has deepened, not narrowed, electoral democracy at the lowest tier.

Comparators from presidential or semi-presidential countries are more relevant. Japan provides in Article 93 of its constitution that the chief executive officers of all local public entities, the members of their assemblies, and certain other officials are elected directly by residents, as quoted in the text “Chapter 8. Local Self-Government”. Brazil elected mayors directly in 5,569 municipalities on 6 October 2024, with a second round only in municipalities with more than 200,000 voters, as reported by Canal Rural on 24 September 2024 in “Eleições 2024: 103 municípios podem ter 2º turno em 27 de outubro” [2024 Elections: 103 Municipalities May Hold a Second Round on 27 October], a design that controls costs without revoking the right to vote. The Philippines, which also elects governors and mayors directly, faces serious electoral violence: Philstar on 21 May 2025, in “PNP Logs 27 Deaths Related to May Polls”, recorded 100 validated incidents of violence and 27 deaths, most of them in Bangsamoro. Yet the Philippine response was earlier deployment of security forces in vulnerable areas, not the abolition of local elections. The comparative lesson is this: countries that elect local executives indirectly are generally parliamentary systems with confidence votes, whereas presidential countries that retain direct elections manage cost and violence through technical design. Indonesia, as a presidential country, is closer to the second group.

The Constitutional Court as Architect of Local Democracy

Over the past two years, the most consequential decisions on local democracy were made not in Senayan, the seat of parliament, but at the Constitutional Court. On 20 August 2024, the Court read out Decision No. 60/PUU-XXII/2024 on a petition by the Labour Party and the Gelora Party. Antara, in the report “MK Ubah Ambang Batas Pencalonan Calon Kepala Daerah” [Constitutional Court Changes the Nomination Threshold for Regional Head Candidates], and NU Online, in “Putusan MK soal Perubahan Ambang Batas Pencalonan Pilkada 2024” [The Constitutional Court Ruling on Changing the Nomination Threshold for the 2024 Regional Elections], noted that parties without DPRD seats may now nominate candidate pairs, and that the threshold is no longer 25 per cent of valid votes or 20 per cent of seats but is tiered between 6.5 and 10 per cent of valid votes according to the size of the electorate, aligned with the support requirements for independent candidates. This ruling directly attacks the candidacy market discussed in the fifth section, because it reduces the scarcity of tickets and the risk of single-candidate contests. That 37 regions still had only one candidate pair after the ruling, as noted in Masykurudin Hafidz’s column, shows that nomination cartels do not collapse merely through a change in threshold figures.

The second ruling is more structural. On 26 June 2025, the Court read out Decision No. 135/PUU-XXII/2024, which separates national elections for the DPR, the DPD, the President, and the Vice President from regional elections for the DPRD and for governors, regents, and mayors. Hukumonline on 30 June 2025, in “Berpotensi Perpanjang Masa Jabatan DPRD, Putusan MK Ini Dinilai Inkonstitusional” [Potentially Extending DPRD Terms, This Constitutional Court Ruling Is Deemed Unconstitutional], noted that regional elections must be held no sooner than two years and no later than two years and six months after the inauguration of officials elected in the national elections, so that if national elections are held in 2029, regional elections will fall around 2031. A Hukumonline report of 29 July 2025 entitled “5 UU Terdampak Putusan MK tentang Pemisahan Pemilu Perlu Direvisi” [Five Laws Affected by the Constitutional Court Ruling on Separating Elections Need Revision] named five laws requiring adjustment, including the Elections Law, the Regional Elections Law, the Political Parties Law, the Regional Government Law, and the Law on the Governing of Aceh.

The reaction of political elites revealed institutional tension. Tirto on 15 July 2025, in “MK Bantah Putusan Pemilu Nasional dan Daerah Langgar UUD 1945” [Constitutional Court Denies That Its Ruling on National and Regional Elections Violates the 1945 Constitution], recorded that DPR Speaker Puan Maharani considered the ruling to contravene the Constitution, while Court spokesperson Enny Nurbaningsih insisted that the ruling was a constitutional engineering measure for a transitional period that would apply only once. For this study, its significance is twofold. On the one hand, the separation of schedules answers some of the complaints about voter fatigue and the burden on election administrators shown in the sixth section, so that part of the efficiency argument for abolishing direct regional elections loses its footing. On the other hand, the separation opens a long legislative window up to 2031, which can be used for improvement, but also to slip a change of electoral mechanism into a codification package without adequate public debate.

The Constitutional Court also marks the constitutional boundaries of the debate. Article 18(4) of the 1945 Constitution states only that regional heads are elected democratically. The Chair of Commission II, Rifqinizamy Karsayuda, in a DPR press release of 1 January 2026 entitled “Komisi II: Pilkada Melalui DPRD Miliki Landasan Konstitusional yang Kuat” [Commission II: Regional Elections through the DPRD Have a Strong Constitutional Basis], argued that the phrase can be interpreted as either direct or indirect democracy, rejected appointment by the President as undemocratic, and offered a hybrid formula in which the President proposes one to three gubernatorial candidates to the provincial DPRD for vetting and election. That interpretation is textually valid, but constitutional room is not the same as policy wisdom. The fact that something is permissible does not answer whether it ought to be done, and the formula of presidential nomination to the DPRD strikingly recalls the mechanism of Article 15 of Law No. 5 of 1974, only with the sequence reversed.

The State of the Debate, 2025–2026: From the Golkar Stage to the Elections Bill Working Committee

The second wave of this proposal began in December 2025. CNN Indonesia on 8 December 2025, in “DPR Siap Bahas Usul Pilkada Lewat DPRD di RUU Pemilu Tahun Depan” [DPR Ready to Discuss Proposal for Regional Elections through the DPRD in Next Year’s Elections Bill], reported that President Prabowo, at Golkar’s 61st anniversary celebration at Istora Senayan on 5 December 2025, said he was considering Bahlil Lahadalia’s proposal and asked why the already elected DPRD should not simply choose governors and regents directly. Commission II Deputy Chair Zulfikar Arse Sadikin said his commission was ready to discuss it in drafting amendments to the Elections Law, while Commission II Deputy Chair Dede Yusuf stressed that the 2026 legislative priority was the Elections Bill and that it had not been decided whether the Regional Elections Bill would be included in the package. The map of party positions then hardened. DetikNews on 6 January 2026, in “Sikap 8 Parpol di DPR Usai Muncul Usulan Kepala Daerah Dipilih DPRD” [The Positions of the Eight Parties in the DPR after the Proposal for Regional Heads to Be Elected by the DPRD], recorded that Golkar, Gerindra, NasDem, PKB, and PAN were in favour, PDI Perjuangan opposed, PKS had not yet decided because it considered both mechanisms equally constitutional, and the Democrats declared that they stood with the President.

Public opinion moved in the opposite direction to the elite map. NU Online on 13 January 2026, in “Survei Litbang Kompas: Mayoritas Publik Tolak Pilkada Lewat DPRD” [Litbang Kompas Survey: Majority of the Public Rejects Regional Elections through the DPRD], reported that 77.3 per cent of respondents chose direct regional elections, only 5.6 per cent chose the DPRD, and 15.2 per cent saw no meaningful difference, while a follow-up survey in January showed 78–80 per cent support for direct regional elections. The finding most relevant to this study’s framework is that 78.1 per cent of respondents did not trust the DPRD to elect regional heads honestly, and that support for direct regional elections remained a majority among voters of every party, including around 60 per cent of Golkar voters and 65.9 per cent of Gerindra voters. The survey also recorded that 45.7 per cent of supporters of the DPRD option cited budgetary efficiency, which shows that the cost argument does persuade some citizens, but is outweighed by distrust of the institution that would be entrusted with the right to vote.

That public pressure appears to have had an effect. Hukumonline on 19 January 2026, in “Ini Penjelasan Resmi DPR-Pemerintah Terkait Pemilihan Kepala Daerah Melalui DPRD” [The Official Explanation from the DPR and Government on Electing Regional Heads through the DPRD], and Lensajatim, in “DPR Pastikan RUU Pilkada Tak Masuk Prolegnas Prioritas 2026” [DPR Confirms the Regional Elections Bill Is Not in the 2026 Priority National Legislation Programme], reported that after a meeting between the DPR leadership, the Commission II leadership, and Minister of State Secretary Prasetyo Hadi, DPR Deputy Speaker Sufmi Dasco Ahmad stated that there were no plans yet to discuss the Regional Elections Bill, that the revision was not in the 2026 Priority National Legislation Programme (Prolegnas), and that the DPR needed to correct confusing reports circulating among the public. A day later, detikNews, in “Komisi II DPR Targetkan Draf RUU Pemilu Rampung Juni 2026” [DPR Commission II Targets Completing the Elections Bill Draft by June 2026], quoted Commission II Deputy Chair Aria Bima as saying that codification would very likely include the Regional Elections Law, but that it could not be taken up directly because the 2026 Prolegnas mandate covered only the revision of the Elections Law.

The June target was missed. Antara on 29 September 2026, in “Komisi II DPR Resmi Bentuk Panja RUU Pemilu” [DPR Commission II Officially Forms Elections Bill Working Committee], reported that Commission II had only that day formed a working committee to draft the bill amending Law No. 7 of 2017, and Journalarta on 5 October 2026, in “RUU Pemilu: DPR Targetkan Draf Rampung Desember 2026” [Elections Bill: DPR Targets Completing the Draft by December 2026], quoted Commission II Chair Rifqinizamy as saying that the academic paper and draft were targeted for completion by the end of December 2026 or early January 2027 at the latest, covering the electoral system, the design of simultaneity, law enforcement, and the regulation of information technology and artificial intelligence. As of mid-October 2026, therefore, the election of regional heads by the DPRD is not an official legislative agenda item, but neither has it been buried. It remains alive as an option backed by a majority of factions, given a constitutional interpretive basis by the Commission II leadership, and able to enter through the door of codification when the regional elections law must be brought into line with Constitutional Court Decision 135 before the regional elections of around 2031. This assessment carries Medium confidence.

Why are national elites so persistent in reviving an idea that the public has repeatedly rejected? The answer cannot be reduced to a question of budgets. In 2026, an essay in KBA13 Insight entitled “Peta Konflik Elite Indonesia 2026–2035: Analisis Generasi Kekuasaan, Negara Pusat, dan Oligarki” [Map of Indonesian Elite Conflict 2026–2035: An Analysis of Generations of Power, the Central State, and Oligarchy] succinctly formulated the underlying logic of power: in Indonesia, whoever controls the regions controls half the state. The essay reads the regions as an arena of elite succession, where regional head posts, projects, concessions, and campaign financing are exchanged, and places the Ministry of Home Affairs as the node that oversees regional stability, regional elections, and the subnational bureaucracy. Within that framework, election by the DPRD is not merely a technical option but an instrument of consolidation: controlling a few hundred DPRD factions through party discipline from Jakarta is far easier than controlling the preferences of more than two hundred million voters. This reading does not prove anyone’s intent and is therefore given Low confidence as a hypothesis of motive, but it explains why the large pro-government coalition tends to be more enthusiastic about the idea than the voters of those same parties, as the Litbang Kompas survey shows. It is this gap between elites and their voters, more than any budget figure, that is the most worrying indicator for the health of local democracy.

Aceh: Special Status, Local Parties, and the 2024 Regional Elections

Aceh presents a layer that no other province has, namely direct elections rooted in a peace agreement. The Helsinki Memorandum of Understanding of 15 August 2005, in point 1.2.1, obliges the government to facilitate Aceh-based political parties; in point 1.2.2, guarantees the right of the people of Aceh to nominate candidates for all elected offices; and in point 1.2.3, promises free and fair local elections to elect the head of the Aceh administration. That commitment was translated into Law No. 11 of 2006 on the Governing of Aceh, enacted on 1 August 2006, whose Article 65 provides that the governor, regents, and mayors and their deputies are elected as a pair directly by the people every five years through democratic, free, secret, honest, and fair elections, with the cost of gubernatorial elections charged to the Aceh budget (APBA). In Aceh, direct elections are not merely an administrative technical choice; they are part of the political contract that ended three decades of armed conflict.

The first election under that framework was held on 11 December 2006. The archival item “Kartu Kampanye Pasangan Nomor 4, Humam Hamid–Hasbi Abdullah, Pilkada Aceh 2006” [Campaign Card of Candidate Pair No. 4, Humam Hamid–Hasbi Abdullah, 2006 Aceh Regional Election] records that this was the first direct regional election in Aceh after the tsunami and the peace agreement, the first to open the way for independent candidates, and that it was won by the pair Irwandi Yusuf–Muhammad Nazar. The International Crisis Group, in Indonesia: GAM vs GAM in the Aceh Elections (Asia Briefing No. 123, 15 June 2011), noted that Irwandi won as an independent candidate, that Partai Aceh was formed in 2008 and became the dominant force in the provincial parliament, and that the law originally allowed independent candidates only in the first election, through Article 256. On 30 December 2010, the Constitutional Court, through Decision No. 35/PUU-VIII/2010, granted a petition and, according to Crisis Group, declared Article 256 unconstitutional, thereby reopening the independent route, a ruling rejected by Partai Aceh on the grounds that it violated Aceh’s special status and had not been preceded by consultation with the DPRA. Anxiety about post-conflict contestation was also recorded early on; an essay in KBA13 Insight entitled “Bagaimana Pengalaman Pemilu di Aceh Tahun 2009” [What Was the Experience of the 2009 Elections in Aceh], originally written in the run-up to the 2009 elections, warned of the entry of provocateur groups, the politicisation of dayah (traditional Islamic boarding school) networks, and mobilisation that could pit Acehnese against one another. That episode shows that in Aceh, too, the tension between parties seeking to control nominations and citizens’ right to stand outside parties is long-standing.

The 2024 Aceh regional elections displayed both the mature and the fragile face of post-conflict local democracy. Antara Aceh on 8 December 2024, in “Mualem-Dek Fadh Raih Suara Terbanyak pada Rekapitulasi Suara Pilgub” [Mualem–Dek Fadh Win the Most Votes in the Gubernatorial Tally], recorded the KIP Aceh tally: Muzakir Manaf–Fadhlullah, nominated by Partai Aceh, won 1,492,846 votes, while Bustami Hamzah–M. Fadhil Rahmi won 1,309,375 votes. Antara Aceh on 9 December 2024, in “KIP: Partisipasi Pemilih Pilgub Aceh Capai 77,51 Persen” [KIP: Voter Turnout in the Aceh Gubernatorial Election Reaches 77.51 Per Cent], recorded turnout of 77.51 per cent, well above the national average of 68 per cent. The losing pair, according to Antara Aceh on 12 December 2024 in “Om Bus–Syech Fadhil Tak Teruskan Langkah ke MK” [Om Bus–Syech Fadhil Will Not Take Their Case to the Constitutional Court], decided not to challenge the result at the Constitutional Court in order to prevent prolonged polarisation, despite alleging structured, systematic, and massive violations. The certification procedure also revealed the distinctive role of the DPRA: Antara Aceh on 10 January 2025, in “DPRA Terima Penetapan Gubernur Aceh Terpilih, Segera Diusulkan ke Presiden” [DPRA Receives the Certification of Aceh’s Governor-Elect, to Be Proposed to the President Shortly], recorded that the DPRA announced the result in a plenary session and proposed the appointment to the President through the Minister of Home Affairs.

Yet high turnout does not automatically mean good governance. In 2024, an essay in KBA13 Insight entitled “Menerawang Arah Masa Depan Aceh Paska-Pilkada 2024: Sebuah Narasi Antropologi Politik” [Envisioning Aceh’s Future after the 2024 Regional Elections: A Narrative in Political Anthropology], together with its English version “Aceh Post 2024 Local Election: Post-Election Chaos, Shadow Rulers, and the Future of Development in Aceh”, was written before voting and warned that whoever won would face the same pattern: post-victory panic, the emergence of shadow rulers controlling access to the governor, cabinet formation as repayment of political debts, and the culture of meu’en proyek (“playing at projects”) that turns development into spoils. In 2025, an essay entitled “Demokrasi Aceh: Antara Tradisi Lokal, Agama, dan Tantangan Negara-Bangsa” [Democracy in Aceh: Between Local Tradition, Religion, and the Challenges of the Nation-State] concluded that local parties have shifted from a struggle over identity to elite competition, so that Aceh’s democracy appears alive on paper but shackled in practice. Also in 2025, the presentation “Kearifan Lokal dan Kekhususan Daerah dalam Sistem Pengawasan Pemilu” [Local Wisdom and Regional Special Status in the Election Oversight System] argued that local wisdom and Aceh’s special status need to be integrated into election oversight for the sake of legitimacy. For Aceh, the lesson is twofold: direct elections are part of a peace contract that must not be altered unilaterally from Jakarta, since Constitutional Court Decision 135 itself already requires amendments to the Law on the Governing of Aceh; but direct elections without reform of financing and oversight merely reproduce patronage with electoral legitimacy.

What the Leaders Say

The statements of leaders show that this debate is not merely technical but a contest over the meaning of popular sovereignty. President Prabowo Subianto, on 12 December 2024, opened the debate with words quoted by Bisnis.com: “I see that our neighbouring countries are efficient. Malaysia, Singapore, India.” He added, “Efficient, no money spent.” According to Katadata, in “Prabowo Wacanakan Kepala Daerah Dipilih DPRD, Nilai Biaya Pilkada Terlalu Mahal” [Prabowo Floats Regional Heads Being Elected by the DPRD, Says Regional Elections Are Too Expensive], he also described election funds as money that could feed children, repair schools, and fix irrigation, and then asked the party chairs present whether a decision could be taken that very night. Minister of Home Affairs Tito Karnavian welcomed the idea; CNA Indonesia on 17 December 2024, in “Mendagri Tito Setuju Usul Presiden Prabowo Pilkada Dipilih DPRD, Apa Alasannya?” [Home Affairs Minister Tito Agrees with President Prabowo’s Proposal for Regional Elections by the DPRD: What Are His Reasons?], quoted him: “If it is through the DPRD, it is still democracy, but in a representative form.”

Voices of opposition came in equally forceful language. PDI Perjuangan central executive board chair Deddy Sitorus, as reported by Bisnis.com on 14 December 2024 in “Soal Usul Prabowo Pilkada Dipilih DPRD, Ini Kata PDIP” [On Prabowo’s Proposal for Regional Elections by the DPRD, Here Is What PDIP Says], said his party would not rush and that the high costs stem from elite behaviour, not from direct elections, so the people must not be blamed. In December 2025, according to detikNews, Deddy Sitorus asked whether the nation wanted to go back to a time when the people played no part in choosing their leaders, while Andreas Hugo Pareira insisted that what has been given to the people must never be taken back. In the supporting camp, NasDem faction chair Viktor Bungtilu Laiskodat said, “Our constitution does not lock democracy into a single model,” and PKB Chairman Muhaimin Iskandar described direct regional elections as costly, rife with fraud, and administered by an apparatus that is still largely not neutral, in line with PKB’s support recorded by Kompas TV since December 2024 in “PKB Dukung Pilkada Lewat DPRD, Muhaimin: Ayo Kita Diskusikan Bersama” [PKB Supports Regional Elections through the DPRD, Muhaimin: Let Us Discuss It Together]. PKS Secretary-General M. Kholid took a middle position, stating that both are equally constitutional and equally democratic.

Statements by institutional leaders reveal subtler dynamics. Commission II Chair Rifqinizamy Karsayuda warned in December 2024 that the DPRD era of 1999–2004 was marked by political thuggery and money politics, yet in January 2026 stated that election through the DPRD has a strong constitutional basis and need not be debated on constitutional grounds. DPR Deputy Speaker Sufmi Dasco Ahmad said on 19 January 2026, “There are no plans yet to discuss the Regional Elections Bill,” adding that the DPR needed to correct confusing reports circulating among the public. From the 2014 archive, academic and civil-society voices provide historical depth. Refly Harun, writing in the daily Kompas under the title “Pilkada dan Lorong Ideologi Alternatif” [Regional Elections and the Corridor of Alternative Ideology], published on 24 September 2014, rejected the claim that direct regional elections contradict the fourth principle of Pancasila and insisted that the DPRD cannot be equated with the People’s Consultative Assembly (MPR) as the embodiment of the people. Hendardi, Chair of the Board of the SETARA Institute, writing in the daily Kompas under the title “Pilkada Tanpa Rakyat” [Regional Elections without the People], published on 18 November 2014, argued that oligarchy has adapted to decentralisation through parties and money politics, and that election by the DPRD would seize the sovereignty of the people. The shift in the positions of some actors from 2014 to 2026 shows that stances on the regional election mechanism more often follow a party’s place in the ruling coalition than principled conviction.

Counter-Arguments and Responses

The strongest counter-argument is constitutional and democratic: election by the DPRD is still democracy, because DPRD members are directly elected by the people and Article 18(4) of the 1945 Constitution does not use the word “direct”. This study accepts that argument as textually correct. However, in Indonesia’s local presidential system, regional heads hold executive power for a fixed term and cannot be removed through a vote of no confidence, so the chain of accountability that in a parliamentary system is maintained by the assembly would be broken. A regional head elected by a council would be indebted to the factions that elected him for five years without their being able to remove him through a no-confidence vote, while the people would lose the opportunity to punish him at the ballot box. The combination of a fixed term and a small electorate is a classic recipe for closed-door transactions, not for efficiency.

The second counter-argument is cost: Rp37.5 trillion could be used for social programmes. The answer has several tiers. First, as set out in the fourth section, the largest component of administrative costs is citizens’ honoraria and logistics, which can be streamlined through technical design. Second, the separation of national and regional elections by Constitutional Court Decision 135 in fact creates new room for efficiency because the electoral burden no longer piles up in a single year. Third, and most important, savings in the state budget do not mean savings in total political costs. If candidacy costs, which according to the KPK reach tens to hundreds of billions of rupiah per candidate and are financed by sponsors who expect a return, remain in place or move into the council chamber, the state merely exchanges transparent spending for opaque leakage through project corruption and the buying and selling of official positions. The three cases of regional heads elected in 2024 handled by the KPK within their first year show where the real cost is paid.

The third counter-argument is that direct elections have not been shown to produce better leaders and in fact foster dynasties, populism, and conflict. This study acknowledges that the evidence on performance effects is mixed, that political dynasties are widespread, and that violence in some regencies is deadly. However, there is no evidence that election by the DPRD would improve any of the three. Dynasties are in fact most easily entrenched behind closed doors, because the family that controls a party’s regional branch will control its faction; violent conflict is rooted in local structures that do not disappear when the electors change; and populism is a risk in every democracy that can be counterbalanced only by healthy parties. The fourth counter-argument is asymmetric regional elections, that is, retaining direct elections in mature regions and using another mechanism in vulnerable ones, as proposed by Tito Karnavian since 2019 with the idea of a democratic maturity index. This study judges that idea more reasonable than total abolition, but it requires criteria that are objective, justiciable, and temporary, so that it does not become a tool for revoking citizens’ rights in regions that are politically inconvenient for the central government.

Scenarios to 2031 and Policy Recommendations

The following projection is built on a horizon set by the regional elections which, under Constitutional Court Decision 135, will fall around 2031. Its principal drivers are four variables: the direction of the Elections Bill codification, whose draft is targeted for completion at the end of 2026; the strength of the pro-government coalition in the DPR; the pressure of public opinion, which as of early 2026 strongly rejected election by the DPRD; and the stance of the Constitutional Court should a change of mechanism be challenged. The first scenario is a status quo with limited improvements, in which direct regional elections are retained and merely adjusted to the new schedule without meaningful reform of political financing. The second scenario is reformed direct regional elections, retained with a package of caps on campaign spending, transparency of party funds, performance-based state subsidies for parties, and law enforcement against nomination payments. The third scenario is a hybrid or asymmetric model, for example governors elected by the provincial DPRD from candidates proposed by the President while regents and mayors remain directly elected, or a different mechanism for regions with a high vulnerability index. The fourth scenario is a full return to election by the DPRD at all levels.

The first recommendation is addressed to the President. If the government’s aim is budgetary efficiency and the eradication of corruption, the President should task the Ministry of Home Affairs and the Ministry of Finance with drawing up a map of administrative costs by component and setting administrative savings targets, while declaring publicly that the right to elect regional heads will not be changed without broad public consultation, especially with regions that hold special status. To the DPR, particularly Commission II and the Elections Bill Working Committee, it is recommended that any change to the mechanism for electing regional heads be deliberated as a separate bill with an academic paper, public consultation, and cost simulations, not slipped into the codification package; that the working committee prioritise caps on campaign spending, mandatory publicly accessible audits of campaign funds, and a ban on nomination payments backed by the sanction of disqualification; and that the schedule for regional elections following Constitutional Court Decision 135 be drawn up with a transitional period that does not excessively extend terms of office. To the Ministry of Home Affairs, it is recommended that the democratic maturity index once proposed be published together with its methodology, so that any proposal for asymmetry can be tested openly, and that oversight of the buying and selling of positions by new regional heads be strengthened through a merit system for civil servants.

To the KPU and Bawaslu, the recommendations are standardisation of unit costs across regions, digitisation of vote tabulation to reduce disputes and re-votes, publication of campaign finance reports in open-data format, and vulnerability mapping followed by special interventions in high-risk regions such as Puncak Jaya. To the Constitutional Court, this study suggests that in any future review of changes to the regional election mechanism, the Court weigh not only the textual interpretation of Article 18(4) but also the principle of non-regression of political rights that citizens have enjoyed for two decades, and consistency with its own rulings that have widened access to nomination. To political parties, the recommendation is the most fundamental: abolish nomination payments, open party financial reports, and build merit-based cadre development, because without these, every electoral mechanism will be hijacked by the same candidacy market. To the Government of Aceh and the DPRA, it is recommended that the amendment of the Law on the Governing of Aceh following Constitutional Court Decision 135 be safeguarded through the consultation mechanism guaranteed by that law, that the qanun (Acehnese regional regulation) on elections include provisions on the transparency of campaign funds for local-party and independent candidates, and that the government produced by the 2024 regional elections open its procurement data to answer suspicions of meu’en proyek. To civil society, including universities, religious mass organisations, and the media, the recommendations are independent monitoring of the Elections Bill codification process, citizen audits of campaign spending, and political education that links the right to vote with the duty to oversee.

Limitations and Conclusion

This study has several limitations that should be stated openly. Data on candidate costs rest on unaudited surveys and statements by officials of the KPK and the Ministry of Home Affairs, so the actual amounts may be higher or lower and probably vary between regions. Data on administrative budgets across waves are not fully comparable because of differences in the status of the figures as allocations, disbursements, and projections. Statistics on corruption among regional heads from different sources use different periods and definitions, and the figure of more than 201 regional heads since 2004 is cited from media reports referring to the KPK, not from a primary database. The empirical experience of election by the DPRD in 1999–2004 is documented mainly through testimony rather than comparable quantitative studies, so direct comparison with the era of direct regional elections remains limited. Some primary sources, such as the Cabinet Secretariat page on the enactment of the Perppu and Kompas TV’s coverage of PKB’s position, could not be reopened at the time of writing and are therefore used only as supplementary references for facts confirmed by other sources. The scenario projections are analytical judgements that may change quickly if coalition configurations shift.

Notwithstanding these limitations, the conclusions of this study can still be stated with Medium to High confidence. Ten years after Bustami Zainudin wrote that the people’s right should not be seized, the evidence gathered shows that he was right in substance: the damage done by regional elections lies in procedure and political culture, but more precisely in the political economy of candidacy, namely the cost of party tickets, the dependence on sponsors admitted by 82.3 per cent of candidates in the KPK survey, and the willingness to meet donors’ expectations once in office declared by 83.8 per cent of respondents in the same survey. The state budget for regional elections did indeed rise from around Rp6.9 trillion in 2015 to around Rp37.5 trillion in 2024, but that figure is the visible cost and can be streamlined. The invisible cost, namely the corruption of regional heads that has ensnared more than two hundred people since 2004, will not disappear by moving elections to the DPRD, just as it did not disappear in the 1999–2004 era. The international comparisons put forward to justify indirect election turn out to rest on parliamentary systems or city-states, while presidential countries such as Brazil and established democracies such as Japan retain direct elections and manage their costs through design.

In the end, the question of regional elections is a question of trust. A large majority of citizens, across the voters of every party, say they do not trust the DPRD to choose honestly, and that distrust is itself policy data that no democratic state can ignore. In Aceh, direct elections are even part of a peace contract, so a unilateral change would carry legitimacy risks that far exceed any budgetary calculation. The Constitutional Court has opened a legislative window until around 2031; that window can be used to repair the candidacy market, discipline party finances, and reduce administrative costs, or it can be used to close the space for participation in the name of efficiency. This policy paper recommends the first path. Indonesia’s local democracy is indeed fragile, but its fragility stems from parties and money, not from the people who vote. Treating the disease by stripping the patient of his rights is not reform, but a transfer of responsibility from those who have made regional elections expensive to those who have all along borne their price.