Ringkasan Eksekutif: Sebelas Anggota, Tiga Ujian, Satu Arsitektur yang Belum Selesai

Kajian ini mengajukan satu pertanyaan sederhana yang jawabannya tidak sederhana: apakah konsensus dan prinsip nonintervensi, dua pilar yang selama ini disebut “ASEAN Way”, masih mampu mengelola konflik keras di Asia Tenggara ketika organisasi itu kini beranggotakan sebelas negara? Pertanyaan ini mendesak karena tiga alasan. Pertama, ASEAN baru saja mengalami perluasan pertama dalam seperempat abad ketika Timor-Leste resmi diterima sebagai anggota kesebelas pada 26 Oktober 2025 di Kuala Lumpur, dan keanggotaan itu dikukuhkan melalui Protokol Cebu, amandemen pertama Piagam ASEAN sejak 2007, yang diadopsi pada 8 Mei 2026. Kedua, Filipina sebagai ketua 2026 akan menjadi tuan rumah KTT ASEAN ke-49 dan KTT terkait pada 16–18 November 2026 di Philippine International Convention Center, Pasay, yang menurut Kementerian Luar Negeri Filipina akan dihadiri Presiden Amerika Serikat Donald Trump dan Sekretaris Jenderal PBB António Guterres. Ketiga, tiga ujian terberat bagi kawasan, yaitu perang perbatasan Thailand–Kamboja, Myanmar pascapemilu junta, dan Kode Tata Perilaku (Code of Conduct, COC) Laut China Selatan, semuanya bermuara pada KTT itu tanpa satu pun yang benar-benar tuntas.

Jawaban kajian ini bersifat bersyarat. ASEAN Way tidak runtuh, tetapi telah berubah fungsi: ia masih efektif sebagai mekanisme pencegah eskalasi menjadi perang regional dan sebagai ruang temu yang tidak dimiliki kawasan lain, namun ia tidak lagi memadai sebagai mekanisme penyelesaian. Bukti paling tajam datang dari perbatasan Thailand–Kamboja. Gencatan senjata Juli 2025 dan Deklarasi Bersama Kuala Lumpur Oktober 2025 tidak mencegah pertempuran kedua pada Desember 2025, yang dihentikan oleh perundingan yang difasilitasi Tiongkok, bukan ASEAN. Menurut laporan International Crisis Group tertanggal 9 Oktober 2026, kedua putaran pertempuran menewaskan sedikitnya 150 orang dan memaksa sekitar satu juta orang mengungsi. Untuk Myanmar, Konsensus Lima Butir hidup sebagai rujukan formal tetapi telah ditolak secara terbuka oleh pihak yang seharusnya melaksanakannya. Untuk Laut China Selatan, target penyelesaian COC pada 2026 tampak semakin sulit dicapai tanpa mengorbankan substansi.

Taruhannya global, bukan hanya regional. ASEAN adalah poros dari hampir semua forum keamanan multilateral di Indo-Pasifik, mulai dari Forum Regional ASEAN hingga KTT Asia Timur. Bila pusat ini tidak dapat mengelola konflik di antara anggotanya sendiri, legitimasi “sentralitas ASEAN” sebagai prinsip penataan kawasan akan tergerus, dan ruang itu akan diisi oleh kekuatan besar atau koalisi kecil yang tidak inklusif. Survei The State of Southeast Asia 2026 yang dianalisis Melinda Martinus dan Indira Zahra Aridati dari ISEAS menunjukkan paradoks itu dengan jelas: 23,4 persen responden kini menilai ASEAN sebagai penjaga tatanan berbasis aturan yang paling dipercaya, untuk pertama kalinya mengungguli Amerika Serikat, tetapi 34,7 persen sekaligus menilainya lamban dan tidak efektif. Kepercayaan sedang naik justru ketika kapasitas tertinggal.

Laporan ini mengusulkan arsitektur lima lapis yang realistis secara politik: pelembagaan Tim Pengamat ASEAN menjadi mekanisme pemantauan permanen yang tidak lagi bergantung pada ketua bergilir; aktivasi Dewan Tinggi Traktat Persahabatan dan Kerja Sama (TAC) melalui revisi aturan prosedur; transformasi ASEAN Institute for Peace and Reconciliation (AIPR) menjadi simpul peringatan dini; formula “ASEAN minus X” untuk tindakan politik-keamanan yang terbatas dan sukarela; serta peran Indonesia sebagai jangkar kelembagaan, bukan sekadar mediator ad hoc. Dengan keyakinan sedang, kajian ini menilai bahwa jendela untuk pembaruan semacam itu terbuka antara KTT Manila November 2026 dan peringatan enam puluh tahun ASEAN pada 8 Agustus 2027, ketika Singapura memegang keketuaan.

Kerangka Analitis, Posisi dalam Literatur, dan Catatan Metode

Analisis ini membedah manajemen konflik ASEAN melalui empat anak tangga fungsi: pencegahan (mendeteksi dan meredam sebelum kekerasan pecah), penahanan (menghentikan pertempuran dan mencegah perluasan), verifikasi (memastikan komitmen dijalankan di lapangan), dan penyelesaian (menangani akar sengketa melalui hukum atau politik). Pada setiap anak tangga diajukan tiga variabel penjelas. Variabel pertama adalah ambang keputusan, yakni apakah sebuah langkah memerlukan persetujuan semua anggota, persetujuan para pihak yang bersengketa saja, atau dapat diambil oleh sebagian anggota. Variabel kedua adalah sumber mandat, yaitu apakah inisiatif berasal dari ketua bergilir, dari Sekretariat, atau dari perjanjian yang mengikat. Variabel ketiga adalah peran patron eksternal, yakni sejauh mana Amerika Serikat, Tiongkok, Jepang, atau PBB menggantikan atau melengkapi kapasitas ASEAN. Hipotesis kerjanya: ASEAN relatif kuat pada anak tangga penahanan, lemah pada verifikasi, dan hampir absen pada penyelesaian, dan kelemahan itu bersifat desain, bukan kebetulan kepemimpinan.

Kerangka ini berdiri di atas perdebatan akademik yang panjang. Amitav Acharya dalam Constructing a Security Community in Southeast Asia berargumen bahwa norma-norma ASEAN, termasuk nonintervensi dan penyelesaian damai, telah membentuk komunitas keamanan yang baru lahir, di mana perang antaranggota menjadi semakin tak terbayangkan. Jürgen Haacke dalam ASEAN’s Diplomatic and Security Culture memetakan budaya diplomatik itu secara lebih rinci, termasuk penghindaran konfrontasi publik dan preferensi pada konsultasi tertutup, sekaligus menunjukkan bahwa norma tersebut dapat ditafsir ulang di bawah tekanan. Donald Emmerson dalam “Security, Community, and Democracy in Southeast Asia: Analyzing ASEAN” mengingatkan bahwa yang ada mungkin hanyalah komunitas keamanan “tipis”, yaitu ketiadaan perang tanpa kepercayaan yang dalam. Alice Ba dalam (Re)Negotiating East and Southeast Asia menekankan bahwa ASEAN adalah proses negosiasi identitas kawasan yang terus-menerus, bukan struktur yang selesai.

Di sisi skeptis, David Martin Jones dan Michael L. R. Smith dalam “Making Process, Not Progress” di jurnal International Security edisi musim panas 2007 berargumen bahwa norma ASEAN hanya menopang interaksi antarpemerintah yang terbatas dan kaku secara birokratis, sehingga organisasi itu hanya sekuat yang dikehendaki anggotanya. Tahun 2025–2026 memberi data baru untuk menguji kedua posisi. Fakta bahwa dua anggota ASEAN saling menggunakan artileri berat dan serangan udara secara langsung menggugat tesis komunitas keamanan dalam bentuk kuatnya, sedangkan fakta bahwa pertempuran itu dihentikan dua kali dalam enam bulan dan tidak meluas ke negara lain memberi sebagian pembenaran pada versi tipisnya. Kajian ini berpihak pada posisi tengah: ASEAN Way adalah teknologi penahanan yang berhasil, tetapi teknologi penyelesaian yang gagal.

Dari sudut pandang Indonesia, perdebatan ini juga memiliki genealogi lokal. Artikel tahun 2011 berjudul Redefinisi “Perbatasan dan Keamanan” di Asia Tenggara dalam Jurnal Ilmu Sosial dan Ilmu Politik mengusulkan agar perbatasan dibaca sebagai ruang ketahanan sosial, bukan sekadar garis militer. Paparan tahun 2025 berjudul Transformasi Geopolitik Asia Tenggara dalam seri Geopolitik Master menelusuri evolusi peran ASEAN dari era kolonial hingga rivalitas Amerika Serikat–Tiongkok di Indo-Pasifik. Kedua karya itu membantu menjelaskan mengapa sengketa batas Thailand–Kamboja tidak dapat dipahami hanya sebagai persoalan peta.

Catatan metode. Analisis ini menggunakan penelusuran proses (process tracing) atas dokumen resmi ASEAN, deklarasi bilateral, rilis kementerian luar negeri, laporan lembaga riset, dan pemberitaan yang dapat diverifikasi hingga 23 Oktober 2026. Setiap penilaian kunci diberi tingkat keyakinan: tinggi bila didukung oleh beberapa sumber independen dan dokumen primer; sedang bila bertumpu pada satu sumber primer atau pada kesimpulan analitis yang wajar; rendah bila bersifat spekulatif atau bergantung pada informasi yang belum terkonfirmasi. Perbandingan internasional dipilih berdasarkan kemiripan fungsional, bukan kemiripan budaya: Dewan Perdamaian dan Keamanan Uni Afrika, misi lapangan OSCE, dan mekanisme Biketawa Forum Kepulauan Pasifik. Karena data korban dan pengungsi berbeda antarsumber, kajian ini selalu menyebut sumbernya dan tidak menjumlahkan angka dari sumber yang berbeda.

Ujian Pertama: Perbatasan Thailand–Kamboja dan Batas Diplomasi Ketua Bergilir

Kronologinya perlu dibaca dengan cermat karena di sanalah anatomi kelemahan ASEAN terlihat. Pada akhir Juli 2025, ketegangan perbatasan meledak menjadi pertukaran tembakan artileri berat yang meluas, pertempuran terberat antara kedua negara dalam lebih dari satu dekade. Setelah lima hari, gencatan senjata berlaku pada 28–29 Juli 2025 melalui perundingan darurat di Putrajaya yang dipimpin Malaysia sebagai ketua ASEAN, dengan kehadiran perwakilan Amerika Serikat dan Tiongkok. Sekretaris Jenderal PBB menyambut gencatan senjata itu. Tiga bulan kemudian, di sela KTT ke-47, Perdana Menteri Hun Manet dan Anutin Charnvirakul menandatangani Deklarasi Bersama pada 26 Oktober 2025, yang kemudian dikenal sebagai Kesepakatan Damai Kuala Lumpur, dengan Presiden Trump dan Anwar Ibrahim sebagai saksi.

Isi deklarasi itu, di atas kertas, adalah lompatan kelembagaan. Kerangka acuan Tim Pengamat ASEAN (ASEAN Observer Team, AOT) ditandatangani bersamaan, dengan mandat memastikan gencatan senjata dilaksanakan dan melapor kepada ASEAN, mengawasi penarikan senjata berat dari wilayah perbatasan, mendukung pembersihan ranjau bersama, serta pembebasan tawanan perang. PBB menyambut deklarasi itu sebagai konsolidasi gencatan senjata Juli. Untuk pertama kalinya, ASEAN menempatkan personel berseragam dengan mandat verifikasi di wilayah sengketa antaranggota. Bandingkan dengan 2011, ketika menurut catatan Jonathan Prentice dari International Crisis Group rencana pengiriman 15 pengamat Indonesia ke masing-masing sisi perbatasan di sekitar Preah Vihear tidak pernah terlaksana karena Thailand tidak menandatangani kerangka acuannya, bahkan setelah Mahkamah Internasional memerintahkan penempatan pengamat pada Juli 2011.

Namun lompatan itu rapuh. Pada 10 November 2025, setelah ranjau melukai prajurit Thailand yang berpatroli di Provinsi Sisaket, Bangkok menangguhkan pelaksanaan kesepakatan dengan tuduhan bahwa ranjau itu baru dipasang, tuduhan yang dibantah Phnom Penh. Pada 8 Desember 2025, pertempuran pecah kembali disertai serangan udara Thailand. Menurut Al Jazeera, sekitar dua puluh hari pertempuran putaran kedua menewaskan lebih dari 100 orang dan memaksa lebih dari setengah juta warga sipil mengungsi. Gencatan senjata baru ditandatangani pada 27 Desember 2025 oleh menteri pertahanan kedua negara dalam pertemuan khusus Komite Perbatasan Umum di Chanthaburi, dengan ketentuan bahwa pasukan tetap di posisi masing-masing dan AOT memantau pelaksanaannya.

Detail yang paling penting secara analitis terjadi sehari kemudian. Pada 28–29 Desember 2025, menteri luar negeri dan pejabat militer senior Tiongkok, Kamboja, dan Thailand bertemu di Danau Fuxian, Yunnan. Siaran pers Kementerian Luar Negeri Tiongkok mencatat bahwa Beijing menjanjikan dukungan bagi Komisi Batas Bersama, pembersihan ranjau, dan AOT, serta menawarkan diri sebagai platform perundingan lanjutan. Laporan Crisis Group menyebut gencatan senjata akhir tahun itu dicapai dengan bantuan Tiongkok. Dengan keyakinan tinggi, kajian ini menyimpulkan bahwa pada momen paling kritis, fungsi penahanan dijalankan oleh kombinasi mekanisme bilateral dan patron eksternal, sedangkan ASEAN berperan sebagai penyedia legitimasi dan personel pemantau, bukan sebagai penengah utama.

Tahun 2026 memperlihatkan bahwa gencatan senjata bertahan, tetapi perdamaian tidak bergerak. Anutin membubarkan parlemen pada Desember 2025 dan memenangi pemilu Februari 2026 sebagian karena sikap kerasnya terhadap Kamboja. Pada Mei 2026, Thailand menarik diri dari MOU 44 tahun 2001 tentang klaim maritim yang tumpang-tindih, dan Kamboja membalas dengan memulai konsiliasi wajib di bawah UNCLOS, proses yang menurut Crisis Group akan memakan waktu sedikitnya setahun. Pertemuan trilateral Marcos, Hun Manet, dan Anutin di Cebu pada 7 Mei 2026 disambut dalam Komunike Bersama Pertemuan Menteri Luar Negeri ASEAN ke-59 tanggal 21 Juli 2026 sebagai momentum membangun kepercayaan, tetapi Komisi Batas Bersama belum bersidang kembali dan kerja sama pembersihan ranjau tetap tertunda.

Di lapangan, AOT bekerja dalam batas yang sempit. Kepemimpinannya beralih dari Malaysia ke Angkatan Bersenjata Filipina pada Februari 2026, Jepang menjadi kontributor non-ASEAN pertama, dan rincian anggaran, jumlah personel, maupun mekanisme pelaporannya tidak dipublikasikan. The Cambodia Daily melaporkan bahwa pada 8 Agustus 2026 tim pengamat yang dipimpin perwira Filipina memeriksa area sengketa di penanda perbatasan 37 di Banteay Meanchey, sementara Menteri Luar Negeri Thailand Sihasak Phuangketkeow menolak laporan Pelapor Khusus PBB Tom Andrews tentang pengungsi sebagai berat sebelah. Pengamat dapat melihat, tetapi tidak dapat menyimpulkan secara publik, apalagi memaksa. Seperti dicatat Crisis Group, Filipina sebagai ketua tidak berada dalam posisi untuk mendorong dialog, Amerika Serikat tidak lagi menengahi, dan Tiongkok dapat mengundang perundingan tetapi tidak akan memaksakan kesepakatan.

Ujian Kedua: Myanmar Pascapemilu dan Nasib Konsensus Lima Butir

Konsensus Lima Butir lahir dalam Pertemuan Pemimpin ASEAN di Jakarta pada 24 April 2021, kurang dari tiga bulan setelah kudeta, dan memuat lima tuntutan: penghentian kekerasan, dialog konstruktif semua pihak, mediasi oleh utusan khusus, bantuan kemanusiaan, dan kunjungan utusan khusus untuk bertemu semua pihak. Min Aung Hlaing hadir dalam pertemuan itu. Lima tahun kemudian, junta menyelenggarakan pemilu dalam tiga tahap, yakni 28 Desember 2025, 11 Januari 2026, dan 25 Januari 2026, dengan 56 kota kecamatan dikecualikan dan Partai Solidaritas dan Pembangunan Persatuan (USDP) meraih mayoritas di kedua kamar. Pada 29 Januari 2026, Menteri Luar Negeri Filipina Theresa Lazaro, yang juga menjabat Utusan Khusus Ketua ASEAN untuk Myanmar, menegaskan bahwa ASEAN “untuk saat ini” tidak mengesahkan ketiga tahap pemilu itu.

Peristiwa berikutnya bergerak lebih cepat daripada posisi ASEAN. Min Aung Hlaing dilantik sebagai presiden pada 10 April 2026, padahal jaksa Mahkamah Pidana Internasional telah mengajukan permohonan surat perintah penangkapan terhadapnya pada November 2024 atas kejahatan terhadap kemanusiaan yang dialami Rohingya. Menteri luar negeri Thailand berkunjung ke Naypyidaw pada April, Malaysia pada Mei, dan Menteri Luar Negeri Indonesia Sugiono pada 8 Juni 2026, kunjungan menteri Indonesia pertama sejak kudeta, yang dibaca analis ISEAS Joanne Lin sebagai “kalibrasi ulang yang pragmatis” sekaligus berisiko melegitimasi militer tanpa kemajuan di lapangan. Pada 6 Agustus 2026, Min Aung Hlaing tiba di Bangkok untuk kunjungan pertamanya ke Thailand sebagai pemimpin sipil, dengan Bangkok memimpin upaya normalisasi baik secara bilateral maupun melalui ASEAN.

Sementara itu, pihak yang seharusnya melaksanakan konsensus menyangkalnya. Dalam pidato seratus hari kepresidenan di parlemen pada 31 Juli 2026, Min Aung Hlaing menyatakan bahwa Konsensus Lima Butir “bukan konsensus semua negara anggota ASEAN”, melainkan sekadar pernyataan ketua tahun 2021, dan menuduh sebagian anggota bersikap diskriminatif. Pada 13 Oktober 2026, Kementerian Luar Negeri Myanmar menggelar rapat pertama Komite Urusan ASEAN yang dipimpin Menteri Luar Negeri Than Swe, yang menegaskan bahwa Myanmar akan berhubungan dengan anggota ASEAN secara individual sesuai prioritasnya sendiri. Strateginya jelas: memecah posisi kolektif menjadi serangkaian hubungan bilateral yang dapat dinegosiasikan satu per satu.

Di atas kertas, ASEAN bertahan. Komunike 21 Juli 2026 menyebut Konsensus Lima Butir sebagai “rujukan utama”, mendesak penghentian segera kekerasan tanpa pandang bulu, mencatat diskusi informal di Bangkok pada 12 Juli 2026 tentang cara menilai kemajuan, dan menantikan kunjungan Lazaro ke Myanmar pada kuartal terakhir 2026 serta tinjauan menyeluruh atas konsensus itu yang akan diserahkan ke KTT ke-49. Representasi politik junta masih dikecualikan dari KTT, dan pada KTT ke-48 di Cebu Myanmar hanya diwakili sekretaris tetap kementerian luar negerinya. Namun di lapangan, menurut pembaruan kemanusiaan OCHA tertanggal 13 Juli 2026, hampir 3,8 juta orang mengungsi dan baru 43 persen dari kebutuhan dana 890 juta dolar AS yang terpenuhi. Rencana Respons Kemanusiaan 2026 mencatat 16,2 juta orang membutuhkan bantuan.

Keanggotaan Timor-Leste menambah dimensi baru yang belum diantisipasi. Pada Januari 2026, Chin Human Rights Organisation mengajukan perkara berbasis yurisdiksi universal terhadap sepuluh petinggi junta, dan otoritas Timor-Leste membuka proses hukum pada awal Februari. Human Rights Watch mencatat bahwa pada 13 Februari 2026 junta memerintahkan kepala kedutaan Timor-Leste di Yangon meninggalkan negara itu dalam tujuh hari. Untuk pertama kalinya, satu anggota ASEAN menempuh jalur pidana terhadap pemimpin anggota lain. Dengan keyakinan sedang, kajian ini menilai bahwa perkara ini lebih menantang prinsip nonintervensi daripada seluruh tekanan diplomatik sejak 2021, karena ia berlangsung di ranah peradilan domestik yang tidak dapat dibatalkan oleh konsensus regional.

Kesimpulan untuk ujian kedua bernuansa. Konsensus Lima Butir gagal sebagai peta jalan perdamaian, tetapi tetap berguna sebagai standar evaluasi. Kekeliruan terbesar ASEAN bukan pada isinya, melainkan pada ketiadaan tolok ukur dan tenggat. Penilaian ISEAS bahwa pendekatan ASEAN belum berdampak signifikan, dan bahwa pandangan negara anggota terus berbeda, menggambarkan sebuah kebijakan yang bertahan karena tidak ada pengganti yang disepakati, bukan karena ia bekerja. Keyakinan tinggi: tanpa tolok ukur yang dapat diverifikasi, normalisasi bertahap akan terjadi melalui akumulasi kunjungan bilateral, bukan melalui keputusan kolektif.

Ujian Ketiga: Kode Tata Perilaku Laut China Selatan dan Godaan Dokumen Kosong

Ujian ketiga berbeda sifatnya karena pihak utamanya bukan anggota ASEAN. Kajian ini tidak membahas kerja sama maritim bilateral atau wilayah tertentu, melainkan menempatkan COC sebagai ujian bagi kemampuan ASEAN merundingkan aturan bersama dengan kekuatan besar. Sejak Deklarasi Tata Perilaku 2002 yang tidak mengikat secara hukum, lebih dari dua puluh empat tahun berlalu tanpa aturan yang mengikat. Komunike Juli 2026 menyambut “kemajuan signifikan” dan menargetkan COC yang efektif dan substantif rampung “dalam tahun ini”, sesuai dengan UNCLOS, sambil mencatat kekhawatiran sebagian menteri tentang reklamasi, insiden serius, dan kerusakan lingkungan.

Sinyal dari Manila sendiri tidak meyakinkan. Pada 8 Oktober 2026, di Forbes Global CEO Conference di Singapura, Presiden Ferdinand Marcos Jr. menyebut perundingan membuat “kemajuan baik”, tetapi mengakui ia tidak tahu apakah resolusi dapat ditemukan, bahwa “definisi kata-kata biasa menjadi tulang perselisihan”, dan bahwa Filipina “pasrah untuk sekadar mengelola masalah”. Dari Beijing, Wu Shicun, presiden pendiri National Institute for South China Sea Studies, menyatakan kepada South China Morning Post bahwa dokumen yang ditandatangani tahun ini “100 persen tidak mungkin” karena Manila pasti akan mengangkat putusan arbitrase 2016. Hai Hong Nguyen dari VinUniversity, dalam analisis untuk Asialink tertanggal 18 Oktober 2026, melaporkan bahwa peserta Konferensi Internasional Laut China Selatan ke-18 di Hanoi tidak mengharapkan terobosan dalam waktu dekat.

Nguyen mengidentifikasi lima titik buntu yang belum terselesaikan: cakupan geografis, termasuk penolakan Tiongkok agar sengketa Paracel dimasukkan; kekuatan hukum, yakni mengikat atau sekadar deklarasi politik; definisi pengekangan diri atas reklamasi, militerisasi, dan pelecehan kapal; mekanisme pengawasan kepatuhan; dan penyelesaian sengketa atas dugaan pelanggaran. Tang Siew Mun, mantan direktur politik-keamanan Sekretariat ASEAN, dalam Konferensi Laut China Selatan MIMA pada 16 Oktober 2026 mengusulkan agar ASEAN menghidupkan kembali kaukus internal untuk menyepakati posisi bersama sebelum berunding dengan Tiongkok, mengingatkan bahwa kesepakatan yang ditandatangani tidak boleh otomatis dirayakan, dan menyarankan agar ASEAN meninjau ulang seluruh proses bila tidak ada kesepakatan hingga akhir 2026.

Inti masalahnya adalah asimetri struktural yang tidak dapat diatasi oleh konsensus. Dalam perundingan dengan Tiongkok, konsensus ASEAN bekerja secara terbalik: setiap anggota yang tidak memiliki klaim, atau yang bergantung secara ekonomi pada Beijing, dapat mencegah posisi ASEAN menjadi lebih tegas, sedangkan Tiongkok cukup menunggu sampai rumusan yang paling lunak disepakati. Buku tahun 2026 berjudul The Beijing Factor in Southeast Asia berargumen bahwa kehadiran Tiongkok tidak otomatis menjadi pengaruh, dan pengaruh tidak otomatis menjadi kendali, karena negara-negara Asia Tenggara bernegosiasi, melakukan lindung nilai, dan mendiversifikasi. Argumen itu benar pada tingkat negara; pada tingkat perundingan kolektif, justru keragaman strategi itulah yang memperlemah daya tawar bersama.

Dengan keyakinan sedang, kajian ini menilai bahwa hasil paling mungkin di Manila bukan COC lengkap yang mengikat, melainkan pernyataan kemajuan atau dokumen kerangka yang menunda isu-isu inti. Risiko terbesarnya bukan kegagalan perundingan, melainkan keberhasilan semu: sebuah teks yang memungkinkan semua pihak mengklaim kemenangan tanpa mengubah perilaku di laut. Tolok ukur yang tepat, sebagaimana diusulkan Nguyen, adalah berkurangnya insiden dan kejelasan aturan yang dapat ditegakkan. Dari perspektif arsitektur konflik, ujian ketiga menunjukkan bahwa kelemahan ASEAN pada anak tangga verifikasi dan penyelesaian terbawa ke meja perundingan eksternal: tanpa mekanisme pengawasan sendiri, ASEAN tidak dapat menuntut mekanisme pengawasan dalam COC secara kredibel.

Diagnosis Sistemik: Lima Cacat Desain yang Terungkap oleh Tiga Ujian

Cacat pertama adalah ketergantungan pada ketua bergilir. Hampir setiap langkah penting antara Juli dan Oktober 2025 lahir dari inisiatif pribadi Anwar Ibrahim sebagai ketua, mulai dari perundingan Putrajaya hingga AOT yang awalnya hanya berupa detasemen sepuluh orang personel Malaysia. Ketika keketuaan beralih ke Filipina, energi itu tidak berpindah bersamanya, karena Manila sendiri merupakan pihak dalam sengketa Laut China Selatan dan sedang menavigasi hubungan yang sensitif dengan Beijing. Keketuaan juga tidak netral secara struktural: tahun 2026 diambil alih Filipina karena giliran Myanmar dilewati, dan pada 2027 Singapura akan mengambil alih keketuaan, sebagaimana dikonfirmasi Perdana Menteri Lawrence Wong pada 15 Juli 2026. Setiap pergantian ketua berarti memori kelembagaan, jaringan personal, dan prioritas ikut berganti. ISEAS menyebut kontribusi ASEAN dalam krisis Thailand–Kamboja bersifat inkremental karena dibatasi kendala kelembagaan dan ketergantungan pada ketua bergilir.

Cacat kedua adalah hak veto implisit dari pihak yang bersengketa. Pasal 14 hingga 16 Traktat Persahabatan dan Kerja Sama 1976 memang membentuk Dewan Tinggi tingkat menteri yang dapat merekomendasikan jasa baik, mediasi, penyelidikan, atau konsiliasi, tetapi Pasal 16 menetapkan bahwa prosedur itu hanya berlaku bila semua pihak dalam sengketa menyetujuinya. Akibatnya, sebagaimana dicatat Dewi Fortuna Anwar dalam The Jakarta Post pada 5 Maret 2026, Dewan Tinggi tidak pernah sekali pun diaktifkan untuk menengahi sengketa, termasuk dalam konflik Thailand–Kamboja 2008–2011 dan 2025. Ironisnya, komunike Juli 2026 mencatat aksesi Lituania, Polandia, Rumania, dan Swedia ke TAC bertepatan dengan peringatan lima puluh tahunnya. Traktat itu semakin menarik bagi pihak luar justru ketika mekanisme intinya tidak pernah dipakai oleh anggota sendiri.

Cacat ketiga adalah mandat tanpa verifikasi. Konsensus Lima Butir tidak memiliki tolok ukur, tenggat, atau mekanisme pemantauan; Deklarasi Kuala Lumpur memiliki AOT, tetapi laporannya tidak dipublikasikan dan tidak ada prosedur yang menentukan apa yang terjadi bila pelanggaran terverifikasi. Cacat keempat adalah substitusi oleh patron eksternal. Pada Oktober 2025, legitimasi kesepakatan diperkuat oleh kehadiran Presiden Amerika Serikat; pada Desember 2025, AOT memanfaatkan citra satelit Amerika Serikat; pada akhir Desember, Tiongkok membuka jalur Fuxian; Jepang memasok peralatan. Masing-masing kontribusi itu berguna, tetapi secara kolektif ia menandakan bahwa ASEAN meminjam kapasitas yang semestinya dimilikinya sendiri, dan pinjaman itu datang dengan kepentingan pemberi pinjaman.

Cacat kelima adalah heterogenitas yang meningkat akibat perluasan. Dengan sebelas anggota, jumlah kemungkinan pemveto bertambah, dan, lebih penting, rentang preferensi normatif melebar. Timor-Leste membawa tradisi pascakonflik yang sangat peka terhadap impunitas, sementara Thailand mendorong normalisasi penuh dengan Myanmar. Komunike Juli 2026 mencatat bahwa Timor-Leste masih harus memenuhi kriteria peta jalan keanggotaan penuh, termasuk aksesi ke berbagai perjanjian ASEAN. Analisis tentang Thailand Selatan yang diterbitkan KBA13 Insight pada 27 September 2026, Patani di Antara Bangkok dan Kuala Lumpur, merumuskan mekanisme yang sama dari arah lain: ASEAN tidak menghapus intervensi, tetapi memindahkannya dari ruang multilateral yang terlihat ke ruang bilateral yang tertutup. Kelima cacat ini saling memperkuat. Ketua bergilir tidak dapat mengatasi veto pihak bersengketa, ketiadaan verifikasi membuat veto itu tidak berbiaya, dan patron eksternal mengisi kekosongan dengan agenda mereka sendiri.

Perbandingan Internasional: Uni Afrika, OSCE, dan Forum Kepulauan Pasifik

Dewan Perdamaian dan Keamanan Uni Afrika menawarkan kontras paling tajam. Protokol pembentukannya diadopsi di Durban pada 9 Juli 2002 dan berlaku sejak Desember 2003, dengan lima belas anggota yang memiliki hak suara setara dan tanpa anggota tetap. Dewan ini ditopang empat pilar: Panel of the Wise yang terdiri atas lima tokoh untuk diplomasi preventif, Sistem Peringatan Dini Kontinental dengan ruang situasi yang bekerja sepanjang waktu, Pasukan Siaga Afrika, dan Dana Perdamaian. Dewan ini berwenang menjatuhkan sanksi bila terjadi perubahan pemerintahan yang inkonstitusional dan dapat merekomendasikan intervensi Majelis dalam kasus kejahatan perang, genosida, atau kejahatan terhadap kemanusiaan. Pelajaran pentingnya bukan bahwa ASEAN perlu meniru kewenangan intervensi, yang mustahil secara politik di Asia Tenggara, melainkan bahwa keanggotaan dewan yang terbatas dan bergilir memungkinkan keputusan diambil tanpa persetujuan seluruh anggota, sementara ruang situasi permanen memisahkan fungsi peringatan dini dari siklus politik ketua.

OSCE menawarkan pelajaran tentang verifikasi dan sekaligus tentang batasnya. Pusat Pencegahan Konflik OSCE didirikan pada 1990 di bawah Piagam Paris untuk Eropa Baru dan berfungsi sebagai simpul peringatan dini serta penghubung harian bagi misi-misi lapangan. Misi Pemantauan Khusus di Ukraina dibentuk pada 21 Maret 2014, kapasitas maksimumnya dinaikkan menjadi 1.000 pemantau pada Maret 2015, dan misi itu menerbitkan laporan harian yang terbuka untuk publik. Laporan harian terakhirnya, tertanggal 23 Februari 2022, mencatat 1.420 ledakan pada hari sebelumnya. Namun misi itu berakhir pada 31 Maret 2022 karena perpanjangan mandatnya, yang memerlukan konsensus, diblokir Rusia. Pelajaran ganda bagi ASEAN: transparansi laporan pemantauan menciptakan biaya reputasi bagi pelanggar, tetapi selama mandat bergantung pada konsensus yang mencakup pihak bersengketa, misi dapat dibunuh oleh pihak yang paling dirugikan oleh transparansi itu.

Forum Kepulauan Pasifik menyediakan model yang paling dekat dengan budaya diplomatik ASEAN. Deklarasi Biketawa yang disepakati di Kiribati pada Oktober 2000, di tengah kudeta Fiji dan ketegangan etnis di Kepulauan Solomon, memungkinkan Sekretaris Jenderal Forum dan para anggota merumuskan respons atas krisis, mulai dari mediasi hingga dukungan kelembagaan. Atas dasar itu lahir Misi Bantuan Regional untuk Kepulauan Solomon (RAMSI) yang berlangsung 2003–2017 atas undangan pemerintah setempat, dan Fiji ditangguhkan keanggotaannya pada 2009 hingga 2014. Deklarasi Boe 2018 memperluas cakupannya sekaligus menegaskan hak berdaulat setiap anggota atas urusan dalam negerinya. Model Pasifik membuktikan bahwa penghormatan kedaulatan dan mekanisme respons kolektif yang dipicu undangan tidak saling meniadakan.

Dibaca bersama, ketiga kasus ini menunjukkan spektrum pilihan desain. Uni Afrika memilih kewenangan kuat dengan pelaksanaan yang sering terkendala dana; OSCE memilih verifikasi transparan dengan mandat yang rapuh; Pasifik memilih mekanisme berbasis undangan dengan dukungan negara besar anggotanya, Australia dan Selandia Baru. Kajian ini menilai, dengan keyakinan sedang, bahwa ASEAN paling realistis menggabungkan tiga unsur: ruang situasi dan dewan terbatas ala Uni Afrika tanpa kewenangan intervensinya, pelaporan transparan ala OSCE dengan mandat yang tidak dapat dibatalkan oleh satu pihak bersengketa, dan pemicu berbasis undangan ala Biketawa. Kombinasi itu tidak menuntut ASEAN meninggalkan nonintervensi, tetapi menuntutnya mendefinisikan ulang nonintervensi sebagai larangan pemaksaan, bukan larangan pengamatan.

Argumen Tandingan yang Dikuatkan: Mengapa ASEAN Way Mungkin Justru Benar

Argumen tandingan terkuat layak dirumuskan dalam bentuk terbaiknya. Pertama, ASEAN Way telah mencegah perang antarnegara berskala besar di kawasan yang pada 1960-an dan 1970-an menjadi medan konfrontasi dan perang proksi; sejak Deklarasi Bangkok 8 Agustus 1967, tidak ada konflik antaranggota yang meluas menjadi perang regional. Kedua, pertempuran Thailand–Kamboja dua kali dihentikan dalam enam bulan, dan meskipun ASEAN bukan satu-satunya aktor, kerangka ASEAN-lah yang menyediakan tempat, personel pemantau, dan bahasa bersama. Ketiga, pelembagaan yang lebih keras berisiko mendorong anggota yang paling sensitif terhadap kedaulatan, seperti Myanmar, Vietnam, Laos, atau bahkan Thailand, menjauh dari ASEAN dan mendekat ke patron eksternal, sehingga merusak inklusivitas yang menjadi aset terbesar organisasi ini. Keempat, contoh OSCE membuktikan bahwa mekanisme yang lebih kuat pun dapat dilumpuhkan oleh satu veto. Kelima, konflik keras di Asia Tenggara berakar pada nasionalisme domestik, sehingga tidak ada arsitektur regional yang dapat menggantikan kehendak politik di Bangkok, Phnom Penh, atau Naypyidaw.

Kajian ini menerima sebagian besar premis itu, tetapi menolak kesimpulannya. Benar bahwa ASEAN Way efektif sebagai mekanisme penahanan; justru karena itu, menambahkan kapasitas verifikasi tidak berarti mengganti fondasinya, melainkan menambah lantai di atasnya. Benar bahwa pelembagaan berisiko mengasingkan anggota tertentu; karena itu usulan dalam kajian ini disusun dengan pemicu berbasis persetujuan dan formula keikutsertaan sukarela, bukan kewenangan memaksa. Benar bahwa mekanisme OSCE dibunuh oleh veto; karena itu usulan ini memisahkan keputusan pembentukan misi, yang memerlukan persetujuan pihak bersengketa, dari keputusan perpanjangan dan publikasi laporan, yang tidak boleh dapat diveto oleh satu pihak. Benar bahwa nasionalisme domestik adalah akar konflik; namun nasionalisme justru tumbuh subur dalam ketiadaan fakta yang diverifikasi secara independen, ketika setiap ranjau dan setiap tembakan dapat diklaim sebagai provokasi pihak lain.

Argumen tandingan juga mengabaikan biaya ketidakbertindakan yang kini terukur. Menurut ICG, Thailand menguasai sebagian besar area sengketa ketika pertempuran berhenti, sehingga status quo bukan titik netral, melainkan hasil perang yang dibekukan. Tanpa mekanisme penyelesaian, ASEAN secara diam-diam mengesahkan prinsip bahwa kekuatan militer menentukan garis di lapangan, prinsip yang bertentangan langsung dengan Piagam dan TAC. Dalam kasus Myanmar, ketiadaan tolok ukur memungkinkan normalisasi terjadi tanpa konsesi. Dengan keyakinan tinggi, kajian ini menyimpulkan bahwa pilihan sebenarnya bukan antara ASEAN Way dan intervensionisme, melainkan antara ASEAN Way yang dilengkapi instrumen verifikasi dan ASEAN Way yang perlahan digantikan oleh mediasi kekuatan besar.

Arsitektur yang Diusulkan: Lima Lapis Manajemen Konflik ASEAN

Lapis pertama adalah Mekanisme Pemantauan dan Verifikasi ASEAN yang permanen. AOT harus diubah dari tim ad hoc yang dipimpin militer negara ketua menjadi unit tetap di bawah Sekretariat ASEAN, dengan daftar perwira dan sipil terlatih yang dicalonkan oleh semua anggota, kepala misi yang ditunjuk untuk masa tiga tahun terlepas dari pergantian ketua, serta dana khusus yang dapat menerima kontribusi mitra wicara tanpa memberi mereka kendali operasional. Pembentukan misi baru tetap memerlukan persetujuan negara yang wilayahnya dipantau, sesuai prinsip nonintervensi. Namun begitu misi dibentuk, laporan berkala harus diterbitkan secara ringkas kepada publik, dan perpanjangan mandat harus berlangsung otomatis kecuali dihentikan oleh konsensus tanpa pihak bersengketa. Modal awalnya sudah ada: kerangka acuan AOT dalam Deklarasi Kuala Lumpur, pengalaman kepemimpinan dua negara, kontribusi personel Jepang, dan rencana perluasan yang diumumkan Panglima Angkatan Bersenjata Filipina pada 2026.

Lapis kedua adalah aktivasi Dewan Tinggi TAC. Mengubah Pasal 16 traktat memerlukan amandemen yang berat secara politik, tetapi aturan prosedur Dewan Tinggi dapat direvisi oleh para menteri. Kajian ini mengusulkan tiga perubahan prosedural: Sekretaris Jenderal ASEAN atau troika ketua (ketua sebelumnya, ketua saat ini, dan ketua berikutnya) dapat mengajukan sebuah situasi untuk “dicatat” oleh Dewan Tinggi tanpa permintaan pihak bersengketa, sebagaimana dimungkinkan oleh rumusan Pasal 14 yang berbicara tentang sengketa atau situasi yang dapat mengganggu perdamaian; para pihak yang menolak prosedur penyelesaian wajib menyampaikan alasan tertulis kepada Dewan; dan Dewan dapat membentuk panel pencari fakta yang laporannya diserahkan kepada para pemimpin. Langkah ini tidak memaksakan penyelesaian, tetapi menaikkan biaya politik untuk menolak mediasi, dan menjawab seruan Dewi Fortuna Anwar agar Dewan Tinggi berubah dari konstruksi teoretis menjadi forum yang dapat diakses.

Lapis ketiga adalah transformasi AIPR menjadi simpul peringatan dini. Institut ini dibentuk melalui pernyataan bersama KTT ke-18 pada 8 Mei 2011, tetapi diskusi perwakilan Indonesia dan Thailand di Dewan Pengurusnya pada 20 April 2026 justru mengarahkan kerjanya pada isu keamanan nontradisional seperti perubahan iklim, pangan, energi, dan kejahatan lintas negara. Komunike Juli 2026 memuji riset, advokasi, dan keterlibatan AIPR di bidang pembangunan perdamaian serta agenda perempuan, perdamaian, dan keamanan. Semua itu bernilai, tetapi kawasan memerlukan lebih: sebuah ruang situasi kecil di Jakarta yang memantau indikator eskalasi di titik-titik rawan, menyusun laporan rahasia bulanan bagi Sekretaris Jenderal dan troika, serta mengelola daftar mediator ASEAN yang dapat dikerahkan cepat. Laporan tahunan AIPR 2025 dan proses perekrutan direktur eksekutif periode 2027–2029 memberi momen alami untuk menulis ulang mandat itu.

Lapis keempat adalah formula “ASEAN minus X” untuk politik-keamanan. Formula ini sudah lama diterima dalam komitmen ekonomi; Piagam ASEAN yang ditandatangani di Singapura pada 20 November 2007 menjadikan konsultasi dan konsensus sebagai prinsip dasar pengambilan keputusan, tetapi memberi ruang bagi Konferensi Tingkat Tinggi untuk menentukan cara lain bila konsensus tidak tercapai. Kajian ini mengusulkan agar KTT mengadopsi pedoman yang memungkinkan sekelompok anggota yang bersedia, dengan persetujuan negara tuan rumah, menjalankan misi pemantauan, pengiriman bantuan kemanusiaan lintas garis konflik, atau fasilitasi dialog atas nama ASEAN, sementara anggota yang tidak ikut tidak dapat memblokirnya tetapi juga tidak terikat. Untuk Myanmar, formula ini memungkinkan kelompok kontak beberapa negara bekerja dengan tolok ukur yang jelas, tanpa menunggu persetujuan Naypyidaw atas setiap langkah ASEAN.

Lapis kelima adalah peran Indonesia sebagai jangkar kelembagaan. Indonesia memiliki kombinasi yang tidak dimiliki anggota lain: ukuran, tradisi mediasi dari Kamboja 1980-an hingga Preah Vihear 2011, kedudukan Sekretariat ASEAN dan AIPR di Jakarta, serta ketiadaan sengketa langsung dengan Thailand, Kamboja, atau Myanmar. Pada 28 Januari 2026, dalam konsultasi informal di Cebu, Menteri Luar Negeri Sugiono menawarkan fasilitasi dialog inklusif dan berbagi pengalaman Indonesia tentang otonomi daerah. Tawaran itu perlu diterjemahkan menjadi komitmen kelembagaan: kontribusi dana awal bagi mekanisme pemantauan, perwira untuk daftar pengamat, dan kepemimpinan dalam merancang pedoman ASEAN minus X. Pengalaman Filipina sendiri relevan di sini. Pada tahun 2005, Anthony Spaeth dalam majalah TIME edisi Asia yang berjudul Under the Gun memotret militer Filipina yang kelelahan menghadapi pemberontakan berkepanjangan di selatan; proses damai Bangsamoro kemudian justru bergerak maju berkat fasilitasi pihak ketiga dari kawasan. Negara anggota ASEAN telah berulang kali menerima mediasi regional untuk konflik internal mereka; yang belum ada adalah wadah kelembagaan yang membuat praktik itu dapat diandalkan.

Skenario hingga 2028 dan Indikator yang Perlu Dipantau

Empat skenario disusun berdasarkan dua ketidakpastian kunci: apakah ASEAN melembagakan kapasitas verifikasi atau tetap bergantung pada ketua bergilir, dan apakah ketiga konflik bergerak menuju pembekuan yang stabil atau kambuh. Skenario pertama, pengelolaan tambal-sulam, adalah kelanjutan pola 2026: gencatan senjata Thailand–Kamboja bertahan dengan insiden sporadis, Myanmar dinormalisasi secara bertahap melalui hubungan bilateral, dan COC menghasilkan dokumen kerangka atau pernyataan kemajuan tanpa mekanisme pengawasan. Skenario kedua, fragmentasi dan normalisasi tanpa syarat, adalah keadaan ketika Myanmar diterima kembali tanpa tolok ukur, perbatasan Thailand–Kamboja kembali memanas, dan COC ditandatangani sebagai teks simbolis. Skenario ketiga, pelembagaan bertahap, terjadi bila KTT Manila memberi mandat dan Singapura sebagai ketua 2027 menuntaskan kerangka mekanisme pemantauan permanen serta revisi aturan prosedur Dewan Tinggi menjelang ulang tahun keenam puluh ASEAN. Skenario keempat, krisis berganda, adalah pertempuran ketiga Thailand–Kamboja yang bersamaan dengan insiden maritim serius.

Penilaian ini memberi bobot terbesar pada tambal-sulam karena seluruh insentif jangka pendek mengarah ke sana: tidak ada anggota yang menanggung biaya langsung dari status quo, dan setiap usulan pelembagaan memerlukan konsensus yang sama yang hendak diperbaiki. Fragmentasi diberi bobot lebih tinggi daripada pelembagaan karena dinamika Myanmar sedang bergerak cepat ke arah normalisasi, sebagaimana tampak dari kunjungan Bangkok pada Agustus dan rapat perdana Komite Urusan ASEAN milik Myanmar pada Oktober, sementara rangkuman intelijen kawasan yang diterbitkan pada 7 September 2026, Southeast Asia Intelligence Brief: ASEAN, Myanmar & South China Sea, mencatat bahwa gencatan senjata di perbatasan masih diwarnai insiden ranjau dan penutupan pos lintas batas. Pelembagaan bertahap tetap realistis karena modal kelembagaan dan momentum simbolis enam puluh tahun ASEAN tersedia; ia hanya memerlukan satu ketua dan satu negara jangkar yang bersedia menanggung biaya politiknya. Krisis berganda bernilai rendah tetapi berdampak sangat tinggi.

Indikator yang perlu dipantau, dengan urutan waktu, adalah sebagai berikut. Pada KTT ke-49 di Manila, 16–18 November 2026: apakah tinjauan menyeluruh Konsensus Lima Butir yang dijanjikan komunike Juli diterbitkan dengan tolok ukur, apakah dokumen COC memuat ketentuan pengawasan dan penyelesaian sengketa, dan apakah pernyataan ketua menugaskan Sekretariat merancang mekanisme pemantauan permanen. Pada akhir 2026: apakah kunjungan Lazaro ke Myanmar terlaksana dan apakah ia bertemu pihak di luar pemerintah, serta apakah Komando AOT diserahkan kepada Singapura dengan kesinambungan personel. Pada semester pertama 2027: apakah Komisi Batas Bersama Thailand–Kamboja bersidang kembali, apakah perwakilan politik Myanmar diundang ke KTT, dan apakah konsiliasi UNCLOS Kamboja menghasilkan laporan. Menjelang 8 Agustus 2027: apakah deklarasi enam puluh tahun ASEAN memuat reinterpretasi nonintervensi. Sinyal peringatan paling serius adalah insiden ranjau atau tembakan artileri yang menewaskan warga sipil, yang selama 2025 terbukti menjadi pemicu runtuhnya kesepakatan.

Rekomendasi Kebijakan per Aktor dengan Tenggat

Untuk Sekretariat ASEAN: sebelum 31 Maret 2027, susun kerangka acuan Mekanisme Pemantauan dan Verifikasi ASEAN yang permanen, lengkap dengan struktur komando yang tidak bergantung pada ketua bergilir, daftar pengamat yang dicalonkan semua anggota, dan dana khusus dengan aturan kontribusi mitra yang transparan. Sebelum akhir Januari 2027, terbitkan ringkasan publik pertama atas kegiatan AOT sejak Oktober 2025, termasuk jumlah inspeksi dan kategori insiden, tanpa menyebut atribusi kesalahan bila hal itu belum disepakati. Untuk Filipina sebagai ketua 2026: pada KTT ke-49, 16–18 November 2026, pastikan pernyataan ketua memuat penugasan resmi kepada Sekretariat untuk rancangan mekanisme permanen; terbitkan tinjauan menyeluruh Konsensus Lima Butir dengan tolok ukur yang terukur, seperti akses kemanusiaan lintas garis konflik dan pembebasan tahanan politik, dan tenggat yang jelas; serta tolak penandatanganan COC yang tidak memuat ketentuan pengawasan dan penyelesaian sengketa, karena teks kosong lebih merugikan daripada penundaan. Sebelum 31 Desember 2026, laksanakan kunjungan Utusan Khusus ke Myanmar dengan syarat pertemuan dengan pihak di luar pemerintah.

Untuk Singapura sebagai ketua 2027: jadikan reformasi arsitektur konflik sebagai warisan peringatan enam puluh tahun ASEAN. Sebelum Juni 2027, ajukan revisi aturan prosedur Dewan Tinggi TAC yang memberi troika ketua dan Sekretaris Jenderal hak mengajukan situasi untuk dicatat; sebelum 8 Agustus 2027, adopsi deklarasi pemimpin tentang nonintervensi sebagai larangan pemaksaan, bukan larangan pengamatan. Singapura juga paling siap memimpin kaukus internal ASEAN tentang COC sebagaimana diusulkan Tang Siew Mun, mengingat ia bukan negara pengklaim. Buku tahun 2025 berjudul Intelligence as Statecraft: Singapore’s Strategic Transformation in the Indo-Pacific menekankan bahwa kekuatan Singapura terletak pada koordinasi dan interoperabilitas kawasan, bukan ukuran; kapasitas itu relevan untuk membangun ruang situasi bersama yang dapat dipercaya semua anggota. Untuk Indonesia melalui Kementerian Luar Negeri: sebelum KTT pertama 2027, umumkan kontribusi dana awal dan penugasan perwira bagi mekanisme pemantauan; sebelum Juni 2027, pimpin perancangan pedoman ASEAN minus X untuk misi politik-keamanan; dan pada siklus anggaran 2027, perkuat AIPR yang berkedudukan di Jakarta dengan unit peringatan dini. Indonesia juga sebaiknya menawarkan forum teknis netral bagi pertemuan Komisi Batas Bersama Thailand–Kamboja sebelum Maret 2027.

Untuk Thailand: sebelum Maret 2027, sidangkan kembali Komisi Batas Bersama dan pulihkan kerja sama pembersihan ranjau, sebagaimana direkomendasikan Crisis Group, serta jamin akses AOT ke seluruh area yang disengketakan, karena verifikasi independen juga melindungi Bangkok dari tuduhan pendudukan. Dalam soal Myanmar, Thailand perlu mengaitkan dukungan normalisasi dengan tolok ukur yang disepakati kolektif agar tidak dipersepsikan sebagai sponsor tunggal. Untuk Kamboja: turunkan retorika resmi yang menempatkan Thailand sebagai musuh, lanjutkan konsiliasi UNCLOS tanpa menjadikannya pengganti dialog bilateral, dan dukung publikasi ringkasan laporan AOT. Untuk Malaysia: sebagai pemrakarsa Deklarasi Kuala Lumpur dan anggota troika hingga akhir 2026, alihkan memori kelembagaan keketuaan 2025 kepada Sekretariat sebelum Desember 2026, termasuk catatan perundingan dan jaringan perwira penghubung.

Untuk Tiongkok: dukungan bagi AOT yang dinyatakan di Fuxian akan lebih kredibel bila disalurkan melalui dana ASEAN, bukan melalui jalur paralel; dalam COC, terima ketentuan pengawasan dan penyelesaian sengketa sebagai bukti bahwa perundingan bukan sekadar instrumen penundaan. Untuk Amerika Serikat, Jepang, Australia, dan Uni Eropa: sebelum pertengahan 2027, salurkan dukungan citra satelit, peralatan, dan pelatihan melalui dana mekanisme pemantauan ASEAN dengan prinsip bahwa ASEAN memegang kendali operasional; Jepang, sebagai kontributor personel pertama, dapat menjadi teladan bagi mitra lain. Untuk PBB: manfaatkan kehadiran Sekretaris Jenderal di KTT ASEAN–PBB di Manila untuk menawarkan dukungan teknis Departemen Urusan Politik dan Pembangunan Perdamaian bagi unit peringatan dini AIPR, dan selaraskan kerja Utusan Khusus PBB untuk Myanmar dengan tolok ukur ASEAN agar Naypyidaw tidak dapat memainkan satu jalur terhadap jalur lain.

Keterbatasan Kajian dan Kesimpulan

Kajian ini memiliki beberapa keterbatasan yang perlu dinyatakan secara terbuka. Pertama, data korban dan pengungsi dari perbatasan Thailand–Kamboja berbeda secara signifikan antarsumber, dan kedua pemerintah saling membantah angka pihak lain, sehingga angka yang dikutip harus dibaca sebagai kisaran. Kedua, laporan internal AOT tidak dipublikasikan, sehingga penilaian atas efektivitasnya bertumpu pada pemberitaan dan dokumen sekunder. Ketiga, perundingan COC berlangsung tertutup; penilaian tentang titik buntu bergantung pada pernyataan publik pejabat dan analis yang memiliki kepentingan masing-masing. Keempat, kajian ini ditulis tiga minggu sebelum KTT ke-49, sehingga hasil KTT dapat mengubah sebagian penilaian. Kelima, usulan arsitektur dalam kajian ini belum diuji melalui konsultasi dengan pejabat negara anggota dan mungkin meremehkan hambatan birokratis dan anggaran yang dihadapi Sekretariat ASEAN.

Kesimpulannya tegas meskipun bersyarat. ASEAN sebelas anggota tidak menghadapi krisis eksistensial, tetapi menghadapi krisis kecukupan. Konsensus dan nonintervensi masih menjalankan fungsi yang tidak dapat digantikan, yakni menjaga semua negara tetap berada di satu meja dan mencegah konflik bilateral berkembang menjadi perang regional. Namun tiga ujian 2025–2026 membuktikan bahwa fungsi itu berhenti tepat di titik di mana perdamaian mulai memerlukan verifikasi, tolok ukur, dan biaya bagi penolakan. Di celah itulah Washington, Beijing, dan Tokyo masuk, masing-masing membawa kapasitas sekaligus kepentingannya sendiri.

Pilihan bagi para pemimpin di Manila pada November 2026 dan di Singapura pada 2027 bukanlah antara mempertahankan atau meninggalkan ASEAN Way. Pilihannya adalah antara membiarkan ASEAN Way menua menjadi ritual yang dihormati tetapi tidak dipakai, seperti Dewan Tinggi TAC selama lima puluh tahun, atau memperbaruinya dengan instrumen yang sederhana, berbasis persetujuan, dan transparan. Kajian ini berpendapat bahwa pembaruan semacam itu dapat dilakukan tanpa amandemen traktat, tanpa kewenangan memaksa, dan tanpa mengorbankan inklusivitas. Kawasan yang telah membangun salah satu komunitas keamanan paling tahan lama di dunia berkembang mampu melangkah dari menghentikan perang menuju membangun perdamaian. Prasyaratnya hanyalah kemauan politik untuk mengakui bahwa mengamati bukanlah mencampuri.

Executive Summary: Eleven Members, Three Tests, One Unfinished Architecture

This study asks a simple question whose answer is not simple: can consensus and non-interference, the two pillars long known as the “ASEAN Way”, still manage hard conflicts in Southeast Asia now that the organisation has eleven members? The question is urgent for three reasons. First, ASEAN has just completed its first enlargement in a quarter of a century: Timor-Leste was formally admitted as the eleventh member on 26 October 2025 in Kuala Lumpur, and its membership was entrenched through the Cebu Protocol, the first amendment to the ASEAN Charter since 2007, adopted on 8 May 2026. Second, the Philippines, as 2026 chair, will host the 49th ASEAN Summit and Related Summits on 16–18 November 2026 at the Philippine International Convention Center in Pasay, which according to the Philippine Department of Foreign Affairs will be attended by US President Donald Trump and UN Secretary-General António Guterres. Third, the region’s three hardest tests, namely the Thailand–Cambodia border war, Myanmar after the junta’s elections, and the South China Sea Code of Conduct (COC), all converge on that summit without any of them being genuinely resolved.

This study’s answer is conditional. The ASEAN Way has not collapsed, but it has changed function: it remains effective as a mechanism that keeps escalation from becoming regional war and as a meeting space that no other region possesses, yet it is no longer adequate as a mechanism for settlement. The sharpest evidence comes from the Thailand–Cambodia border. The July 2025 ceasefire and the October 2025 Kuala Lumpur Joint Declaration did not prevent a second round of fighting in December 2025, which was halted by talks facilitated by China, not ASEAN. According to the International Crisis Group report dated 9 October 2026, the two rounds of fighting killed at least 150 people and displaced roughly one million. For Myanmar, the Five-Point Consensus survives as a formal reference but has been openly repudiated by the party that was supposed to implement it. For the South China Sea, the target of concluding the COC in 2026 looks increasingly hard to meet without sacrificing substance.

The stakes are global, not merely regional. ASEAN is the hub of nearly every multilateral security forum in the Indo-Pacific, from the ASEAN Regional Forum to the East Asia Summit. If that hub cannot manage conflict among its own members, the legitimacy of “ASEAN centrality” as an ordering principle for the region will erode, and the space will be filled by great powers or by small, non-inclusive coalitions. The State of Southeast Asia 2026 survey, as analysed by Melinda Martinus and Indira Zahra Aridati of ISEAS, shows the paradox clearly: 23.4 per cent of respondents now see ASEAN as the most trusted upholder of the rules-based order, ahead of the United States for the first time, yet 34.7 per cent also see it as sluggish and ineffective. Trust is rising precisely as capacity lags.

This paper proposes a politically realistic five-layer architecture: institutionalising the ASEAN Observer Team as a standing monitoring mechanism no longer dependent on the rotating chair; activating the High Council of the Treaty of Amity and Cooperation (TAC) through revised rules of procedure; transforming the ASEAN Institute for Peace and Reconciliation (AIPR) into an early-warning node; an “ASEAN minus X” formula for limited, voluntary political-security action; and a role for Indonesia as an institutional anchor rather than merely an ad hoc mediator. With moderate confidence, this study judges that the window for such reform is open between the Manila summit in November 2026 and ASEAN’s sixtieth anniversary on 8 August 2027, when Singapore holds the chair.

Analytical Framework, Place in the Literature, and Method Note

This analysis dissects ASEAN conflict management through four rungs of function: prevention (detecting and defusing before violence breaks out), containment (stopping fighting and preventing its spread), verification (ensuring commitments are carried out on the ground), and settlement (addressing the roots of a dispute through law or politics). At each rung three explanatory variables are applied. The first is the decision threshold, that is, whether a step requires the assent of all members, of the disputing parties alone, or can be taken by a subset of members. The second is the source of mandate, namely whether the initiative comes from the rotating chair, the Secretariat, or a binding treaty. The third is the role of external patrons, that is, how far the United States, China, Japan or the UN substitute for or complement ASEAN capacity. The working hypothesis is that ASEAN is relatively strong on the containment rung, weak on verification, and nearly absent on settlement, and that this weakness is a matter of design, not an accident of leadership.

The framework rests on a long scholarly debate. Amitav Acharya, in Constructing a Security Community in Southeast Asia, argues that ASEAN norms, including non-interference and peaceful settlement, have forged a nascent security community in which war among members becomes increasingly unthinkable. Jürgen Haacke, in ASEAN’s Diplomatic and Security Culture, maps that diplomatic culture in greater detail, including the avoidance of public confrontation and the preference for closed consultation, while showing that such norms can be reinterpreted under pressure. Donald Emmerson, in “Security, Community, and Democracy in Southeast Asia: Analyzing ASEAN”, cautions that what exists may only be a “thin” security community, that is, the absence of war without deep trust. Alice Ba, in (Re)Negotiating East and Southeast Asia, stresses that ASEAN is a continuous negotiation of regional identity, not a finished structure.

On the sceptical side, David Martin Jones and Michael L. R. Smith, in “Making Process, Not Progress” in the Summer 2007 issue of International Security, argue that ASEAN norms sustain only limited and bureaucratically rigid intergovernmental interaction, so that the organisation is only as strong as its members wish it to be. The years 2025–2026 supply new data to test both positions. The fact that two ASEAN members used heavy artillery and air strikes directly against each other challenges the security-community thesis in its strong form, while the fact that the fighting was halted twice in six months and did not spread to other states lends partial vindication to its thin version. This study takes the middle position: the ASEAN Way is a successful technology of containment but a failed technology of settlement.

From an Indonesian vantage point, the debate also has a local genealogy. The 2011 article titled Redefinisi “Perbatasan dan Keamanan” di Asia Tenggara (Redefining “Borders and Security” in Southeast Asia) in Jurnal Ilmu Sosial dan Ilmu Politik proposed reading borders as spaces of social resilience rather than mere military lines. The 2025 presentation titled Transformasi Geopolitik Asia Tenggara (The Geopolitical Transformation of Southeast Asia), part of the Geopolitik Master series, traces the evolution of ASEAN’s role from the colonial era to US–China rivalry in the Indo-Pacific. Both works help explain why the Thailand–Cambodia boundary dispute cannot be understood merely as a matter of maps.

Method note. This analysis uses process tracing of official ASEAN documents, bilateral declarations, foreign-ministry releases, research-institute reports and verifiable news reporting up to 23 October 2026. Every key judgment carries a confidence level: high when supported by several independent sources and primary documents; moderate when resting on a single primary source or on a reasonable analytical inference; low when speculative or dependent on unconfirmed information. International comparisons were chosen for functional, not cultural, similarity: the African Union Peace and Security Council, the OSCE’s field missions, and the Pacific Islands Forum’s Biketawa mechanism. Because casualty and displacement figures differ across sources, this study always names its source and never adds up figures from different sources.

First Test: The Thailand–Cambodia Border and the Limits of Rotating-Chair Diplomacy

The chronology deserves careful reading, because it reveals the anatomy of ASEAN’s weakness. In late July 2025, border tensions exploded into an expanding exchange of heavy artillery fire, the heaviest fighting between the two countries in more than a decade. After five days, a ceasefire took effect on 28–29 July 2025 through emergency talks in Putrajaya led by Malaysia as ASEAN chair, with representatives of the United States and China present. The UN Secretary-General welcomed the ceasefire. Three months later, on the sidelines of the 47th Summit, Prime Ministers Hun Manet and Anutin Charnvirakul signed a Joint Declaration on 26 October 2025, later known as the Kuala Lumpur Peace Accord, with President Trump and Anwar Ibrahim as witnesses.

On paper, the declaration was an institutional leap. Terms of reference for the ASEAN Observer Team (AOT) were signed alongside it, with a mandate to ensure the ceasefire was implemented and report to ASEAN, to supervise the withdrawal of heavy weapons from border areas, to support joint demining, and to oversee the release of prisoners of war. The UN welcomed the declaration as consolidating the July ceasefire. For the first time, ASEAN placed uniformed personnel with a verification mandate in a disputed area between members. Compare 2011, when, according to an account by Jonathan Prentice of the International Crisis Group, the plan to send 15 Indonesian observers to each side of the border around Preah Vihear never materialised because Thailand did not sign the terms of reference, even after the International Court of Justice ordered the deployment of observers in July 2011.

Yet the leap was fragile. On 10 November 2025, after a landmine injured Thai soldiers on patrol in Sisaket province, Bangkok suspended implementation of the accord, alleging the mine was newly laid, a charge Phnom Penh denied. On 8 December 2025, fighting resumed, accompanied by Thai air strikes. According to Al Jazeera, some twenty days of second-round fighting killed more than 100 people and displaced more than half a million civilians. A new ceasefire was signed on 27 December 2025 by the two defence ministers at a special General Border Committee meeting in Chanthaburi, providing that troops remain in their positions and that the AOT monitor implementation.

The analytically most important detail came a day later. On 28–29 December 2025, the foreign ministers and senior military officials of China, Cambodia and Thailand met at Fuxian Lake in Yunnan. The Chinese Foreign Ministry’s press release recorded that Beijing pledged support for the Joint Boundary Commission, demining and the AOT, and offered itself as a platform for further talks. The Crisis Group report states that the year-end ceasefire was reached with China’s help. With high confidence, this study concludes that at the most critical moment, the containment function was performed by a combination of bilateral mechanisms and an external patron, with ASEAN acting as a provider of legitimacy and monitoring personnel rather than as the principal mediator.

The year 2026 showed that the ceasefire holds, but peace does not move. Anutin dissolved parliament in December 2025 and won the February 2026 election partly on the strength of his hard line towards Cambodia. In May 2026, Thailand withdrew from the 2001 MOU 44 on overlapping maritime claims, and Cambodia responded by initiating compulsory conciliation under UNCLOS, a process that Crisis Group says will take at least a year. The trilateral meeting of Marcos, Hun Manet and Anutin in Cebu on 7 May 2026 was welcomed in the Joint Communiqué of the 59th ASEAN Foreign Ministers’ Meeting of 21 July 2026 as momentum for rebuilding trust, but the Joint Boundary Commission has not reconvened and demining cooperation remains suspended.

On the ground, the AOT works within narrow limits. Its leadership passed from Malaysia to the Armed Forces of the Philippines in February 2026, Japan became the first non-ASEAN contributor, and details of its budget, personnel numbers and reporting mechanism are not published. The Cambodia Daily reported that on 8 August 2026 an observer team led by a Philippine officer inspected a disputed area at border marker 37 in Banteay Meanchey, while Thai Foreign Minister Sihasak Phuangketkeow rejected a report on displaced people by UN Special Rapporteur Tom Andrews as one-sided. Observers can see, but they cannot publicly conclude, let alone compel. As Crisis Group notes, the Philippines as chair is not in a position to spur dialogue, the United States is no longer mediating, and China can convene talks but will not impose an agreement.

Second Test: Myanmar after the Elections and the Fate of the Five-Point Consensus

The Five-Point Consensus was born at the ASEAN Leaders’ Meeting in Jakarta on 24 April 2021, less than three months after the coup, and set out five demands: an end to violence, constructive dialogue among all parties, mediation by a special envoy, humanitarian assistance, and a visit by the special envoy to meet all parties. Min Aung Hlaing attended that meeting. Five years later, the junta held elections in three phases, on 28 December 2025, 11 January 2026 and 25 January 2026, with 56 townships excluded and the Union Solidarity and Development Party (USDP) winning majorities in both chambers. On 29 January 2026, Philippine Foreign Secretary Theresa Lazaro, who also serves as the ASEAN Chair’s Special Envoy on Myanmar, confirmed that ASEAN “for now” had not endorsed the three phases of the election.

Events then moved faster than ASEAN’s position. Min Aung Hlaing was sworn in as president on 10 April 2026, even though the prosecutor of the International Criminal Court had applied for an arrest warrant against him in November 2024 over crimes against humanity suffered by the Rohingya. Thailand’s foreign minister visited Naypyidaw in April, Malaysia’s in May, and Indonesian Foreign Minister Sugiono on 8 June 2026, the first visit by an Indonesian minister since the coup, which ISEAS analyst Joanne Lin read as “a pragmatic recalibration” that also risked legitimising the military without progress on the ground. On 6 August 2026, Min Aung Hlaing arrived in Bangkok on his first visit to Thailand as a civilian leader, with Bangkok leading normalisation efforts both bilaterally and through ASEAN.

Meanwhile, the party that was supposed to implement the consensus disowned it. In a speech to parliament marking his first hundred days as president on 31 July 2026, Min Aung Hlaing declared that the Five-Point Consensus “is not the consensus of all ASEAN member states” but merely a 2021 chair’s statement, and accused some members of discrimination. On 13 October 2026, Myanmar’s Foreign Ministry held the first meeting of its ASEAN Affairs Committee, chaired by Foreign Minister Than Swe, who stressed that Myanmar would engage ASEAN members individually according to its own priorities. The strategy is plain: break a collective position into a series of bilateral relationships that can be negotiated one at a time.

On paper, ASEAN holds firm. The communiqué of 21 July 2026 calls the Five-Point Consensus the “main reference”, urges an immediate halt to indiscriminate violence, notes an informal discussion in Bangkok on 12 July 2026 on how to assess progress, and looks forward to Lazaro’s visit to Myanmar in the last quarter of 2026 and to a comprehensive review of the consensus to be submitted to the 49th Summit. The junta’s political representatives remain excluded from summits, and at the 48th Summit in Cebu Myanmar was represented only by its foreign ministry’s permanent secretary. Yet on the ground, according to OCHA’s humanitarian update of 13 July 2026, close to 3.8 million people are displaced and only 43 per cent of the US$890 million requirement has been funded. The 2026 Humanitarian Needs and Response Plan records 16.2 million people in need.

Timor-Leste’s membership adds a dimension that was not anticipated. In January 2026, the Chin Human Rights Organisation filed a universal-jurisdiction case against ten junta leaders, and the Timorese authorities opened proceedings in early February. Human Rights Watch recorded that on 13 February 2026 the junta ordered the head of Timor-Leste’s embassy in Yangon to leave the country within seven days. For the first time, one ASEAN member has taken the criminal-law route against the leader of another. With moderate confidence, this study judges that this case challenges the principle of non-interference more than all the diplomatic pressure since 2021, because it unfolds in the domain of domestic courts, which no regional consensus can overturn.

The conclusion on the second test is nuanced. The Five-Point Consensus has failed as a roadmap to peace, but it remains useful as a standard of evaluation. ASEAN’s greatest error lies not in its content but in the absence of benchmarks and deadlines. The ISEAS assessment that ASEAN’s approach has yet to make a significant impact, and that member states’ views continue to diverge, describes a policy that survives because no agreed replacement exists, not because it works. High confidence: without verifiable benchmarks, gradual normalisation will occur through an accumulation of bilateral visits rather than through a collective decision.

Third Test: The South China Sea Code of Conduct and the Temptation of an Empty Text

The third test differs in kind, because its principal party is not an ASEAN member. This study does not address bilateral maritime cooperation or any specific area; it treats the COC as a test of ASEAN’s ability to negotiate common rules with a great power. Since the legally non-binding 2002 Declaration on Conduct, more than twenty-four years have passed without binding rules. The July 2026 communiqué welcomed “significant progress” and aimed to conclude an effective and substantive COC “within this year”, consistent with UNCLOS, while noting some ministers’ concerns about land reclamation, serious incidents and environmental damage.

Signals from Manila itself are not reassuring. On 8 October 2026, at the Forbes Global CEO Conference in Singapore, President Ferdinand Marcos Jr. said the talks were making “good progress” but admitted he did not know whether a resolution could be found, that “the definitions of ordinary words are becoming bones of contention”, and that the Philippines was “resigned to just being able to manage the problem”. From Beijing, Wu Shicun, founding president of the National Institute for South China Sea Studies, told the South China Morning Post that a signed document this year was “100 per cent not likely” because Manila would inevitably raise the 2016 arbitral award. Hai Hong Nguyen of VinUniversity, in an analysis for Asialink dated 18 October 2026, reported that participants at the 18th International Conference on the South China Sea in Hanoi did not expect a breakthrough any time soon.

Nguyen identifies five unresolved sticking points: geographic scope, including China’s refusal to have the Paracels dispute included; legal force, that is, binding treaty or mere political declaration; the definition of self-restraint over reclamation, militarisation and harassment of vessels; mechanisms to oversee compliance; and the settlement of disputes over alleged violations. Tang Siew Mun, a former director of political-security affairs at the ASEAN Secretariat, speaking at the MIMA South China Sea Conference on 16 October 2026, proposed that ASEAN revive an internal caucus to agree a common position before negotiating with China, warned that a signed agreement should not automatically be celebrated, and suggested that ASEAN reassess the whole process if no agreement is reached by the end of 2026.

The core of the problem is a structural asymmetry that consensus cannot overcome. In negotiations with China, ASEAN consensus works in reverse: any member without a claim, or economically dependent on Beijing, can prevent ASEAN’s position from becoming firmer, while China need only wait until the softest formulation is agreed. The 2026 book titled The Beijing Factor in Southeast Asia argues that Chinese presence does not automatically become influence, nor influence control, because Southeast Asian states bargain, hedge and diversify. That argument holds at the level of the state; at the level of collective negotiation, it is precisely this diversity of strategies that weakens common bargaining power.

With moderate confidence, this study judges that the most likely outcome in Manila is not a complete, binding COC but a statement of progress or a framework document that defers the core issues. The greatest risk is not the failure of negotiations but illusory success: a text that lets every party claim victory without changing behaviour at sea. The right yardstick, as Nguyen proposes, is fewer incidents and clearer, enforceable rules. From the standpoint of conflict architecture, the third test shows that ASEAN’s weakness on the verification and settlement rungs carries over to the external negotiating table: without monitoring mechanisms of its own, ASEAN cannot credibly demand monitoring mechanisms in the COC.

Systemic Diagnosis: Five Design Flaws Exposed by the Three Tests

The first flaw is dependence on the rotating chair. Nearly every important step between July and October 2025 arose from Anwar Ibrahim’s personal initiative as chair, from the Putrajaya talks to the AOT, which began as a ten-person detachment of Malaysian personnel. When the chair passed to the Philippines, that energy did not move with it, because Manila is itself a party to the South China Sea disputes and is navigating a sensitive relationship with Beijing. Nor is the chair structurally neutral: the Philippines took 2026 because Myanmar’s turn was skipped, and in 2027 Singapore will take over the chair, as Prime Minister Lawrence Wong confirmed on 15 July 2026. Every change of chair means that institutional memory, personal networks and priorities change too. ISEAS describes ASEAN’s contribution to the Thailand–Cambodia crisis as incremental because it is constrained by institutional limits and reliance on the rotating chair.

The second flaw is the implicit veto of the disputing parties. Articles 14 to 16 of the 1976 Treaty of Amity and Cooperation do establish a ministerial High Council that can recommend good offices, mediation, inquiry or conciliation, but Article 16 provides that these procedures apply only if all parties to the dispute agree. As a result, as Dewi Fortuna Anwar noted in The Jakarta Post on 5 March 2026, the High Council has never once been convened to mediate a dispute, including during the Thailand–Cambodia conflicts of 2008–2011 and 2025. Ironically, the July 2026 communiqué records the accession of Lithuania, Poland, Romania and Sweden to the TAC on its fiftieth anniversary. The treaty grows more attractive to outsiders precisely as its core mechanism remains unused by its own members.

The third flaw is mandate without verification. The Five-Point Consensus has no benchmarks, deadlines or monitoring mechanism; the Kuala Lumpur Declaration has the AOT, but its reports are not published and there is no procedure determining what happens when a violation is verified. The fourth flaw is substitution by external patrons. In October 2025, the accord’s legitimacy was bolstered by the presence of the US President; in December 2025, the AOT drew on US satellite imagery; in late December, China opened the Fuxian track; Japan supplied equipment. Each of those contributions is useful, but collectively they signal that ASEAN is borrowing capacity it ought to possess itself, and that the loan comes with the lender’s interests attached.

The fifth flaw is heterogeneity heightened by enlargement. With eleven members, the number of potential veto players grows and, more importantly, the range of normative preferences widens. Timor-Leste brings a post-conflict tradition highly sensitive to impunity, while Thailand pushes for full normalisation with Myanmar. The July 2026 communiqué notes that Timor-Leste must still meet the remaining criteria of its roadmap to full membership, including accession to various ASEAN agreements. An analysis of southern Thailand published by KBA13 Insight on 27 September 2026, Patani di Antara Bangkok dan Kuala Lumpur (Patani between Bangkok and Kuala Lumpur), formulates the same mechanism from another direction: ASEAN does not abolish intervention but moves it from a visible multilateral space into a closed bilateral one. These five flaws reinforce one another. A rotating chair cannot overcome a disputing party’s veto, the absence of verification makes that veto costless, and external patrons fill the vacuum with agendas of their own.

International Comparison: The African Union, the OSCE and the Pacific Islands Forum

The African Union’s Peace and Security Council offers the sharpest contrast. Its founding protocol was adopted in Durban on 9 July 2002 and entered into force in December 2003, with fifteen members holding equal voting rights and no permanent seats. The Council rests on four pillars: a Panel of the Wise of five eminent figures for preventive diplomacy, a Continental Early Warning System with a round-the-clock situation room, the African Standby Force, and the Peace Fund. It may impose sanctions when an unconstitutional change of government occurs and may recommend intervention by the Assembly in cases of war crimes, genocide or crimes against humanity. The key lesson is not that ASEAN should copy the power of intervention, which is politically impossible in Southeast Asia, but that a limited, rotating council membership allows decisions to be taken without the assent of all members, while a permanent situation room separates early warning from the chair’s political cycle.

The OSCE offers lessons on verification and on its limits. The OSCE Conflict Prevention Centre was established in 1990 under the Charter of Paris for a New Europe and serves as the focal point for early warning and the day-to-day link for field missions. The Special Monitoring Mission to Ukraine was established on 21 March 2014, its ceiling was raised to 1,000 monitors in March 2015, and it published daily reports open to the public. Its last daily report, dated 23 February 2022, recorded 1,420 explosions the previous day. But the mission ended on 31 March 2022 because the extension of its mandate, which required consensus, was blocked by Russia. The double lesson for ASEAN: transparent monitoring reports create reputational costs for violators, but as long as the mandate depends on a consensus that includes the disputing parties, a mission can be killed by the party most harmed by that transparency.

The Pacific Islands Forum provides the model closest to ASEAN’s diplomatic culture. The Biketawa Declaration, agreed in Kiribati in October 2000 amid the Fiji coup and ethnic tensions in Solomon Islands, allows the Forum Secretary-General and members to formulate a response to crises, ranging from mediation to institutional support. On that basis came the Regional Assistance Mission to Solomon Islands (RAMSI), which ran from 2003 to 2017 at the invitation of the host government, and Fiji’s membership was suspended from 2009 to 2014. The 2018 Boe Declaration broadened the scope while affirming each member’s sovereign right to conduct its own national affairs. The Pacific model proves that respect for sovereignty and an invitation-triggered collective response mechanism are not mutually exclusive.

Read together, the three cases show a spectrum of design choices. The African Union chose strong authority with implementation often constrained by funding; the OSCE chose transparent verification with a fragile mandate; the Pacific chose an invitation-based mechanism backed by its larger members, Australia and New Zealand. This study judges, with moderate confidence, that ASEAN can most realistically combine three elements: an AU-style situation room and limited council without its intervention powers, OSCE-style transparent reporting with a mandate that cannot be cancelled by a single disputing party, and a Biketawa-style invitation trigger. That combination does not require ASEAN to abandon non-interference, but it does require ASEAN to redefine non-interference as a prohibition on coercion, not a prohibition on observation.

The Steel-Manned Counter-Argument: Why the ASEAN Way Might Be Right After All

The strongest counter-argument deserves to be stated in its best form. First, the ASEAN Way has prevented large-scale interstate war in a region that in the 1960s and 1970s was a theatre of confrontation and proxy war; since the Bangkok Declaration of 8 August 1967, no conflict between members has widened into regional war. Second, the Thailand–Cambodia fighting was halted twice in six months, and although ASEAN was not the only actor, it was the ASEAN framework that supplied the venue, the monitors and a common language. Third, harder institutionalisation risks pushing the most sovereignty-sensitive members, such as Myanmar, Vietnam, Laos or even Thailand, away from ASEAN and towards external patrons, damaging the inclusiveness that is the organisation’s greatest asset. Fourth, the OSCE case proves that even stronger mechanisms can be paralysed by a single veto. Fifth, hard conflicts in Southeast Asia are rooted in domestic nationalism, so no regional architecture can substitute for political will in Bangkok, Phnom Penh or Naypyidaw.

This study accepts most of those premises but rejects the conclusion. It is true that the ASEAN Way is effective as a containment mechanism; precisely for that reason, adding verification capacity does not replace the foundation but adds a storey on top of it. It is true that institutionalisation risks alienating certain members; that is why the proposals in this study are built on consent-based triggers and voluntary participation, not coercive powers. It is true that the OSCE mechanism was killed by a veto; that is why these proposals separate the decision to establish a mission, which requires the consent of the disputing parties, from decisions on extension and publication of reports, which must not be vetoable by one party. It is true that domestic nationalism is the root of conflict; but nationalism thrives in the absence of independently verified facts, when every mine and every shot can be claimed as the other side’s provocation.

The counter-argument also ignores the now-measurable cost of inaction. According to Crisis Group, Thailand held most of the contested areas when fighting stopped, so the status quo is not a neutral point but the frozen result of a war. Without a settlement mechanism, ASEAN tacitly validates the principle that military force determines lines on the ground, a principle that directly contradicts the Charter and the TAC. In Myanmar, the absence of benchmarks has allowed normalisation to proceed without concessions. With high confidence, this study concludes that the real choice is not between the ASEAN Way and interventionism, but between an ASEAN Way equipped with verification instruments and an ASEAN Way gradually supplanted by great-power mediation.

The Proposed Architecture: Five Layers of ASEAN Conflict Management

The first layer is a standing ASEAN Monitoring and Verification Mechanism. The AOT should be converted from an ad hoc team led by the chair country’s military into a permanent unit under the ASEAN Secretariat, with a roster of trained officers and civilians nominated by all members, a head of mission appointed for a three-year term regardless of changes of chair, and a dedicated fund able to receive contributions from dialogue partners without giving them operational control. Establishing a new mission would still require the consent of the state whose territory is monitored, in keeping with non-interference. But once a mission is established, periodic reports should be published in summary form, and mandate extension should be automatic unless ended by a consensus that excludes the disputing parties. The starting capital already exists: the AOT terms of reference in the Kuala Lumpur Declaration, the leadership experience of two countries, Japan’s personnel contribution, and the expansion plan announced by the Chief of Staff of the Armed Forces of the Philippines in 2026.

The second layer is activation of the TAC High Council. Changing Article 16 of the treaty would require a politically heavy amendment, but the High Council’s rules of procedure can be revised by ministers. This study proposes three procedural changes: the ASEAN Secretary-General or the chair troika (the previous, current and next chairs) may refer a situation to the High Council for it to “take cognisance” without a request from the disputing parties, as allowed by the wording of Article 14, which speaks of disputes or situations likely to disturb the peace; parties that decline a settlement procedure must give written reasons to the Council; and the Council may establish a fact-finding panel whose report goes to the leaders. This step does not impose settlement, but it raises the political cost of refusing mediation and answers Dewi Fortuna Anwar’s call for the High Council to move from a theoretical construct to an accessible forum.

The third layer is transforming the AIPR into an early-warning node. The institute was established through a joint statement of the 18th Summit on 8 May 2011, yet a discussion between the Indonesian and Thai representatives on its Governing Council on 20 April 2026 steered its work towards non-traditional security issues such as climate change, food, energy and transnational crime. The July 2026 communiqué praised the AIPR’s research, advocacy and engagement on peacebuilding and the women, peace and security agenda. All of that has value, but the region needs more: a small situation room in Jakarta that monitors escalation indicators at flashpoints, prepares confidential monthly reports for the Secretary-General and the troika, and manages a roster of ASEAN mediators who can be deployed quickly. The AIPR’s 2025 annual report and the recruitment of an executive director for 2027–2029 provide a natural moment to rewrite that mandate.

The fourth layer is an “ASEAN minus X” formula for political-security affairs. The formula has long been accepted for economic commitments; the ASEAN Charter signed in Singapore on 20 November 2007 makes consultation and consensus the basic principle of decision-making but leaves room for the Summit to decide how a decision can be made when consensus cannot be achieved. This study proposes that the Summit adopt guidelines enabling a group of willing members, with the host state’s consent, to run monitoring missions, cross-line humanitarian deliveries or dialogue facilitation on ASEAN’s behalf, while members that do not take part cannot block it but are not bound by it either. For Myanmar, the formula would allow a contact group of several states to work with clear benchmarks without waiting for Naypyidaw’s approval of every ASEAN step.

The fifth layer is Indonesia’s role as an institutional anchor. Indonesia has a combination no other member possesses: size, a tradition of mediation from Cambodia in the 1980s to Preah Vihear in 2011, the seats of the ASEAN Secretariat and the AIPR in Jakarta, and no direct dispute with Thailand, Cambodia or Myanmar. On 28 January 2026, at an informal consultation in Cebu, Foreign Minister Sugiono offered to facilitate inclusive dialogue and share Indonesia’s experience with regional autonomy. That offer needs to be translated into institutional commitments: seed funding for the monitoring mechanism, officers for the observer roster, and leadership in drafting the ASEAN minus X guidelines. The Philippines’ own experience is relevant here. In 2005, Anthony Spaeth, in TIME’s Asia edition under the title Under the Gun, portrayed a Philippine military exhausted by prolonged insurgency in the south; the Bangsamoro peace process later moved forward thanks to third-party facilitation from within the region. ASEAN member states have repeatedly accepted regional mediation of their internal conflicts; what is missing is an institutional vessel that makes the practice reliable.

Scenarios to 2028 and Signposts to Watch

Four scenarios are built on two key uncertainties: whether ASEAN institutionalises verification capacity or remains dependent on the rotating chair, and whether the three conflicts move towards a stable freeze or relapse. The first scenario, patchwork management, continues the 2026 pattern: the Thailand–Cambodia ceasefire holds with sporadic incidents, Myanmar is normalised gradually through bilateral relationships, and the COC yields a framework document or statement of progress without oversight mechanisms. The second scenario, fragmentation and unconditional normalisation, is one in which Myanmar is readmitted without benchmarks, the Thailand–Cambodia border heats up again, and the COC is signed as a symbolic text. The third scenario, gradual institutionalisation, occurs if the Manila summit provides a mandate and Singapore, as 2027 chair, completes the framework for a standing monitoring mechanism and the revision of the High Council’s rules of procedure ahead of ASEAN’s sixtieth anniversary. The fourth scenario, compound crisis, is a third round of Thailand–Cambodia fighting coinciding with a serious maritime incident.

This assessment gives the greatest weight to patchwork management because all short-term incentives point there: no member bears direct costs from the status quo, and every institutional proposal requires the very consensus it seeks to repair. Fragmentation is weighted above institutionalisation because Myanmar’s dynamics are moving fast towards normalisation, as shown by the Bangkok visit in August and the first meeting of Myanmar’s ASEAN Affairs Committee in October, while a regional intelligence digest published on 7 September 2026, Southeast Asia Intelligence Brief: ASEAN, Myanmar & South China Sea, notes that the border ceasefire is still marked by landmine incidents and closures of crossings. Gradual institutionalisation remains realistic because institutional capital and the symbolic momentum of ASEAN’s sixtieth year are available; it needs only one chair and one anchor state willing to bear the political cost. A compound crisis is low in probability but very high in impact.

The signposts to watch, in chronological order, are as follows. At the 49th Summit in Manila, 16–18 November 2026: whether the comprehensive review of the Five-Point Consensus promised in the July communiqué is issued with benchmarks, whether the COC document contains oversight and dispute-settlement provisions, and whether the chair’s statement tasks the Secretariat with designing a standing monitoring mechanism. By the end of 2026: whether Lazaro’s visit to Myanmar takes place and whether she meets parties outside the government, and whether AOT command passes to Singapore with continuity of personnel. In the first half of 2027: whether the Thailand–Cambodia Joint Boundary Commission reconvenes, whether Myanmar’s political representatives are invited to the summit, and whether Cambodia’s UNCLOS conciliation produces a report. Ahead of 8 August 2027: whether ASEAN’s sixtieth-anniversary declaration contains a reinterpretation of non-interference. The most serious warning sign is a landmine incident or artillery fire that kills civilians, which in 2025 proved to be the trigger for the collapse of agreements.

Actor-Specific Policy Recommendations with Deadlines

For the ASEAN Secretariat: before 31 March 2027, draft terms of reference for a standing ASEAN Monitoring and Verification Mechanism, complete with a command structure independent of the rotating chair, a roster of observers nominated by all members, and a dedicated fund with transparent rules for partner contributions. Before the end of January 2027, publish the first public summary of AOT activity since October 2025, including the number of inspections and categories of incidents, without attributing blame where that has not been agreed. For the Philippines as 2026 chair: at the 49th Summit, 16–18 November 2026, ensure that the chair’s statement formally tasks the Secretariat with designing a standing mechanism; issue the comprehensive review of the Five-Point Consensus with measurable benchmarks, such as cross-line humanitarian access and the release of political prisoners, and clear deadlines; and refuse to sign a COC that lacks oversight and dispute-settlement provisions, because an empty text does more harm than a delay. Before 31 December 2026, carry out the Special Envoy’s visit to Myanmar on condition of meetings with parties outside the government.

For Singapore as 2027 chair: make reform of the conflict architecture the legacy of ASEAN’s sixtieth anniversary. Before June 2027, table a revision of the TAC High Council’s rules of procedure giving the chair troika and the Secretary-General the right to refer situations to it; before 8 August 2027, adopt a leaders’ declaration on non-interference as a prohibition on coercion, not on observation. Singapore is also best placed to lead an internal ASEAN caucus on the COC, as Tang Siew Mun proposes, since it is not a claimant state. The 2025 book titled Intelligence as Statecraft: Singapore’s Strategic Transformation in the Indo-Pacific stresses that Singapore’s strength lies in coordination and regional interoperability rather than size; that capacity is relevant to building a shared situation room that all members can trust. For Indonesia, through its Foreign Ministry (Kemlu): before the first summit of 2027, announce seed funding and the assignment of officers to the monitoring mechanism; before June 2027, lead the drafting of ASEAN minus X guidelines for political-security missions; and in the 2027 budget cycle, strengthen the Jakarta-based AIPR with an early-warning unit. Indonesia should also offer a neutral technical venue for meetings of the Thailand–Cambodia Joint Boundary Commission before March 2027.

For Thailand: before March 2027, reconvene the Joint Boundary Commission and restore demining cooperation, as Crisis Group recommends, and guarantee AOT access to all disputed areas, because independent verification also protects Bangkok against accusations of occupation. On Myanmar, Thailand needs to tie its support for normalisation to collectively agreed benchmarks so as not to be perceived as a sole sponsor. For Cambodia: lower official rhetoric casting Thailand as an enemy, pursue the UNCLOS conciliation without making it a substitute for bilateral dialogue, and support publication of summary AOT reports. For Malaysia: as the initiator of the Kuala Lumpur Declaration and a member of the troika until the end of 2026, transfer the institutional memory of its 2025 chairmanship to the Secretariat before December 2026, including negotiating records and the network of liaison officers.

For China: the support for the AOT declared at Fuxian would be more credible if channelled through an ASEAN fund rather than a parallel track; in the COC, accept oversight and dispute-settlement provisions as proof that the negotiations are not merely an instrument of delay. For the United States, Japan, Australia and the European Union: before mid-2027, channel satellite imagery, equipment and training through the ASEAN monitoring mechanism’s fund on the principle that ASEAN retains operational control; Japan, as the first personnel contributor, can set the example for other partners. For the United Nations: use the Secretary-General’s presence at the ASEAN–UN Summit in Manila to offer technical support from the Department of Political and Peacebuilding Affairs to an AIPR early-warning unit, and align the work of the UN Special Envoy on Myanmar with ASEAN benchmarks so that Naypyidaw cannot play one track against the other.

Limitations and Conclusion

This study has several limitations that should be stated openly. First, casualty and displacement data from the Thailand–Cambodia border differ significantly across sources, and the two governments dispute each other’s figures, so the numbers cited should be read as ranges. Second, the AOT’s internal reports are not published, so the assessment of its effectiveness rests on news reporting and secondary documents. Third, the COC negotiations are held behind closed doors; judgments about sticking points depend on public statements by officials and analysts who have interests of their own. Fourth, this study was written three weeks before the 49th Summit, whose outcomes may change some of its judgments. Fifth, the proposed architecture has not been tested through consultation with member-state officials and may underestimate the bureaucratic and budgetary obstacles facing the ASEAN Secretariat.

The conclusion is firm, though conditional. An eleven-member ASEAN faces not an existential crisis but a crisis of sufficiency. Consensus and non-interference still perform an irreplaceable function, namely keeping every state at one table and preventing bilateral conflicts from growing into regional war. Yet the three tests of 2025–2026 prove that this function stops exactly at the point where peace begins to require verification, benchmarks and costs for refusal. It is into that gap that Washington, Beijing and Tokyo have stepped, each bringing capacity and interests of its own.

The choice before the leaders in Manila in November 2026 and in Singapore in 2027 is not between keeping or abandoning the ASEAN Way. It is between letting the ASEAN Way age into a ritual that is honoured but unused, like the TAC High Council for fifty years, or renewing it with instruments that are simple, consent-based and transparent. This study argues that such renewal can be achieved without treaty amendment, without coercive powers and without sacrificing inclusiveness. A region that has built one of the most durable security communities in the developing world is capable of stepping from stopping wars to building peace. The only prerequisite is the political will to acknowledge that observing is not interfering.