Pertanyaan, Jawaban Pokok, dan Taruhannya

Laporan ini mengajukan satu pertanyaan sentral: seberapa besar beban kesehatan populasi akibat musim kebakaran dan kabut asap Asia Tenggara tahun 2026, melalui jalur biologis dan sosial apa beban itu bekerja, pada kelompok mana ia paling berat jatuh, dan kebijakan apa yang paling mungkin menguranginya sebelum El Niño berikutnya. Pertanyaan ini mendesak karena skala episode 2026 luar biasa. Indonesia menghadapi kebakaran hutan dan kabut asap terburuk dalam sebelas tahun, diperparah kondisi kering yang terkait El Niño, sebagaimana dilaporkan Malaysiakini (29 Oktober 2026). Pemantau deforestasi Nusantara Atlas memperkirakan lebih dari 1,9 juta hektare terbakar dalam sembilan bulan hingga September, dan polusi udara melonjak ke tingkat berbahaya di Indonesia, Malaysia, Singapura dan Timor-Leste, menurut Malay Mail (25 Oktober 2026).

Jawaban pokok kajian ini dapat dirumuskan dalam tiga kalimat. Pertama, beban kesehatan 2026 hampir pasti jauh lebih besar daripada yang tercermin dalam angka resmi, karena statistik pemerintah menghitung kunjungan berobat, bukan kematian dini atau kerugian perkembangan anak (keyakinan tinggi). Kedua, variabel penentu beban bukan luas lahan terbakar semata, melainkan jumlah gambut yang membara di dekat konsentrasi penduduk, durasi paparan, dan kapasitas layanan kesehatan di wilayah sumber asap (keyakinan sedang hingga tinggi). Ketiga, tata kelola kawasan yang masih mengukur keberhasilan dengan titik panas dan hektare, bukan dengan paparan PM2,5 dan nyawa, akan mereproduksi krisis ini pada setiap tahun kering (keyakinan sedang).

Indikasi awal besarnya beban sudah tersedia. Kementerian Kesehatan mencatat 333.470 kasus infeksi saluran pernapasan akut (ISPA) di wilayah terdampak kebakaran per pernyataan 22 Oktober 2026, dengan 4.522 pasien per hari, menurut Sumut Pos. Di sisi mortalitas, Centre for Research on Energy and Clean Air (CREA) memperkirakan sekitar 1.700 kematian akibat PM2,5 kebakaran di Indonesia hanya pada bulan Agustus, bulan yang secara historis baru merupakan awal musim, dalam laporan Choking on inaction (14 September 2026). Kesenjangan antara kasus yang tercatat dan kematian yang dimodelkan inilah yang menjadi titik tolak analisis.

Taruhannya bersifat global. Analisis lintas negara terhadap 749 kota di 43 negara menemukan sekitar 33.500 kematian per tahun terkait PM2,5 dari kebakaran lanskap, dengan Asia Tenggara dan Amerika Tengah sebagai kawasan berdampak tertinggi, sebagaimana diringkas oleh London School of Hygiene & Tropical Medicine (2021). Organisasi Kesehatan Dunia mencatat bahwa asap kebakaran dapat menempuh ribuan kilometer dan bahwa musim kebakaran besar kini terjadi di banyak benua, termasuk Eropa barat dan Amerika Utara pada 2026, dalam lembar fakta kebakaran dan kesehatan. Asia Tenggara karena itu bukan kasus pinggiran, melainkan laboratorium tempat dunia dapat belajar bagaimana asap lintas batas dikelola, atau gagal dikelola.

Laporan ini sengaja tidak mengulang perdebatan tentang akuntabilitas korporasi atau kepemimpinan diplomatik Singapura, yang telah dibahas dalam analisis lain, misalnya Beyond the Smoke (20 Oktober 2026). Fokusnya adalah tubuh manusia dan sistem yang melindunginya. Pilihan ini penting secara politik: ketika Jakarta dan Singapura menyepakati satuan tugas bersama untuk menyelidiki perusahaan pada 28 Oktober, dan ribuan orang berunjuk rasa di bawah tagar #IndonesiaSadar pada Hari Sumpah Pemuda, menurut pembaruan analisis 29 Oktober 2026, bahasa yang mendominasi adalah bahasa kedaulatan, kontrak gas dan tanggung jawab hukum. Bahasa kesehatan masyarakat, yang paling dekat dengan pengalaman warga, justru paling jarang menjadi dasar keputusan.

Ukuran keberhasilan kebijakan kabut asap bukanlah berapa titik panas yang padam, melainkan berapa banyak mikrogram partikel yang tidak sampai ke paru-paru anak.

Anatomi Musim Asap 2026: Apa yang Sudah Terukur

Gambaran kuantitatif musim 2026 perlu dibaca dengan hati-hati, karena setiap angka berasal dari sensor, definisi dan periode yang berbeda. Nusantara Atlas, dalam pembaruan 21 Oktober 2026, memetakan sekitar 1,9 juta hektare lahan terdampak api dari Januari hingga September menggunakan citra Sentinel-2 yang divalidasi dengan titik panas NASA FIRMS, dan lebih dari separuhnya terdeteksi pada September saja. Estimasi itu 38 persen lebih tinggi dibandingkan periode yang sama pada 2019, tetapi jumlah titik panas 2026 masih 33 persen di bawah periode yang sama pada 2015. Perbedaan ini bukan detail teknis: ia menunjukkan bahwa 2026 adalah tahun dengan area terbakar sangat luas, namun tidak otomatis tahun dengan aktivitas api tertinggi.

Distribusi geografisnya memperkuat poin tersebut. Papua Selatan mencatat sekitar 319.000 hektare, Kalimantan Barat 275.000, Nusa Tenggara Timur 223.000, dan Kalimantan Tengah 220.000 hektare, sementara hanya 17 hingga 23 persen dari area terpetakan berada di dalam batas gambut resmi, tergantung peta yang dipakai. Nusantara Atlas sendiri mengingatkan bahwa pembakaran sabana musiman secara ekologis tidak setara dengan pembakaran hutan basah dan gambut terdegradasi. Bagi kesehatan masyarakat, implikasinya jelas: hektare adalah proksi yang buruk untuk beban penyakit. Sebagian kecil area, yakni gambut yang membara di Sumatra bagian selatan dan Kalimantan, menyumbang sebagian besar asap yang mencapai kota-kota padat.

Data kualitas udara memperlihatkan intensitas paparan. Di Indonesia, Kemenkes melaporkan bahwa dari 37 stasiun pemantau ISPU, 13 wilayah berada pada kategori berbahaya, 11 sangat tidak sehat, dan 13 tidak sehat, menurut ANTARA (15 Oktober 2026). Pada 16 Oktober, IQAir mencatat PM2,5 sebesar 308,2 µg/m³ di Palangka Raya, dan Greenpeace memperkirakan sekitar 40 juta orang di Kalimantan dan Sumatra terpapar asap selama dua bulan sebelumnya, sebagaimana dilaporkan Mongabay. Angka ini lebih dari dua puluh kali ambang 24 jam WHO sebesar 15 µg/m³.

Di negara tetangga, Singapura mencatat PM2,5 sebesar 288 µg/m³ di wilayah barat pada 14 Oktober, tertinggi sejak 2015, dan Timor-Leste menutup sekolah secara nasional selama tiga hari sebagai langkah pencegahan, menurut Malay Mail (14 Oktober 2026). Badan Lingkungan Nasional Singapura melaporkan PSI 24 jam antara 159 dan 222 pada 16 Oktober, rentang tidak sehat hingga sangat tidak sehat, dalam pembaruan situasi resminya. Di Malaysia, Sarawak menutup 591 sekolah yang menampung lebih dari 197 ribu murid pada Agustus ketika IPU Serian mencapai 242, menurut The Vibes, dan pada 9 Oktober sekolah di Johor, Melaka, Negeri Sembilan, Selangor, Rompin, Kuala Lumpur dan Putrajaya ditutup, menurut Harapan Daily.

Satu catatan kronologis melengkapi gambaran ini. Sekretariat ASEAN mengaktifkan Tingkat Siaga 3 berdasarkan prosedur operasi standar pemantauan dan tanggap darurat bersama pada 27 Agustus 2026, menurut Bernama. Artinya, sistem peringatan kawasan sudah berbunyi lebih dari sebulan sebelum puncak kasus ISPA pada Oktober. Jeda antara peringatan dan perlindungan inilah yang akan diuji dalam bagian-bagian berikut.

Kerangka Analitis: Rantai Paparan, Kerentanan, Kapasitas, dan Tata Kelola

Untuk mengubah tumpukan angka di atas menjadi penilaian beban kesehatan yang dapat dipertanggungjawabkan, kajian ini menggunakan kerangka rantai beban penyakit empat lapis. Lapis pertama adalah paparan: konsentrasi PM2,5 yang dihirup penduduk, durasinya, dan komposisi kimianya. Lapis kedua adalah kerentanan: karakteristik biologis dan sosial yang membuat dosis yang sama menghasilkan kerusakan berbeda, misalnya usia, kehamilan, penyakit paru dan jantung yang sudah ada, pekerjaan di luar ruangan, dan kualitas rumah. Lapis ketiga adalah kapasitas sistem kesehatan: kemampuan surveilans, layanan primer, rumah sakit rujukan, dan logistik perlindungan untuk menyerap lonjakan kebutuhan. Lapis keempat adalah tata kelola: aturan, insentif dan lembaga yang menentukan apakah api dinyalakan, dipadamkan, dan apakah warga dilindungi.

Keempat lapis ini bersifat multiplikatif, bukan aditif. Paparan tinggi pada populasi dengan kerentanan rendah dan layanan kuat, seperti Singapura, menghasilkan beban per kapita yang jauh lebih kecil dibandingkan paparan serupa pada populasi miskin di Kalimantan Tengah, tempat fasilitas rujukan paru terbatas. Analisis CREA mengilustrasikan logika ini: penduduk Kalimantan Tengah, Barat dan Selatan menghadapi risiko kematian jangka pendek per 100.000 penduduk tiga hingga empat kali lebih tinggi daripada penduduk Jawa pada Agustus 2026, sementara Indonesia memiliki sembilan rumah sakit paru khusus, tujuh di Jawa, dua di Sumatra, dan tidak satu pun di Kalimantan, menurut CREA. Kerangka ini memaksa analisis untuk bertanya bukan hanya seberapa pekat asap, tetapi juga siapa yang menghirupnya dan apa yang tersedia ketika mereka jatuh sakit.

Lapis tata kelola diletakkan di ujung rantai, tetapi secara kausal ia berada di hulu. Keputusan tentang drainase gambut, penegakan hukum, dan tingkat siaga menentukan berapa banyak asap yang dihasilkan; keputusan tentang ambang penutupan sekolah, distribusi masker dan subsidi pengobatan menentukan berapa banyak asap yang akhirnya menjadi penyakit. Dengan demikian, kerangka ini juga berfungsi sebagai peta intervensi: setiap lapis memiliki titik ungkit dan aktor penanggung jawabnya sendiri, yang akan dipetakan dalam bagian rekomendasi.

Kerangka ini sejalan dengan pendekatan penilaian dampak kesehatan yang dipakai dalam literatur utama. Studi Hein dan rekan dalam Environmental Health (2022), misalnya, menggabungkan PM2,5 berbasis satelit yang dikalibrasi dengan pemantau darat, peta area terbakar dan peta gambut, lalu menerapkan fungsi konsentrasi-respons pada struktur umur dan angka kematian dasar. Perbedaannya, kajian ini menambahkan dua lapis yang biasanya berada di luar model, yaitu kapasitas layanan dan tata kelola, karena di sanalah perbedaan antara kematian yang dapat dicegah dan yang tidak sering ditentukan.

Dari Gambut ke Paru dan Jantung: Patofisiologi Asap

Asap gambut memiliki sidik kimia yang khas. Pengukuran langsung terhadap 18 gumpalan asap kebakaran gambut yang didominasi pembakaran membara di Kalimantan Tengah selama El Niño 2015, yang dilaporkan oleh Jayarathne dan rekan dalam Atmospheric Chemistry and Physics (2018), menemukan faktor emisi PM2,5 rata-rata 17,3 gram per kilogram bahan terbakar, dengan karbon organik membentuk sekitar 72 persen massa partikel dan karbon elemental hanya sekitar 1 persen. Para peneliti memperkirakan 3,2 hingga 11 teragram PM2,5 dilepaskan oleh kebakaran gambut Indonesia pada 2015. Pembakaran membara pada suhu relatif rendah inilah yang membuat asap gambut kaya senyawa organik dan dapat bertahan berminggu-minggu, karena api merambat di bawah permukaan dan sulit dipadamkan.

Partikel berukuran 2,5 mikrometer atau lebih kecil, yang menurut WHO membentuk sekitar 90 persen massa partikel asap kebakaran, cukup kecil untuk menembus hingga alveoli. Di saluran napas, partikel ini memicu iritasi, peradangan, dan penurunan fungsi pertahanan mukosilier, yang secara klinis tampak sebagai batuk, mengi, serangan asma, eksaserbasi penyakit paru obstruktif kronik (PPOK), dan meningkatnya kerentanan terhadap infeksi. Badan Perlindungan Lingkungan Amerika Serikat mencatat bahwa bahkan satu hari menghirup udara berasap dapat memengaruhi kesehatan, dan bahwa satu episode asap hingga sebulan dapat diikuti penurunan fungsi paru dan lebih banyak infeksi pernapasan, dalam panduan asap kebakaran dan kesehatan. Data Malaysia 2026 memperlihatkan pola itu: pada minggu epidemiologi ke-36, Menteri Kesehatan melaporkan kenaikan infeksi saluran pernapasan atas 167 persen dan asma 127 persen, menurut Newswav (15 Oktober 2026).

Jalur kardiovaskular sering terabaikan dalam wacana publik, padahal di sanalah sebagian besar kematian terjadi. WHO memperkirakan 68 persen kematian terkait polusi udara luar ruangan pada 2019 disebabkan oleh penyakit jantung iskemik dan stroke, dalam lembar fakta kualitas udara ambien. Mekanismenya meliputi peradangan sistemik, stres oksidatif, disfungsi endotel, dan gangguan irama jantung. Bukti lokal tersedia dari Singapura: studi kasus-silang terhadap 53.948 kasus infark miokard akut pada 2010–2015 oleh Ho dan rekan dalam Journal of the American Heart Association (2019) menemukan bahwa setiap kenaikan 30 unit PSI dikaitkan dengan peningkatan insidensi sekitar 4 persen, dengan asosiasi lebih kuat pada infark tanpa elevasi segmen ST.

Pertanyaan kunci bagi kebijakan adalah apakah PM2,5 asap kebakaran lebih berbahaya daripada PM2,5 dari sumber lain dalam konsentrasi yang sama. Bukti terbaik saat ini mengarah ke jawaban ya untuk dampak pernapasan. Aguilera dan rekan, dalam Nature Communications (2021), menunjukkan di California Selatan bahwa PM2,5 dari kebakaran secara signifikan lebih berbahaya bagi kesehatan pernapasan tingkat populasi dibandingkan PM2,5 dari sumber lain, sejalan dengan studi toksikologi yang mengindikasikan toksisitas lebih tinggi. Kajian ini menilai dengan keyakinan sedang bahwa temuan tersebut relevan bagi asap gambut tropis, mengingat kandungan organiknya yang tinggi, tetapi mencatat bahwa belum ada studi perbandingan toksisitas berskala populasi yang khusus untuk asap gambut Indonesia.

Implikasi klinisnya konkret. Puskesmas dan instalasi gawat darurat di wilayah terdampak seharusnya memperlakukan musim asap sebagai musim risiko kardiovaskular, bukan hanya pernapasan: penyesuaian obat pasien PPOK dan gagal jantung, edukasi tanda bahaya nyeri dada, dan kesiapan penanganan sindrom koroner akut di rumah sakit kabupaten. Kemenkes sendiri telah memasukkan eksaserbasi asma, PPOK, dan efek sistemik sebagai risiko yang dipantau, menurut Sumut Pos, tetapi belum ada data publik tentang kunjungan kardiovaskular selama musim 2026.

Jejak Lintas Generasi: Kehamilan, Tumbuh Kembang Anak, dan Kesehatan Jiwa

Dampak paling mahal dari kabut asap mungkin justru dampak yang paling lambat terlihat. WHO mencatat bahwa ibu hamil yang terpapar asap kebakaran menghadapi risiko lebih tinggi melahirkan bayi berat lahir rendah dan prematur, dan bahwa anak-anak sangat rentan karena paru, jantung, sistem imun dan otak mereka masih berkembang serta mereka menghirup lebih banyak udara per kilogram berat badan, dalam lembar fakta kebakaran dan kesehatan. Kerentanan ini bukan abstraksi: dari 314.124 kasus ISPA yang dicatat Kemenkes antara 20 Agustus dan 20 Oktober 2026, sebanyak 70.890 atau 22,6 persen terjadi pada anak di bawah lima tahun, menurut CNA Indonesia.

Bukti terkuat tentang dampak antargenerasi berasal dari kebakaran 1997, yang telah menjadi semacam eksperimen alamiah tragis. Jayachandran, dalam studi NBER yang kemudian terbit di Journal of Human Resources, menyimpulkan dari Sensus 2000 bahwa sekitar 15.600 anak “hilang” dari kohort kelahiran yang terdampak, setara penurunan 1,2 persen ukuran kohort, dengan paparan prenatal sebagai penggerak utama dan efek yang jauh lebih besar di wilayah miskin. Tan-Soo dan Pattanayak, dalam Proceedings of the National Academy of Sciences (2019), mengikuti 560 anak dari Indonesian Family Life Survey dan menemukan bahwa paparan asap 1997 di dalam kandungan atau enam bulan pertama kehidupan dikaitkan dengan tinggi badan sekitar 3,3 sentimeter lebih rendah pada usia 17 tahun. Karena tinggi badan dewasa berkorelasi dengan pendapatan, mereka memperkirakan kerugian sekitar 3 persen upah bulanan rata-rata bagi sekitar satu juta pekerja Indonesia yang lahir pada periode tersebut.

Temuan ini mengubah cara menghitung beban. Jika kabut asap 2026 mengikuti pola 1997, maka sebagian kerugian terbesarnya baru akan terlihat pada pertengahan 2040-an, ketika bayi yang kini dikandung di Palembang, Banjarmasin atau Palangka Raya memasuki pasar kerja. Kajian ini menilai dengan keyakinan sedang bahwa efek serupa sedang terbentuk saat ini, mengingat konsentrasi dan durasi paparan 2026 di Kalimantan dan Sumatra bagian selatan. Keyakinan tidak tinggi karena intensitas paparan per individu dan perbaikan gizi sejak 1997 dapat mengubah besarnya efek. Satu hal sudah jelas: isu kekerdilan (stunting) yang menjadi prioritas nasional tidak dapat dipisahkan dari kualitas udara yang dihirup ibu hamil.

Dampak pada orang dewasa juga bertahan melampaui musim asap. Frankenberg, McKee dan Thomas, dalam Demography (2005), menemukan bahwa orang dewasa yang terpapar asap 1997 mengalami peningkatan kesulitan dalam aktivitas kehidupan sehari-hari yang lebih besar daripada mereka di wilayah tanpa asap, serta dampak negatif pada kesehatan pernapasan dan kesehatan umum. Ini adalah petunjuk bahwa kabut asap meninggalkan disabilitas, bukan hanya kunjungan berobat sesaat.

Dimensi kesehatan jiwa sering dianggap sekunder, padahal ia membentuk perilaku perlindungan dan kepercayaan publik. Studi Ho dan rekan terhadap 298 responden selama episode kabut Juni 2013, dalam BMC Psychiatry (2014), menemukan stres psikologis ringan yang berasosiasi dengan jumlah gejala fisik dan persepsi bahaya polusi. Pada 2026, Kemenkes secara eksplisit mengingatkan bahwa kabut asap berkepanjangan dapat menimbulkan masalah kesehatan jiwa, menurut ANTARA. Bagi warga di wilayah sumber, beban ini diperberat oleh kehilangan mata pencarian, pengungsian, dan rasa tidak berdaya; di Bangka Belitung, hampir 300 rumah terbakar dan hampir 1.000 orang mengungsi, menurut Malay Mail. Kemarahan yang tampak dalam unjuk rasa #IndonesiaSadar dapat dibaca, sebagian, sebagai ekspresi kolektif dari stres lingkungan yang berkepanjangan.

Kabut asap 1997 masih tercatat dalam tinggi badan orang dewasa Indonesia hari ini; kabut asap 2026 sedang menulis catatan serupa untuk generasi berikutnya.

Basis Bukti Epidemiologis: Mengapa Estimasi Kematian Berbeda Sepuluh Kali Lipat

Setiap diskusi tentang korban kabut asap akan bertemu dengan paradoks angka. Untuk episode 2015, pemerintah Indonesia mencatat 19 kematian terkait kabut, sebagaimana dikutip dalam rilis yang merangkum studi Koplitz dan rekan. Studi Koplitz itu sendiri, dalam Environmental Research Letters (2016), memperkirakan sekitar 100.300 kematian dini di Indonesia, Malaysia dan Singapura akibat asap September–Oktober 2015, dengan 91.600 di Indonesia, 6.500 di Malaysia dan 2.200 di Singapura. Crippa dan rekan, dalam Scientific Reports (2016), memperkirakan 6.150 hingga 17.270 kematian dini pada periode yang sama dan sekitar 69 juta orang terpapar udara tidak sehat. Hein dan rekan, dalam Environmental Health (2022), memperkirakan 45.300 kematian dini di Sumatra dan Kalimantan pada 2015.

Perbedaan hingga sepuluh kali lipat ini bukan tanda bahwa ilmu pengetahuan tidak tahu apa-apa, melainkan cerminan pertanyaan yang berbeda. Estimasi rendah umumnya menghitung kematian yang terjadi dalam hitungan hari setelah paparan akut. Estimasi tinggi menerapkan fungsi konsentrasi-respons yang menangkap dampak paparan yang lebih berkepanjangan pada penyakit kardiovaskular dan pernapasan kronis. Pilihan fungsi, resolusi model, wilayah yang dicakup, dan asumsi tentang toksisitas relatif asap kebakaran menghasilkan rentang yang lebar. Hein dan rekan sendiri menunjukkan bahwa mengganti fungsi konsentrasi-respons saja menggeser estimasi tahunan dari 19.900 ke 64.800. Bagi pembuat kebijakan, pelajaran pentingnya adalah bahwa bahkan batas bawah yang paling konservatif masih ratusan kali lebih besar daripada angka resmi 2015.

Studi Hein menambahkan dimensi yang jarang diangkat: beban morbiditas tahunan rata-rata 2013–2017 mencakup sekitar 2.900 kematian bayi, sekitar 635.000 kasus asma berat pada anak, sekitar 4.390 rawat inap pernapasan tambahan, dan 8,9 juta hari kerja yang hilang. Angka-angka ini menegaskan bahwa kabut asap adalah masalah kronis berulang, bukan semata bencana tahun-tahun El Niño. Studi Kiely dan rekan dalam Nature Communications (2021) menghitung kerugian ekonomi kebakaran 2015 sekitar 28 miliar dolar AS dan menunjukkan bahwa area terbakar dan emisinya dapat berkurang signifikan seandainya restorasi gambut telah dituntaskan.

Bagaimana memosisikan 2026 dalam rentang ini? Estimasi CREA sebesar 1.700 kematian untuk Agustus, ketika rata-rata PM2,5 berbobot populasi di Kalimantan baru mencapai 100 hingga 120 µg/m³ pada akhir bulan, hanya mencakup mortalitas jangka pendek dan bulan awal musim. CREA mencatat bahwa pada tahun-tahun El Niño kuat sebelumnya, kebakaran memuncak antara akhir September dan November. Dengan mempertimbangkan bahwa kasus ISPA berlipat lebih dari dua kali antara 9 September (113.336 kasus) dan 13 Oktober (283.270 kasus), menurut Mongabay, kajian ini menilai dengan keyakinan sedang bahwa kematian jangka pendek yang dapat diatribusikan pada asap 2026 di Indonesia berada pada orde ribuan hingga belasan ribu, dan bahwa beban total, jika memperhitungkan dampak kronis dan negara tetangga, kemungkinan berada pada orde puluhan ribu. Kajian ini sengaja tidak memberikan angka tunggal, karena angka tunggal tanpa model akan menjadi klaim palsu.

Satu hal yang dapat dinyatakan dengan keyakinan tinggi adalah arah bias data resmi. Surveilans ISPA bersifat sindromik: ia menghitung pasien yang datang ke fasilitas dengan gejala pernapasan, tidak membedakan penyebab, dan tidak menangkap kematian kardiovaskular di rumah, kelahiran prematur, atau penurunan fungsi paru anak. Karena itu, kenaikan kasus ISPA adalah sinyal yang berguna untuk respons operasional, tetapi akan selalu meremehkan beban penyakit sebenarnya.

Sistem Kesehatan di Bawah Asap: Kapasitas, Surveilans, dan Ketimpangan

Lapis ketiga kerangka, kapasitas sistem kesehatan, memperlihatkan perbedaan tajam antarnegara. Di Indonesia, respons Kemenkes pada puncak musim mencakup pengerahan 2.106 tenaga kesehatan ke tujuh provinsi dan 63 kabupaten/kota serta distribusi sekitar tiga juta masker, menurut ANTARA, dan pembukaan rumah oksigen, dengan 295 unit di Kalimantan Tengah, 127 di Kalimantan Selatan, dan 35 di Kalimantan Barat per 20 Oktober, menurut CNA Indonesia. Sumber yang sama mencatat distribusi 1.001.680 masker bedah dan 89.050 masker N95 sejak 19 Agustus. Rasio sekitar sebelas berbanding satu ini bermasalah, karena Kemenkes sendiri menganjurkan masker jenis N95 atau KN95 untuk perlindungan dari asap, dan masker bedah tidak dirancang untuk menyaring partikel halus secara rapat.

Distribusi beban antarprovinsi juga tidak merata. Hingga 20 Oktober, Sumatra Selatan mencatat 82.177 kasus ISPA, Kalimantan Selatan 78.894, Kalimantan Barat 55.686, Riau 36.433, Kalimantan Timur 27.688, dan Kalimantan Tengah 26.740. Angka Kalimantan Tengah yang relatif rendah, padahal provinsi ini memiliki tujuh kabupaten/kota berstatus ISPU berbahaya, menurut Sumut Pos, kemungkinan lebih mencerminkan akses layanan dan kepadatan fasilitas daripada paparan yang lebih ringan. Ini adalah penilaian berkeyakinan rendah hingga sedang, tetapi konsisten dengan temuan CREA bahwa risiko kematian per kapita tertinggi justru berada di Kalimantan, pulau yang tidak memiliki satu pun rumah sakit paru khusus. Dalam epidemiologi, angka kasus yang rendah di wilayah dengan paparan tertinggi adalah tanda bahaya surveilans, bukan kabar baik.

Malaysia menunjukkan model surveilans sentinel yang lebih terstruktur. Kementerian Kesehatan Malaysia memantau 78 fasilitas terpilih secara nasional dan melaporkan perubahan mingguan: antara minggu epidemiologi ke-39 dan ke-40, infeksi saluran pernapasan atas naik 10,43 persen (dari 3.509 menjadi 3.875 kasus) dan konjungtivitis naik 26,47 persen, sementara asma turun 13,64 persen, menurut Kosmo. Kementerian juga menyiagakan 841 unit alat bantu napas dewasa, 396 unit anak, dan 556 nebulizer, menurut Newswav. Kelemahannya terletak pada konsistensi kebijakan perlindungan: Kementerian Pendidikan menetapkan penutupan sekolah di wilayah dengan IPU di atas 180 mulai 9 Oktober, menurut RTM, lalu kembali ke ambang 200 sesuai Pelan Tindakan Jerebu Kebangsaan pada 15 Oktober, menurut Malaysia Gazette. Perubahan ambang di tengah krisis membingungkan orang tua dan melemahkan komunikasi risiko.

Singapura memiliki instrumen perlindungan finansial yang paling jelas. Mulai 12 Oktober 2026, Skema Subsidi Kabut Asap diaktifkan di poliklinik dan klinik Public Health Preparedness, mencakup rinitis alergi, asma, bronkitis, konjungtivitis, PPOK dan infeksi saluran pernapasan atas, dengan biaya paling tinggi 10 dolar Singapura bagi warga yang memenuhi syarat dan 5 dolar bagi lansia generasi Pioneer dan Merdeka, menurut Kementerian Kesehatan Singapura. Aktivasi terakhir terjadi pada 2015. Badan Lingkungan Nasional menerbitkan anjuran berbeda untuk orang sehat, lansia, ibu hamil, anak, dan penderita penyakit paru atau jantung kronis. Namun, distribusi N95 gratis kepada pekerja transportasi publik dan kurir oleh serikat pekerja nasional menghadapi penyerapan yang lambat, menurut Malay Mail. Bahkan di sistem berkapasitas tinggi, perilaku perlindungan tidak otomatis mengikuti ketersediaan alat.

Dua kelompok berada di luar sorotan. Pertama, petugas pemadam: empat orang tewas saat memadamkan api di Taman Nasional Bromo Tengger Semeru pada 15 Oktober, menurut Al Jazeera, dan WHO menempatkan petugas pemadam kebakaran lahan di antara kelompok berpaparan tertinggi. Kedua, Timor-Leste, negara dengan kapasitas pemantauan terbatas yang memilih menutup seluruh sekolah sebagai langkah pencegahan. Struktur kesehatan global juga memisahkan para korban: sejak Majelis Kesehatan Dunia ke-78 pada Mei 2025, Indonesia pindah ke Kawasan Pasifik Barat WHO, menurut WHO Indonesia, bergabung dengan Malaysia dan Singapura, sementara Timor-Leste tetap di Kawasan Asia Tenggara WHO. Kabut yang sama kini melintasi dua yurisdiksi kantor regional WHO.

Perbandingan Internasional: Australia, Amerika Utara, dan Arsitektur Hukum Kawasan

Pengalaman negara lain memberikan dua pelajaran yang saling melengkapi: bahwa beban asap tetap besar bahkan di sistem kesehatan terkaya, dan bahwa kecepatan pengukuran beban adalah instrumen tata kelola tersendiri. Kasus pertama adalah musim kebakaran Black Summer 2019–2020 di Australia timur. Borchers Arriagada dan rekan, dalam Medical Journal of Australia (2020), memperkirakan 417 kematian berlebih (interval kepercayaan 95 persen: 153–680), 1.124 rawat inap kardiovaskular, 2.027 rawat inap pernapasan, dan 1.305 kunjungan gawat darurat karena asma antara 1 Oktober 2019 dan 10 Februari 2020. Puncak PM2,5 berbobot populasi mencapai 98,5 µg/m³ pada 14 Januari 2020, dibandingkan rata-rata historis 6,8 µg/m³. Estimasi itu terbit daring pada 23 Maret 2020, hanya enam minggu setelah periode studi berakhir.

Pelajaran dari Australia bagi Asia Tenggara bersifat metodologis sekaligus politis. Puncak PM2,5 Australia lebih rendah daripada pembacaan 300 µg/m³ di Palangka Raya, tetapi kemampuan untuk segera mengubah data pemantauan menjadi estimasi kematian dan rawat inap membuat beban kesehatan menjadi fakta publik yang diperdebatkan dalam kebijakan, bukan sekadar dugaan. Di Asia Tenggara, estimasi kematian untuk 2015 baru muncul hampir setahun kemudian dan berasal dari universitas di luar kawasan.

Kasus kedua adalah asap kebakaran Kanada yang melintasi perbatasan ke Amerika Serikat pada 2023, analog paling dekat dengan kabut lintas batas Asia Tenggara. Laporan Pusat Pengendalian dan Pencegahan Penyakit AS dalam Morbidity and Mortality Weekly Report (25 Agustus 2023) menemukan kunjungan gawat darurat terkait asma 17 persen lebih tinggi daripada yang diharapkan selama 19 hari berasap antara 30 April dan 4 Agustus 2023, dengan 364 kunjungan berlebih di wilayah New York dan New Jersey pada 6–8 Juni saja. Inti pelajarannya adalah infrastruktur: surveilans sindromik gawat darurat yang terhubung dengan data kualitas udara memungkinkan dampak diukur dalam hitungan minggu. Kasus ketiga, California, memberikan pelajaran toksikologis yang telah dibahas, yakni bahwa PM2,5 kebakaran lebih berbahaya bagi pernapasan daripada PM2,5 lain, sekaligus pedoman praktis seperti ruang udara bersih di rumah dan penyaring udara portabel yang dianjurkan dalam panduan EPA.

Perbandingan arsitektur hukum memperlihatkan celah yang lebih mendasar. ASEAN Agreement on Transboundary Haze Pollution ditandatangani di Kuala Lumpur pada 10 Juni 2002 dan berlaku sejak 25 November 2003, sebagai pengaturan kawasan pertama di dunia yang mengikat negara-negara bertetangga untuk menangani kabut dari kebakaran lahan, menurut Sekretariat ASEAN. Indonesia baru meratifikasinya melalui Undang-Undang Nomor 26 Tahun 2014 dan menyerahkan instrumen ratifikasi pada 20 Januari 2015, menurut Kementerian Luar Negeri Singapura. Persetujuan itu mewajibkan kerja sama pencegahan, pemantauan, pertukaran informasi dan pembentukan pusat koordinasi, yang sekretariatnya baru diresmikan di Jakarta pada 22 April 2026, menurut RRI, sekitar empat bulan sebelum musim terburuk dalam satu dekade.

Singapura menempuh jalur berbeda melalui Transboundary Haze Pollution Act 2014 (Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2014), yang menurut basis data hukum UNEP berlaku atas perbuatan di luar Singapura yang menyebabkan atau berkontribusi pada polusi kabut di Singapura, dengan tanggung jawab pidana dan perdata. Persetujuan ASEAN bertumpu pada kerja sama, sedangkan undang-undang Singapura bertumpu pada tanggung jawab hukum; namun keduanya sama dalam satu hal: tidak ada yang menetapkan target kesehatan, misalnya pengurangan paparan PM2,5 berbobot populasi atau kematian yang dapat dihindari. Pada tahun 2014, Khalisah Khalid dalam harian Kompas yang berjudul Kabinet Pro Lingkungan mendesak penguatan kelembagaan lingkungan agar Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2009 dapat ditegakkan; dua belas tahun kemudian, persoalan kapasitas pelaksanaan itu tetap menjadi mata rantai terlemah. Pada tahun yang sama, Maria Guevara dalam harian Kompas yang berjudul Peran ASEAN dalam Melawan Ebola mengingatkan bahwa ASEAN memiliki pengalaman SARS 2003 dan perencanaan kesiapsiagaan pandemi multisektor yang dapat menjadi modal kepemimpinan kawasan. Kabut asap adalah ujian apakah modal kesehatan kawasan itu dapat dialihkan dari penyakit menular ke ancaman lingkungan.

Argumen Tandingan: Apakah Kabut Asap Sekadar Gangguan Musiman?

Argumen tandingan terkuat terhadap tesis laporan ini tidak menyangkal bahwa asap berbahaya. Argumen itu menyatakan bahwa sumber daya kesehatan masyarakat yang terbatas seharusnya diarahkan pada ancaman yang lebih besar dan lebih menetap. Datanya kuat. CREA sendiri, dalam laporan yang sama, memperkirakan bahwa PM2,5 dari sumber non-kebakaran, seperti pembangkit listrik, industri dan transportasi, menyebabkan sekitar 2.000 kematian pada Agustus 2026, lebih banyak daripada 1.700 kematian akibat asap kebakaran, dan bahwa hampir 1.600 kematian di lima provinsi Jawa sekitar 90 persennya berasal dari sumber non-kebakaran, menurut CREA. Secara tahunan, sekitar 129.300 kematian di Indonesia pada 2021 diatribusikan pada polusi PM2,5 secara keseluruhan, menurut data State of Global Air yang dirangkum Databoks.

Argumen ini dapat diperkuat lebih jauh dengan tembakau. Survei Global Adult Tobacco Survey 2021 menemukan bahwa 65,5 persen laki-laki dewasa Indonesia menggunakan tembakau, dengan total 70,2 juta pengguna dewasa, menurut WHO Indonesia. Dari sudut pandang efisiensi alokasi, setiap rupiah yang dihabiskan untuk masker musiman, rumah oksigen sementara, dan penutupan sekolah mungkin menyelamatkan lebih sedikit tahun hidup dibandingkan rupiah yang sama untuk pengendalian tembakau atau standar emisi pembangkit listrik. Lagi pula, pencegahan kebakaran adalah urusan kehutanan dan penegakan hukum, bukan kementerian kesehatan. Kesimpulan argumen ini: jadikan kabut asap isu lingkungan dan diplomasi, dan biarkan sistem kesehatan fokus pada beban kronis.

Laporan ini menerima premis empiris argumen tersebut tetapi menolak kesimpulannya, dengan empat alasan. Pertama, pilihan itu palsu: investasi yang dibutuhkan untuk asap, seperti surveilans yang menghubungkan data ISPU dengan kunjungan klinik, ruang udara bersih di sekolah dan fasilitas kesehatan, serta komunikasi risiko berbasis PM2,5, adalah infrastruktur yang sama yang dibutuhkan untuk polusi perkotaan kronis. Kedua, distribusi risiko berbeda secara radikal. Rata-rata nasional menyembunyikan bahwa risiko kematian jangka pendek per kapita di Kalimantan tiga hingga empat kali lipat Jawa; secara etis dan epidemiologis, populasi dengan risiko terkonsentrasi dan akses layanan terendah layak mendapat prioritas.

Ketiga, beban asap gambut terkonsentrasi secara geografis dan dapat dicegah di sumbernya. Koplitz dan rekan menunjukkan bahwa kebakaran di Sumatra bagian selatan dan Jambi sangat mematikan dan bahwa model dapat mengidentifikasi lokasi tempat pengelolaan lahan memberikan manfaat kesehatan terbesar, menurut ScienceDaily, sementara Kiely dan rekan menunjukkan bahwa restorasi gambut yang tuntas akan mengurangi area terbakar secara signifikan. Polusi perkotaan menuntut transisi energi bertahun-tahun; asap gambut dapat dikurangi dengan membasahi kembali bentang lahan yang relatif terbatas. Seperti dikatakan Menteri Senior Singapura K. Shanmugam, kabut asap disebabkan oleh kebakaran, kebakaran disebabkan oleh praktik bisnis yang tidak bertanggung jawab, dan itu “bukan fenomena alam”, menurut Malaysiakini. Keempat, perbandingan episodik meremehkan kerugian antargenerasi yang dibahas sebelumnya, serta beban rata-rata tahunan sekitar 33.100 kematian dini yang ditemukan Hein dan rekan untuk 2013–2017, periode yang mencakup tahun-tahun normal.

Penilaian akhirnya: argumen tandingan benar dalam menuntut disiplin prioritas dan dalam mengingatkan bahwa kabut asap tidak boleh menyedot seluruh perhatian dari polusi kronis dan tembakau (keyakinan tinggi). Namun, argumen itu keliru ketika menyimpulkan bahwa sistem kesehatan dapat menyerahkan isu ini kepada sektor lain, karena tanpa data dan target kesehatan, sektor kehutanan dan diplomasi akan terus mengoptimalkan indikator yang salah (keyakinan sedang hingga tinggi).

Skenario 2027–2030 dan Penanda Arah

Tiga skenario berikut disusun dengan memadukan faktor pendorong iklim, kelembagaan dan politik. Faktor iklim paling tidak pasti: analisis bertanggal 20 Oktober 2026, Beyond the Smoke, mencatat bahwa BMKG menyebut Juli 2026 sebagai Juli terkering secara nasional sejak 1991 dan memperkirakan El Niño sangat kuat dengan Dipol Samudra Hindia positif. Faktor kelembagaan sedang bergerak: Badan Restorasi Gambut dan Mangrove (BRGM) tidak diperpanjang setelah masa tugasnya berakhir pada 22 Desember 2024, dan Presiden menyetujui pembentukan Badan Pengelola Gambut dan Mangrove Nasional (BPGMN) pada 24 September 2026 tanpa dasar hukum yang telah diumumkan, menurut Suara.com. Faktor politik bergejolak, ditandai oleh pemangkasan ekspor gas ke Singapura sebesar 31 juta kaki kubik standar per hari sejak 24 Oktober, menurut Malay Mail.

Skenario A: Perbaikan parsial, siklus tetap berulang

Dalam skenario ini, BPGMN memperoleh dasar hukum dan anggaran, satuan tugas Indonesia–Singapura menghasilkan sejumlah penyidikan, dan pusat koordinasi ASEAN mulai berfungsi. Namun, target tetap dirumuskan dalam titik panas dan hektare, dan sistem kesehatan tetap reaktif. Musim kering 2027–2030 di tahun-tahun normal lebih ringan, tetapi pada tahun El Niño berikutnya beban kesehatan kembali melonjak dengan pola surveilans yang sama. Probabilitas: 50 persen (penilaian penulis). Penanda arahnya meliputi penerbitan peraturan presiden untuk BPGMN sebelum musim kering 2027, laporan berkala satuan tugas, dan apakah Kemenkes tetap hanya melaporkan kasus ISPA kumulatif.

Skenario B: Regresi dan politisasi

Dalam skenario ini, sengketa diplomatik meluas ke energi, perdagangan dan kerja sama keamanan, sehingga kabut asap menjadi alat tawar, bukan masalah bersama. Sebuah analisis tertanggal 25 Oktober 2026 berjudul Masa Depan Konfrontasi menuju Perang Terbuka Antara Singapura dan Indonesia telah menempatkan kabut asap di antara peristiwa Oktober 2026 yang membuka kembali luka sejarah Konfrontasi. Bila restorasi gambut tersendat di tengah transisi kelembagaan dan kondisi kering berlanjut, musim 2027 dapat menyamai atau melampaui 2026. Probabilitas: 30 persen (penilaian penulis). Penandanya adalah perpanjangan pemangkasan gas, macetnya satuan tugas, penolakan bantuan pemadaman asing, dan luas area terbakar 2027 versi Nusantara Atlas yang melampaui 2026.

Skenario C: Pergeseran ke tata kelola berbasis kesehatan

Dalam skenario ini, krisis 2026 menjadi titik balik kelembagaan, bukan sekadar episode yang dilupakan setelah hujan datang. ASEAN mengadopsi indikator paparan PM2,5 berbobot populasi sebagai ukuran kinerja, Indonesia memprioritaskan pembasahan gambut berdasarkan dampak kesehatan hilir, dan Kemenkes bersama BMKG meluncurkan peringatan kesehatan berbasis prakiraan PM2,5. Indonesia, Malaysia dan Singapura, yang kini sama-sama berada di Kawasan Pasifik Barat WHO, memanfaatkan satu kantor regional untuk standar bersama. Probabilitas: 20 persen (penilaian penulis). Penandanya meliputi keputusan Konferensi Para Pihak persetujuan kabut ASEAN tentang indikator kesehatan, studi beban kesehatan bersama yang didanai satuan tugas, dan dasbor publik yang menghubungkan ISPU dengan kunjungan klinik.

Distribusi probabilitas ini mencerminkan penilaian bahwa kejutan politik saja jarang cukup untuk mengubah indikator tata kelola; perubahan indikator membutuhkan aktor teknis yang siap dengan data saat jendela politik terbuka. Bagian berikut dirancang untuk meningkatkan peluang Skenario C.

Rekomendasi Berbasis Aktor dan Tenggat

Rekomendasi berikut disusun menurut lapis kerangka dan diberi tenggat yang mengacu pada persiapan menjelang musim kering 2027. Kementerian Kesehatan Indonesia, paling lambat 31 Desember 2026, sebaiknya menerbitkan laporan musim 2026 yang memisahkan kasus menurut kabupaten, kelompok umur dan diagnosis (ISPA, pneumonia, asma, PPOK, penyakit kardiovaskular, komplikasi kehamilan), serta mengontrak tim independen untuk estimasi kematian yang dapat diatribusikan. Paling lambat Juni 2027, Kemenkes sebaiknya menetapkan protokol klinis musim asap untuk puskesmas di enam provinsi rawan, mengubah komposisi logistik masker agar didominasi N95 atau KN95 untuk kelompok rentan, dan menyiapkan ruang udara bersih dengan penyaring udara di puskesmas dan ruang kelas prioritas. Untuk jangka 2027–2030, investasi layanan paru dan jantung rujukan di Kalimantan harus menjadi prioritas, mengingat pulau itu tidak memiliki rumah sakit paru khusus.

BMKG, paling lambat Juni 2027, sebaiknya menyediakan prakiraan PM2,5 hingga 72 jam per kabupaten yang dapat langsung diterjemahkan Kemenkes dan dinas pendidikan menjadi anjuran kesehatan dan keputusan sekolah. BPGMN, atau lembaga penerus BRGM apa pun bentuk akhirnya, sebaiknya memperoleh dasar hukum sebelum Maret 2027 dan menetapkan prioritas pembasahan gambut berdasarkan dampak kesehatan hilir, memakai pendekatan pemodelan seperti yang dikembangkan Koplitz dan rekan, bukan semata luas lahan. Pemerintah provinsi dan kabupaten di Sumatra Selatan, Jambi, Riau, Kalimantan Barat, Tengah dan Selatan sebaiknya, sebelum musim kering 2027, menyeragamkan ambang penutupan sekolah berbasis PM2,5, menyediakan perlindungan bagi pekerja luar ruangan dan petugas pemadam, serta menyiapkan dukungan psikososial bagi warga terdampak dan pengungsi.

Kementerian Kesehatan Malaysia sebaiknya mempertahankan surveilans sentinel mingguan dan, paling lambat akhir 2026, menerbitkannya sebagai data terbuka dengan seri waktu dan rujukan dasar, sementara Kementerian Pendidikan menetapkan satu ambang penutupan sekolah yang tidak berubah di tengah musim. Badan Lingkungan Nasional dan Kementerian Kesehatan Singapura sebaiknya, paling lambat kuartal pertama 2027, menerbitkan data pemanfaatan Skema Subsidi Kabut Asap dan kunjungan gawat darurat selama musim 2026, serta mengusulkan agar satuan tugas bersama yang disepakati pada 28 Oktober memiliki komponen ilmiah kesehatan, bukan hanya penegakan hukum. Data Singapura, dengan kualitas pencatatannya, dapat menjadi titik jangkar bagi estimasi beban kawasan.

Sekretariat ASEAN dan ASEAN Coordinating Centre for Transboundary Haze Pollution Control sebaiknya, menjelang pertemuan Konferensi Para Pihak berikutnya, mengusulkan indikator kinerja kesehatan, yaitu paparan PM2,5 berbobot populasi dan jumlah orang-hari di atas ambang 24 jam WHO, untuk dilaporkan setiap tahun, serta memastikan pusat koordinasi memiliki staf ahli kesehatan lingkungan pada 2027. Pedoman kualitas udara WHO 2021 menetapkan ambang PM2,5 sebesar 5 µg/m³ untuk rerata tahunan, sebagaimana dikutip Malay Mail, dan 15 µg/m³ untuk rerata 24 jam, sebagaimana dipakai CREA, dalam dokumen pedoman resmi; ambang itu dapat menjadi rujukan bersama meskipun target antara diperlukan.

Kantor Regional WHO untuk Pasifik Barat dan Asia Tenggara sebaiknya membentuk kelompok kerja teknis lintas kawasan pada 2027 yang mencakup Timor-Leste, menyusun protokol penilaian dampak kesehatan cepat yang dapat diterbitkan dalam enam minggu setelah episode, meniru kecepatan Australia, dan mendukung kapasitas pemantauan Timor-Leste. Mitra pembangunan dan donor sebaiknya, dalam siklus pendanaan 2027–2028, membiayai tiga hal yang jarang didanai: studi kohort kelahiran di wilayah terpapar asap 2026 untuk mengukur dampak pada berat lahir dan pertumbuhan, jaringan sensor PM2,5 berbiaya rendah di Kalimantan dan Timor-Leste, serta evaluasi efektivitas ruang udara bersih di sekolah tropis. Studi kohort adalah investasi yang paling mendesak, karena jendela untuk merekrut ibu yang hamil selama musim asap 2026 akan tertutup dalam beberapa bulan.

Keterbatasan dan Kesimpulan

Analisis ini memiliki beberapa keterbatasan yang perlu dinyatakan secara terbuka. Pertama, data 2026 masih bergerak: musim kebakaran mungkin berlanjut hingga November, angka area terbakar Nusantara Atlas akan direvisi, dan seri kasus ISPA dari Kemenkes dilaporkan dengan periode dan cakupan provinsi yang tidak selalu konsisten, misalnya 277.075 kasus per 12 Oktober, 283.270 per 13 Oktober, dan 314.124 untuk 20 Agustus hingga 20 Oktober. Kedua, kajian ini tidak melakukan pemodelan paparan atau kematian sendiri; estimasi orde besaran untuk 2026 adalah penilaian analitis berdasarkan studi terdahulu dan estimasi CREA untuk Agustus, sehingga keyakinannya tidak melampaui sedang. Ketiga, data morbiditas Timor-Leste, Brunei dan kawasan Indonesia timur, termasuk Papua Selatan dan Nusa Tenggara Timur yang mencatat area terbakar luas, hampir tidak tersedia.

Keempat, sebagian besar bukti tentang dampak pada kehamilan dan anak berasal dari kebakaran 1997, ketika kondisi gizi, layanan kesehatan ibu dan pola permukiman berbeda dari hari ini; ekstrapolasi ke 2026 harus dilakukan hati-hati. Kelima, bukti toksisitas relatif asap kebakaran berasal terutama dari California dan belum diuji secara langsung untuk asap gambut tropis pada skala populasi. Keenam, sumber berita digunakan untuk data operasional 2026 karena laporan resmi lengkap belum terbit; setiap angka telah ditelusuri ke pernyataan pejabat atau lembaga yang dikutip, tetapi kesalahan pelaporan tetap mungkin.

Dengan keterbatasan itu, kesimpulan kajian ini tetap tegas. Kabut asap Asia Tenggara 2026 adalah krisis kesehatan masyarakat berskala kawasan, dengan korban terbanyak yang tidak akan pernah muncul dalam daftar kasus: orang lanjut usia yang meninggal karena serangan jantung di rumah, bayi yang lahir lebih kecil, anak-anak yang paru-parunya tidak berkembang sepenuhnya. Bukti dari 1997, 2015 dan 2026 konsisten menunjukkan bahwa beban terberat jatuh pada populasi termiskin di wilayah sumber, bukan di kota-kota tetangga yang suaranya paling keras terdengar dalam diplomasi.

Kebijakan yang dibutuhkan tidak memerlukan penemuan baru. Ia memerlukan penggantian indikator: dari titik panas ke paparan PM2,5, dari hektare ke nyawa, dari kasus ISPA kumulatif ke estimasi beban yang dapat diatribusikan. Selama keberhasilan diukur dengan api yang padam, kabut akan kembali bersama El Niño berikutnya. Ketika keberhasilan mulai diukur dengan napas yang terlindungi, untuk pertama kalinya kawasan ini akan memiliki alasan yang dapat dihitung untuk mencegah api sebelum menyala.

The Question, the Bottom Line, and the Stakes

This report poses one central question: how large is the population-health burden of Southeast Asia’s 2026 fire-and-haze season, through which biological and social pathways does that burden operate, on which groups does it fall most heavily, and which policies are most likely to reduce it before the next El Niño. The question is urgent because the scale of the 2026 episode is extraordinary. Indonesia is facing its worst forest fires and haze in eleven years, worsened by dry conditions linked to El Niño, as reported by Malaysiakini (29 October 2026). The deforestation monitor Nusantara Atlas estimates that more than 1.9 million hectares burned in the nine months to September, and air pollution surged to dangerous levels in Indonesia, Malaysia, Singapore and Timor-Leste, according to Malay Mail (25 October 2026).

The bottom line of this study can be stated in three sentences. First, the 2026 health burden is almost certainly far larger than official figures suggest, because government statistics count clinic visits, not premature deaths or losses in child development (high confidence). Second, the decisive variable is not burned area as such, but the amount of peat smouldering near population concentrations, the duration of exposure, and health-service capacity in the source regions (moderate to high confidence). Third, regional governance that still measures success in hotspots and hectares, rather than in PM2.5 exposure and lives, will reproduce this crisis in every dry year (moderate confidence).

Early indications of the size of the burden are already available. Indonesia’s Ministry of Health recorded 333,470 cases of acute respiratory infection (ISPA, the Indonesian acronym for ARI) in fire-affected areas as of a statement on 22 October 2026, with 4,522 patients a day, according to Sumut Pos. On the mortality side, the Centre for Research on Energy and Clean Air (CREA) estimates about 1,700 deaths from fire-related PM2.5 in Indonesia in August alone, a month that historically marks only the start of the season, in its report Choking on inaction (14 September 2026). The gap between recorded cases and modelled deaths is the starting point of this analysis.

The stakes are global. A multi-country analysis of 749 cities in 43 countries found about 33,500 deaths a year linked to PM2.5 from landscape fires, with Southeast Asia and Central America the most affected regions, as summarised by the London School of Hygiene & Tropical Medicine (2021). The World Health Organization notes that fire smoke can travel thousands of kilometres and that major fire seasons now occur on many continents, including western Europe and North America in 2026, in its fact sheet on wildfires and health. Southeast Asia is therefore not a peripheral case but a laboratory in which the world can learn how transboundary smoke is governed, or fails to be.

This report deliberately does not revisit the debate on corporate accountability or Singapore’s diplomatic leadership, which other analyses have covered, for example Beyond the Smoke (20 October 2026). Its focus is the human body and the systems that protect it. That choice matters politically: when Jakarta and Singapore agreed on a joint task force to investigate companies on 28 October, and thousands rallied under the #IndonesiaSadar banner on Youth Pledge Day, according to an analytical update of 29 October 2026, the dominant language was that of sovereignty, gas contracts and legal liability. The language of public health, closest to citizens’ lived experience, was the least likely to anchor decisions.

The measure of haze policy is not how many hotspots are extinguished, but how many micrograms of particles never reach a child’s lungs.

Anatomy of the 2026 Smoke Season: What Has Been Measured

The quantitative picture of the 2026 season must be read with care, because each figure comes from a different sensor, definition and period. Nusantara Atlas, in its update of 21 October 2026, mapped about 1.9 million hectares of fire-affected land from January to September using Sentinel-2 imagery validated against NASA FIRMS hotspots, more than half of it detected in September alone. That estimate is 38 per cent higher than the same period in 2019, yet the 2026 hotspot count remains 33 per cent below the same period in 2015. The difference is not a technicality: it shows that 2026 is a year of very extensive burned area, but not automatically the year of highest fire activity.

The geographic distribution reinforces the point. South Papua recorded about 319,000 hectares, West Kalimantan 275,000, East Nusa Tenggara 223,000, and Central Kalimantan 220,000 hectares, while only 17 to 23 per cent of the mapped area lay within official peat boundaries, depending on which map is used. Nusantara Atlas itself cautions that seasonal savanna burning is not ecologically equivalent to burning in humid forest and degraded peat. For public health the implication is clear: hectares are a poor proxy for disease burden. A small share of the area, namely peat smouldering in southern Sumatra and Kalimantan, contributes most of the smoke that reaches dense cities.

Air-quality data show the intensity of exposure. In Indonesia, the Ministry of Health reported that of 37 ISPU (air pollution standard index) monitoring stations, 13 areas were in the hazardous category, 11 very unhealthy and 13 unhealthy, according to ANTARA (15 October 2026). On 16 October, IQAir recorded PM2.5 of 308.2 µg/m³ in Palangka Raya, and Greenpeace estimated that about 40 million people in Kalimantan and Sumatra had been exposed to smoke over the previous two months, as reported by Mongabay. That reading is more than twenty times WHO’s 24-hour guideline of 15 µg/m³.

In neighbouring countries, Singapore recorded PM2.5 of 288 µg/m³ in the west on 14 October, the highest since 2015, and Timor-Leste closed schools nationwide for three days as a preventive measure, according to Malay Mail (14 October 2026). Singapore’s National Environment Agency reported a 24-hour PSI of 159 to 222 on 16 October, the unhealthy to very unhealthy range, in its official situation update. In Malaysia, Sarawak closed 591 schools serving more than 197,000 pupils in August when the API in Serian reached 242, according to The Vibes, and on 9 October schools in Johor, Melaka, Negeri Sembilan, Selangor, Rompin, Kuala Lumpur and Putrajaya were closed, according to Harapan Daily.

One chronological note completes the picture. The ASEAN Secretariat activated Alert Level 3 under the standard operating procedure for joint monitoring and emergency response on 27 August 2026, according to Bernama. In other words, the regional warning system had sounded more than a month before ARI cases peaked in October. The lag between warning and protection is what the following sections test.

Analytic Framework: The Chain of Exposure, Vulnerability, Capacity, and Governance

To turn the figures above into an accountable assessment of health burden, this study uses a four-layer burden-of-disease chain. The first layer is exposure: the concentration of PM2.5 people inhale, its duration, and its chemical composition. The second is vulnerability: the biological and social characteristics that make the same dose produce different damage, such as age, pregnancy, pre-existing lung and heart disease, outdoor work and housing quality. The third is health-system capacity: the ability of surveillance, primary care, referral hospitals and protective logistics to absorb a surge in need. The fourth is governance: the rules, incentives and institutions that determine whether fires are lit or extinguished, and whether citizens are protected.

The four layers are multiplicative, not additive. High exposure in a population with low vulnerability and strong services, such as Singapore, yields a far smaller per-capita burden than similar exposure among poor populations in Central Kalimantan, where respiratory referral facilities are scarce. CREA’s analysis illustrates the logic: residents of Central, West and South Kalimantan faced a short-term mortality risk per 100,000 people three to four times higher than residents of Java in August 2026, while Indonesia has nine specialised lung hospitals, seven in Java, two in Sumatra and none in Kalimantan, according to CREA. The framework forces the analysis to ask not only how dense the smoke is, but who is breathing it and what is available when they fall ill.

Governance sits at the end of the chain, but causally it lies upstream. Decisions on peat drainage, law enforcement and alert levels determine how much smoke is produced; decisions on school-closure thresholds, mask distribution and treatment subsidies determine how much of that smoke becomes disease. The framework therefore doubles as an intervention map: each layer has its own leverage points and responsible actors, which the recommendations section sets out.

The framework is consistent with the health impact assessment approach used in the leading literature. The study by Hein and colleagues in Environmental Health (2022), for instance, combines satellite PM2.5 calibrated with ground monitors, burned-area maps and peat maps, and then applies concentration-response functions to age structure and baseline mortality. The difference is that this study adds two layers that usually sit outside the models, service capacity and governance, because that is often where the difference between preventable and unpreventable deaths is decided.

From Peat to Lung and Heart: The Pathophysiology of Smoke

Peat smoke has a distinctive chemical signature. Direct measurements of 18 smoulder-dominated peat fire plumes in Central Kalimantan during the 2015 El Niño, reported by Jayarathne and colleagues in Atmospheric Chemistry and Physics (2018), found an average PM2.5 emission factor of 17.3 grams per kilogram of fuel burned, with organic carbon making up about 72 per cent of particle mass and elemental carbon only about 1 per cent. The researchers estimate that Indonesia’s 2015 peat fires released 3.2 to 11 teragrams of PM2.5. This relatively low-temperature smouldering is what makes peat smoke rich in organic compounds and able to persist for weeks, because fire creeps below the surface and is hard to extinguish.

Particles of 2.5 micrometres or smaller, which according to WHO make up about 90 per cent of the particulate mass of fire smoke, are small enough to penetrate to the alveoli. In the airways they trigger irritation, inflammation and impaired mucociliary defence, which present clinically as cough, wheeze, asthma attacks, exacerbations of chronic obstructive pulmonary disease (COPD) and greater susceptibility to infection. The US Environmental Protection Agency notes that even one day of breathing smoky air can affect health, and that a smoke episode lasting up to a month may be followed by reduced lung function and more respiratory infections, in its guidance on wildfire smoke and health. Malaysia’s 2026 data show the pattern: in epidemiological week 36, the Health Minister reported a 167 per cent rise in upper respiratory tract infections and a 127 per cent rise in asthma, according to Newswav (15 October 2026).

The cardiovascular pathway is often neglected in public debate, yet that is where most deaths occur. WHO estimates that 68 per cent of deaths related to outdoor air pollution in 2019 were due to ischaemic heart disease and stroke, in its fact sheet on ambient air quality. The mechanisms include systemic inflammation, oxidative stress, endothelial dysfunction and disturbances of heart rhythm. Local evidence comes from Singapore: a case-crossover study of 53,948 acute myocardial infarction cases in 2010–2015 by Ho and colleagues in the Journal of the American Heart Association (2019) found that each 30-unit rise in PSI was associated with an increase in incidence of about 4 per cent, with a stronger association for non-ST-elevation infarction.

A key policy question is whether fire-smoke PM2.5 is more harmful than PM2.5 from other sources at the same concentration. The best current evidence points to yes for respiratory effects. Aguilera and colleagues, in Nature Communications (2021), showed in Southern California that wildfire PM2.5 is considerably more harmful to population respiratory health than PM2.5 from other sources, consistent with toxicological studies suggesting greater toxicity. This study judges with moderate confidence that the finding is relevant to tropical peat smoke, given its high organic content, but notes that no population-scale toxicity comparison specific to Indonesian peat smoke yet exists.

The clinical implications are concrete. Community health centres and emergency departments in affected areas should treat the smoke season as a season of cardiovascular risk, not only respiratory risk: medication adjustment for COPD and heart-failure patients, education on chest-pain warning signs, and readiness to manage acute coronary syndromes in district hospitals. Indonesia’s Ministry of Health has itself listed asthma exacerbation, COPD and systemic effects among the risks it monitors, according to Sumut Pos, but no public data exist on cardiovascular visits during the 2026 season.

An Intergenerational Footprint: Pregnancy, Child Development, and Mental Health

The costliest effects of haze may be those that surface most slowly. WHO notes that pregnant women exposed to fire smoke face a higher risk of low birth weight and preterm birth, and that children are especially vulnerable because their lungs, heart, immune system and brain are still developing and they breathe more air per kilogram of body weight, in its fact sheet on wildfires and health. This vulnerability is not an abstraction: of the 314,124 ARI cases the Ministry of Health recorded between 20 August and 20 October 2026, 70,890, or 22.6 per cent, were in children under five, according to CNA Indonesia.

The strongest evidence on intergenerational effects comes from the 1997 fires, which became a tragic natural experiment. Jayachandran, in an NBER study later published in the Journal of Human Resources, inferred from the 2000 Census that about 15,600 children were “missing” from the affected birth cohorts, equivalent to a 1.2 per cent decline in cohort size, with prenatal exposure the main driver and much larger effects in poorer areas. Tan-Soo and Pattanayak, in the Proceedings of the National Academy of Sciences (2019), followed 560 children in the Indonesian Family Life Survey and found that exposure to the 1997 haze in utero or in the first six months of life was associated with height about 3.3 centimetres lower at age 17. Because adult height correlates with income, they estimate a loss of about 3 per cent of average monthly wages for roughly one million Indonesian workers born in that period.

These findings change how the burden is counted. If the 2026 haze follows the 1997 pattern, some of its largest losses will become visible only in the mid-2040s, when babies now in the womb in Palembang, Banjarmasin or Palangka Raya enter the labour market. This study judges with moderate confidence that similar effects are forming now, given the concentration and duration of exposure in 2026 in Kalimantan and southern Sumatra. Confidence is not high because individual exposure intensity and nutritional improvements since 1997 may change the size of the effect. One thing is already clear: stunting, a national priority, cannot be separated from the quality of the air pregnant women breathe.

Effects on adults also outlast the smoke season. Frankenberg, McKee and Thomas, in Demography (2005), found that adults exposed to the 1997 haze experienced larger increases in difficulty with activities of daily living than those in haze-free areas, as well as negative effects on respiratory and general health. This suggests that haze leaves disability, not only a passing clinic visit.

The mental-health dimension is often treated as secondary, yet it shapes protective behaviour and public trust. A study by Ho and colleagues of 298 respondents during the June 2013 haze episode, in BMC Psychiatry (2014), found mild psychological stress associated with the number of physical symptoms and the perceived danger of the pollution level. In 2026, Indonesia’s Ministry of Health explicitly warned that prolonged haze can cause mental-health problems, according to ANTARA. For residents of source regions, this burden is compounded by lost livelihoods, displacement and helplessness; in Bangka Belitung, nearly 300 homes were razed and nearly 1,000 people fled, according to Malay Mail. The anger visible in the #IndonesiaSadar protests can be read, in part, as a collective expression of prolonged environmental stress.

The 1997 haze is still recorded in the height of Indonesian adults today; the 2026 haze is writing a similar record for the next generation.

The Epidemiological Evidence: Why Mortality Estimates Differ Tenfold

Every discussion of haze casualties meets a paradox of numbers. For the 2015 episode, the Indonesian government recorded 19 haze-related deaths, as cited in a release summarising the study by Koplitz and colleagues. That study, in Environmental Research Letters (2016), estimated about 100,300 premature deaths in Indonesia, Malaysia and Singapore from the September–October 2015 smoke, with 91,600 in Indonesia, 6,500 in Malaysia and 2,200 in Singapore. Crippa and colleagues, in Scientific Reports (2016), estimated 6,150 to 17,270 premature deaths over the same period and about 69 million people exposed to unhealthy air. Hein and colleagues, in Environmental Health (2022), estimated 45,300 premature deaths in Sumatra and Kalimantan in 2015.

A tenfold spread is not a sign that science knows nothing; it reflects different questions. Low estimates generally count deaths occurring within days of acute exposure. High estimates apply concentration-response functions that capture the effects of more prolonged exposure on chronic cardiovascular and respiratory disease. The choice of function, model resolution, geographic coverage and assumptions about the relative toxicity of fire smoke produce a wide range. Hein and colleagues themselves show that changing the concentration-response function alone shifts the annual estimate from 19,900 to 64,800. For policymakers, the key lesson is that even the most conservative lower bound is hundreds of times larger than the official 2015 figure.

The Hein study adds a rarely discussed dimension: the average annual morbidity burden in 2013–2017 included about 2,900 infant deaths, about 635,000 cases of severe asthma in children, about 4,390 additional respiratory hospital admissions and 8.9 million lost workdays. These figures confirm that haze is a chronic, recurring problem, not merely a disaster of El Niño years. Kiely and colleagues, in Nature Communications (2021), put the economic loss from the 2015 fires at about US$28 billion and showed that burned area and emissions could have been significantly reduced had peat restoration been completed.

Where does 2026 sit in this range? CREA’s estimate of 1,700 deaths for August, when population-weighted PM2.5 in Kalimantan had only reached 100 to 120 µg/m³ by the end of the month, covers only short-term mortality and the opening month of the season. CREA notes that in previous strong El Niño years, fires peaked between late September and November. Considering that ARI cases more than doubled between 9 September (113,336 cases) and 13 October (283,270 cases), according to Mongabay, this study judges with moderate confidence that short-term deaths attributable to the 2026 smoke in Indonesia are in the order of thousands to low tens of thousands, and that the total burden, including chronic effects and neighbouring countries, is likely in the order of tens of thousands. The study deliberately gives no single figure, because a single number without a model would be a false claim.

One thing can be stated with high confidence: the direction of bias in official data. ARI surveillance is syndromic: it counts patients who present at facilities with respiratory symptoms, does not distinguish causes, and does not capture cardiovascular deaths at home, preterm births or impaired lung growth in children. Rising ARI counts are therefore a useful signal for operational response, but will always understate the true disease burden.

Health Systems Under Smoke: Capacity, Surveillance, and Inequality

The third layer of the framework, health-system capacity, reveals sharp differences between countries. In Indonesia, the Ministry of Health’s response at the height of the season included deploying 2,106 health workers to seven provinces and 63 districts and cities and distributing about three million masks, according to ANTARA, and opening oxygen houses, with 295 units in Central Kalimantan, 127 in South Kalimantan and 35 in West Kalimantan as of 20 October, according to CNA Indonesia. The same source records the distribution of 1,001,680 surgical masks and 89,050 N95 masks since 19 August. That ratio of roughly eleven to one is problematic, because the ministry itself recommends N95 or KN95 masks for protection against smoke, and surgical masks are not designed to seal against fine particles.

The burden is also unevenly distributed across provinces. By 20 October, South Sumatra had recorded 82,177 ARI cases, South Kalimantan 78,894, West Kalimantan 55,686, Riau 36,433, East Kalimantan 27,688 and Central Kalimantan 26,740. The relatively low figure for Central Kalimantan, even though seven of its districts and cities were at hazardous ISPU levels, according to Sumut Pos, more likely reflects access to services and facility density than lighter exposure. This is a low-to-moderate confidence judgment, but it is consistent with CREA’s finding that the highest per-capita mortality risk lies in Kalimantan, an island without a single specialised lung hospital. In epidemiology, low case counts in the most exposed area are a surveillance warning sign, not good news.

Malaysia shows a more structured sentinel surveillance model. Its Ministry of Health monitors 78 selected facilities nationwide and reports weekly changes: between epidemiological weeks 39 and 40, upper respiratory tract infections rose 10.43 per cent (from 3,509 to 3,875 cases) and conjunctivitis 26.47 per cent, while asthma fell 13.64 per cent, according to Kosmo. The ministry also put on standby 841 adult breathing-support units, 396 paediatric units and 556 nebulisers, according to Newswav. The weakness lies in the consistency of protective policy: the Ministry of Education ordered school closures in areas with an API above 180 from 9 October, according to RTM, then reverted to the threshold of 200 under the National Haze Action Plan on 15 October, according to Malaysia Gazette. Changing thresholds mid-crisis confuses parents and weakens risk communication.

Singapore has the clearest financial-protection instrument. From 12 October 2026, the Haze Subsidy Scheme was activated at polyclinics and Public Health Preparedness Clinics, covering allergic rhinitis, asthma, bronchitis, conjunctivitis, COPD and upper respiratory tract infection, with charges capped at 10 Singapore dollars for eligible citizens and 5 dollars for Pioneer and Merdeka Generation seniors, according to Singapore’s Ministry of Health. It was last activated in 2015. The National Environment Agency issues separate advice for healthy people, the elderly, pregnant women, children, and people with chronic lung or heart disease. Yet free N95 distribution to public-transport workers and delivery riders by the national trade-union body met slow uptake, according to Malay Mail. Even in a high-capacity system, protective behaviour does not automatically follow the availability of equipment.

Two groups sit outside the spotlight. The first is firefighters: four people died fighting a fire in Bromo Tengger Semeru National Park on 15 October, according to Al Jazeera, and WHO places wildland firefighters among the most highly exposed groups. The second is Timor-Leste, a country with limited monitoring capacity that chose to close all schools as a precaution. The architecture of global health also separates the victims: since the 78th World Health Assembly in May 2025, Indonesia has moved to the WHO Western Pacific Region, according to WHO Indonesia, joining Malaysia and Singapore, while Timor-Leste remains in the WHO South-East Asia Region. The same haze now crosses the jurisdictions of two WHO regional offices.

International Comparison: Australia, North America, and the Regional Legal Architecture

Experience elsewhere offers two complementary lessons: that the smoke burden remains large even in the richest health systems, and that the speed of measuring that burden is a governance instrument in its own right. The first case is the 2019–2020 Black Summer fire season in eastern Australia. Borchers Arriagada and colleagues, in the Medical Journal of Australia (2020), estimated 417 excess deaths (95 per cent confidence interval 153–680), 1,124 cardiovascular admissions, 2,027 respiratory admissions and 1,305 emergency presentations for asthma between 1 October 2019 and 10 February 2020. Peak population-weighted PM2.5 reached 98.5 µg/m³ on 14 January 2020, against a historical mean of 6.8 µg/m³. The estimate was published online on 23 March 2020, only six weeks after the study period ended.

Australia’s lesson for Southeast Asia is methodological as well as political. Australia’s PM2.5 peak was lower than the 300 µg/m³ readings in Palangka Raya, but the ability to turn monitoring data quickly into estimates of deaths and admissions made the health burden a public fact debated in policy, not a matter of conjecture. In Southeast Asia, mortality estimates for 2015 appeared almost a year later and came from universities outside the region.

The second case is Canadian wildfire smoke crossing into the United States in 2023, the closest analogue to Southeast Asia’s transboundary haze. A US Centers for Disease Control and Prevention report in Morbidity and Mortality Weekly Report (25 August 2023) found asthma-related emergency visits 17 per cent higher than expected over 19 smoke days between 30 April and 4 August 2023, with 364 excess visits in the New York and New Jersey region on 6–8 June alone. The core lesson is infrastructure: emergency-department syndromic surveillance linked to air-quality data allows impact to be measured within weeks. The third case, California, provides the toxicological lesson already discussed, that wildfire PM2.5 is more harmful to breathing than other PM2.5, along with practical guidance such as clean-air rooms at home and portable air cleaners recommended in EPA guidance.

A comparison of legal architectures reveals a more fundamental gap. The ASEAN Agreement on Transboundary Haze Pollution was signed in Kuala Lumpur on 10 June 2002 and entered into force on 25 November 2003, the world’s first regional arrangement binding contiguous states to address haze from land fires, according to the ASEAN Secretariat. Indonesia ratified it only through Law No. 26 of 2014 and deposited its instrument of ratification on 20 January 2015, according to Singapore’s Ministry of Foreign Affairs. The agreement requires cooperation on prevention, monitoring, information exchange and the creation of a coordinating centre, whose secretariat was inaugurated in Jakarta only on 22 April 2026, according to RRI, about four months before the worst season in a decade.

Singapore took a different path with the Transboundary Haze Pollution Act 2014 (Act No. 24 of 2014), which according to the UNEP law database extends to conduct outside Singapore that causes or contributes to haze pollution in Singapore, with criminal and civil liability. The ASEAN agreement rests on cooperation, the Singapore act on legal liability; yet they share one feature: neither sets a health target, such as a reduction in population-weighted PM2.5 exposure or in avoidable deaths. In 2014, Khalisah Khalid, writing in the daily Kompas in a piece titled Kabinet Pro Lingkungan (A Pro-Environment Cabinet), urged stronger environmental institutions so that Law No. 32 of 2009 could be enforced; twelve years later, that implementation capacity remains the weakest link. In the same year, Maria Guevara, writing in Kompas in a piece titled Peran ASEAN dalam Melawan Ebola (ASEAN’s Role in Fighting Ebola), reminded readers that ASEAN had the experience of SARS in 2003 and of multisectoral pandemic-preparedness planning that could underpin regional leadership. Haze is a test of whether that regional health capital can be redirected from infectious disease to an environmental threat.

The Counter-Argument: Is Haze Merely a Seasonal Nuisance?

The strongest counter-argument to this report’s thesis does not deny that smoke is harmful. It holds that scarce public-health resources should be directed at larger and more persistent threats. Its data are strong. CREA itself, in the same report, estimates that PM2.5 from non-fire sources such as power generation, industry and transport caused about 2,000 deaths in August 2026, more than the 1,700 from fire smoke, and that of nearly 1,600 deaths in Java’s five provinces about 90 per cent came from non-fire sources, according to CREA. On an annual basis, about 129,300 deaths in Indonesia in 2021 were attributed to PM2.5 pollution overall, according to State of Global Air data summarised by Databoks.

The argument can be strengthened further with tobacco. The 2021 Global Adult Tobacco Survey found that 65.5 per cent of Indonesian adult men use tobacco, with 70.2 million adult users in total, according to WHO Indonesia. From an allocative-efficiency standpoint, each rupiah spent on seasonal masks, temporary oxygen houses and school closures may save fewer life-years than the same rupiah spent on tobacco control or power-plant emission standards. Fire prevention, moreover, is a matter for forestry and law enforcement, not for health ministries. The argument’s conclusion: treat haze as an environmental and diplomatic issue, and let the health system focus on the chronic burden.

This report accepts the argument’s empirical premises but rejects its conclusion, for four reasons. First, the choice is false: the investments needed for smoke, such as surveillance linking ISPU data with clinic visits, clean-air rooms in schools and health facilities, and PM2.5-based risk communication, are the same infrastructure needed for chronic urban pollution. Second, the distribution of risk differs radically. National averages hide the fact that per-capita short-term mortality risk in Kalimantan is three to four times that of Java; ethically and epidemiologically, populations with concentrated risk and the least access to services deserve priority.

Third, the peat-smoke burden is geographically concentrated and preventable at source. Koplitz and colleagues showed that fires in southern Sumatra and Jambi were particularly deadly and that models can identify where land management yields the greatest health benefit, according to ScienceDaily, while Kiely and colleagues showed that completed peat restoration would significantly reduce burned area. Urban pollution requires a multi-year energy transition; peat smoke can be reduced by rewetting relatively limited landscapes. As Singapore’s Senior Minister K. Shanmugam put it, haze is caused by fires, fires are caused by irresponsible business practices, and it is “not a natural phenomenon”, according to Malaysiakini. Fourth, episodic comparisons understate the intergenerational losses discussed earlier, as well as the average annual burden of about 33,100 premature deaths that Hein and colleagues found for 2013–2017, a period that includes normal years.

The final assessment: the counter-argument is right to demand priority-setting discipline and to warn that haze must not absorb all attention from chronic pollution and tobacco (high confidence). It is wrong, however, to conclude that the health system can hand the issue to other sectors, because without health data and health targets, forestry and diplomacy will keep optimising the wrong indicators (moderate to high confidence).

Scenarios for 2027–2030 and Signposts

The three scenarios below combine climatic, institutional and political drivers. The climatic driver is the most uncertain: an analysis dated 20 October 2026, Beyond the Smoke, notes that Indonesia’s meteorological agency BMKG described July 2026 as the driest July nationally since 1991 and forecast a very strong El Niño with a positive Indian Ocean Dipole. The institutional driver is in motion: the Peat and Mangrove Restoration Agency (BRGM) was not extended after its mandate ended on 22 December 2024, and the President agreed on 24 September 2026 to form a National Peat and Mangrove Management Agency (BPGMN) without any announced legal basis, according to Suara.com. The political driver is volatile, marked by a cut in gas exports to Singapore of 31 million standard cubic feet per day from 24 October, according to Malay Mail.

Scenario A: Partial improvement, the cycle still recurs

In this scenario, BPGMN gains a legal basis and a budget, the Indonesia–Singapore task force produces a number of investigations, and the ASEAN coordinating centre begins to function. Targets, however, remain framed in hotspots and hectares, and the health system remains reactive. Dry seasons in normal years between 2027 and 2030 are milder, but in the next El Niño year the health burden surges again with the same surveillance pattern. Probability: 50 per cent (author’s assessment). Signposts include issuance of a presidential regulation for BPGMN before the 2027 dry season, regular reporting by the task force, and whether the Ministry of Health continues to report only cumulative ARI cases.

Scenario B: Regression and politicisation

In this scenario, the diplomatic dispute spreads to energy, trade and security cooperation, so that haze becomes a bargaining chip rather than a shared problem. An analysis dated 25 October 2026, titled Masa Depan Konfrontasi menuju Perang Terbuka Antara Singapura dan Indonesia (The Future of Konfrontasi towards Open War between Singapore and Indonesia), has already placed the haze among the October 2026 events that reopened the historical wounds of Konfrontasi. If peat restoration stalls amid institutional transition and dry conditions persist, the 2027 season could match or exceed 2026. Probability: 30 per cent (author’s assessment). Signposts are an extension of the gas cuts, a stalled task force, refusal of foreign firefighting assistance, and a 2027 burned area in Nusantara Atlas data exceeding that of 2026.

Scenario C: A shift to health-based governance

In this scenario, the 2026 crisis becomes an institutional turning point rather than an episode forgotten once the rains come. ASEAN adopts population-weighted PM2.5 exposure as a performance indicator, Indonesia prioritises peat rewetting by downstream health impact, and the Ministry of Health and BMKG launch health alerts based on PM2.5 forecasts. Indonesia, Malaysia and Singapore, now all in the WHO Western Pacific Region, use a single regional office for common standards. Probability: 20 per cent (author’s assessment). Signposts include a decision by the Conference of the Parties to the ASEAN haze agreement on a health indicator, a joint health-burden study funded through the task force, and public dashboards linking ISPU readings with clinic visits.

This distribution reflects the judgment that political shocks alone rarely suffice to change governance indicators; changing indicators requires technical actors ready with data when the political window opens. The following section is designed to raise the odds of Scenario C.

Actor-Specific, Time-Bound Recommendations

The recommendations below are organised by layer of the framework and carry deadlines keyed to preparation for the 2027 dry season. Indonesia’s Ministry of Health should, by 31 December 2026, publish a 2026 season report disaggregating cases by district, age group and diagnosis (ARI, pneumonia, asthma, COPD, cardiovascular disease, pregnancy complications), and commission an independent team to estimate attributable mortality. By June 2027, it should set clinical protocols for the smoke season for community health centres in the six fire-prone provinces, shift mask logistics so that N95 or KN95 dominate supply for vulnerable groups, and prepare clean-air rooms with air filtration in priority health centres and classrooms. Over 2027–2030, investment in referral lung and heart services in Kalimantan must be a priority, given that the island has no specialised lung hospital.

BMKG should, by June 2027, provide district-level PM2.5 forecasts up to 72 hours ahead that the Ministry of Health and education offices can translate directly into health advice and school decisions. BPGMN, or whatever successor to BRGM finally emerges, should gain a legal basis before March 2027 and set peat-rewetting priorities by downstream health impact, using modelling approaches such as those developed by Koplitz and colleagues, not by land area alone. Provincial and district governments in South Sumatra, Jambi, Riau, and West, Central and South Kalimantan should, before the 2027 dry season, harmonise PM2.5-based school-closure thresholds, provide protection for outdoor workers and firefighters, and prepare psychosocial support for affected and displaced residents.

Malaysia’s Ministry of Health should maintain weekly sentinel surveillance and, by the end of 2026, publish it as open data with time series and baselines, while the Ministry of Education sets a single school-closure threshold that does not change mid-season. Singapore’s National Environment Agency and Ministry of Health should, by the first quarter of 2027, publish data on Haze Subsidy Scheme utilisation and emergency visits during the 2026 season, and propose that the joint task force agreed on 28 October include a health-science component, not only law enforcement. Singapore’s data, given the quality of its record-keeping, can serve as an anchor point for regional burden estimates.

The ASEAN Secretariat and the ASEAN Coordinating Centre for Transboundary Haze Pollution Control should, ahead of the next Conference of the Parties, propose health performance indicators, namely population-weighted PM2.5 exposure and person-days above the WHO 24-hour guideline, to be reported annually, and ensure the centre has environmental-health specialist staff in 2027. The WHO 2021 air quality guidelines set a PM2.5 level of 5 µg/m³ for the annual mean, as cited by Malay Mail, and 15 µg/m³ for the 24-hour mean, as used by CREA, in the official guideline document; these can serve as a shared reference even if interim targets are needed.

The WHO Regional Offices for the Western Pacific and South-East Asia should form a cross-regional technical working group in 2027 that includes Timor-Leste, develop a rapid health impact assessment protocol that can be published within six weeks of an episode, emulating Australia’s speed, and support Timor-Leste’s monitoring capacity. Development partners and donors should, in the 2027–2028 funding cycle, finance three rarely funded items: a birth-cohort study in areas exposed to the 2026 smoke to measure effects on birth weight and growth, a network of low-cost PM2.5 sensors in Kalimantan and Timor-Leste, and an evaluation of clean-air rooms in tropical schools. The cohort study is the most urgent investment, because the window to enrol women who were pregnant during the 2026 smoke season will close within months.

Limitations and Conclusion

This analysis has several limitations that should be stated openly. First, the 2026 data are still moving: the fire season may continue into November, Nusantara Atlas burned-area figures will be revised, and the Ministry of Health’s ARI series is reported with periods and provincial coverage that are not always consistent, for example 277,075 cases as of 12 October, 283,270 as of 13 October, and 314,124 for 20 August to 20 October. Second, this study performs no exposure or mortality modelling of its own; the order-of-magnitude estimates for 2026 are analytical judgments based on earlier studies and CREA’s August estimate, so confidence does not exceed moderate. Third, morbidity data for Timor-Leste, Brunei and eastern Indonesia, including South Papua and East Nusa Tenggara, which recorded extensive burned areas, are almost entirely unavailable.

Fourth, most evidence on effects in pregnancy and childhood comes from the 1997 fires, when nutrition, maternal health services and settlement patterns differed from today’s; extrapolation to 2026 must be cautious. Fifth, evidence on the relative toxicity of fire smoke comes mainly from California and has not been directly tested for tropical peat smoke at population scale. Sixth, news sources are used for 2026 operational data because complete official reports have not yet been published; every figure has been traced to the statement of a cited official or institution, but reporting errors remain possible.

With those limitations, the conclusion of this study remains firm. Southeast Asia’s 2026 haze is a region-wide public-health crisis whose largest group of victims will never appear in a case register: older people who die of heart attacks at home, babies born smaller, children whose lungs do not fully develop. Evidence from 1997, 2015 and 2026 consistently shows that the heaviest burden falls on the poorest populations in the source regions, not in the neighbouring cities whose voices are loudest in diplomacy.

The policies required need no new invention. They require a change of indicators: from hotspots to PM2.5 exposure, from hectares to lives, from cumulative ARI cases to estimates of attributable burden. As long as success is measured by fires put out, the haze will return with the next El Niño. When success begins to be measured by breaths protected, the region will for the first time have a countable reason to prevent fires before they are lit.