Ringkasan Eksekutif: Pertanyaan, Jawaban, dan Taruhannya

Pertanyaan kertas putih ini sederhana tetapi jarang diajukan secara sistematis: mengapa lembaga publik Indonesia, baik kementerian, pemerintah daerah, maupun universitas, kehilangan pengetahuan yang telah mereka bayar mahal untuk hasilkan, dan arsitektur apa yang dapat mencegahnya? Jawaban pokoknya, dengan keyakinan tinggi, adalah bahwa kehilangan itu bersifat struktural dan bukan kebetulan. Pada 20 Juni 2024, ransomware Brain Cipher melumpuhkan PDNS 2 di Surabaya, dan kronologi BSSN yang dilaporkan detikInet mencatat 282 penyewa terdampak. Sepekan kemudian, Kepala BSSN Hinsa Siburian menyampaikan kepada Komisi I DPR bahwa hanya sekitar 2% data PDNS yang dicadangkan, sementara Menteri Kominfo saat itu menyebut penggunaan fasilitas cadangan memang bersifat opsional. Kalimat terakhir itulah diagnosis yang sesungguhnya: negara telah menjadikan ingatan sebagai fitur tambahan.

Taruhannya melampaui satu insiden. Pada Oktober 2024, kabinet baru menaikkan jumlah kementerian menjadi 48 dan memecah sembilan kementerian lama, sebagaimana dirinci CNN Indonesia. Setiap pemecahan berarti domain baru, struktur organisasi baru, dan pegawai yang berpindah; tanpa protokol penyelamatan rekaman digital, berkas kebijakan, laman regulasi, dan basis data layanan berisiko menjadi yatim. Di lingkungan kampus dan riset, peleburan lembaga riset ke dalam BRIN pada 2021–2022 disertai pemberhentian sekitar 120 ilmuwan dan staf Eijkman, sebuah contoh kehilangan pengetahuan tacit yang tidak tercatat dalam neraca apa pun. Sementara itu, pengarsipan web nasional oleh Perpustakaan Nasional, menurut kajian Nuraini Ahmad (2022), hanya berjalan pada 2010–2015 dan kemudian berhenti.

Mengapa ini penting secara global? Indonesia adalah salah satu ekosistem digital publik terbesar di dunia berkembang dan, menurut Public Knowledge Project, menampung sekitar 45% instalasi jurnal Open Journal Systems di dunia. Apa yang hilang dari server Indonesia, karena itu, hilang dari catatan ilmiah global. Lebih luas lagi, temuan Pew Research Center (Mei 2024) bahwa 38% laman web yang ada pada 2013 tidak lagi dapat diakses satu dekade kemudian menunjukkan bahwa amnesia digital adalah kondisi bawaan web, bukan kekhasan negara berkembang. Bedanya, negara seperti Inggris dan Australia telah membangun kewajiban hukum untuk melawan kondisi bawaan itu, sedangkan Indonesia belum.

Kesimpulan kebijakannya: Indonesia memerlukan Infrastruktur Memori Nasional yang diikat oleh undang-undang, bukan sekadar pusat data yang lebih besar. Arsitektur yang diusulkan di Bagian IX menggabungkan pencadangan 3-2-1 yang wajib dan diaudit, serah simpan web oleh Perpustakaan Nasional, protokol penyelamatan digital dalam setiap restrukturisasi, pengenal persisten untuk seluruh dokumen publik, klausul preservasi dalam pengadaan, dan salinan ekstrateritorial untuk register negara yang paling vital. Biayanya, sebagaimana diuraikan nanti, kecil dibandingkan biaya kehilangan yang telah terjadi.

Kerangka Analitis dan Catatan Metode

Literatur administrasi publik telah lama mengenali paradoks yang menjadi titik tolak kajian ini. Christopher Pollitt, dalam artikel “Institutional amnesia: A paradox of the ‘information age’?” (Prometheus, 2000), berargumen bahwa teknologi informasi yang memperbesar kapasitas menyimpan justru beriringan dengan melemahnya ingatan lembaga publik, karena reorganisasi yang sering, pergantian staf, dan perubahan sistem membuat masa lalu sulit diakses. Alastair Stark, dalam kajian tentang amnesia institusional di pemerintahan (Governance, 2019) yang bertumpu pada empat penyelidikan publik dan seratus wawancara, mendefinisikan memori organisasi sebagai kemampuan dan kemauan lembaga untuk mengakses serta memakai pengalaman masa lalu yang relevan, dan menemukan bahwa lembaga pusat dengan rotasi pejabat yang cepat paling mudah lupa, sedangkan lembaga keahlian paling baik mengingat. Corbett, Grube, Lovell, dan Scott dalam “Singular Memory or Institutional Memories?” menambahkan bahwa dokumen perlu tetapi tidak cukup: memori baru hidup ketika dokumen dapat ditemukan kembali dan ditafsirkan oleh orang yang memahami konteksnya. Akar teoretis bidang ini adalah karya Walsh dan Ungson (1991) di Academy of Management Review, yang menurut studi sitasi Anderson dan Sun (2010) menjadi rujukan klasik tentang memori organisasi.

Dari literatur tersebut, kajian ini menyusun model empat lapis memori kelembagaan digital. Lapis pertama adalah substrat: bit fisik di media penyimpanan dan salinannya. Kegagalan di lapis ini adalah kehilangan total, seperti data terenkripsi tanpa cadangan. Lapis kedua adalah kustodian: siapa yang secara hukum wajib menyimpan, menilai, dan menyerahkan rekaman. Kegagalan di sini terjadi ketika bit masih ada tetapi tak seorang pun bertanggung jawab, misalnya server kementerian yang dibubarkan. Lapis ketiga adalah alamat: kemampuan menemukan kembali sesuatu melalui tautan, pengenal, dan metadata. Kegagalan di sini adalah pembusukan tautan, ketika dokumen mungkin masih ada di suatu tempat tetapi rujukan kepadanya patah. Lapis keempat adalah manusia: pengetahuan tacit staf yang memahami mengapa suatu keputusan diambil. Kegagalan di sini adalah hilangnya konteks ketika pegawai dipindahkan atau diberhentikan. Keempat lapis saling bergantung: cadangan yang sempurna tanpa kustodian akan dibuang, kustodian tanpa alamat tidak dapat melayani publik, dan alamat tanpa manusia menghasilkan arsip yang tidak terbaca.

Model ini memungkinkan analisis membedakan jenis kegagalan yang sering dicampuradukkan dalam perdebatan publik. Insiden PDNS 2 terutama adalah kegagalan substrat yang berakar pada kegagalan kustodian, karena tidak ada pihak yang diwajibkan memastikan salinan ada. Pemecahan kementerian adalah risiko pada lapis kustodian dan alamat. Peleburan lembaga riset adalah kegagalan pada lapis manusia. Pembusukan tautan di jurnal dan laman pemerintah adalah kegagalan lapis alamat. Rekomendasi yang efektif harus menyasar keempatnya sekaligus.

Catatan metode. Kajian ini adalah analisis kebijakan berbasis dokumen dan studi kasus komparatif. Sumber primernya adalah teks peraturan perundang-undangan Indonesia, pernyataan resmi pejabat dalam rapat DPR sebagaimana dilaporkan media arus utama, laporan lembaga (British Library, Pew Research Center, Perpustakaan Nasional Australia, Internet Archive), serta literatur ilmiah yang telaah sejawat. Kasus pembanding dipilih dengan logika variasi: Inggris dan Australia mewakili model serah simpan web yang matang; Amerika Serikat mewakili model sukarela yang bertumpu pada konsorsium; Estonia dan Ukraina mewakili model ketahanan ekstrateritorial; Singapura mewakili pembanding regional. Seluruh angka diambil dari sumber yang ditautkan; ketika sumber berselisih, perbedaan itu dicatat. Penilaian kunci diberi tingkat keyakinan tinggi, sedang, atau rendah, mengikuti praktik lembaga analisis kebijakan. Kajian ini tidak melakukan audit teknis langsung atas sistem pemerintah, sehingga klaim tentang praktik internal lembaga bertumpu pada pernyataan publik.

Anatomi PDNS 2: Ketika Cadangan Menjadi Opsional

Kronologi teknis serangan menunjukkan bahwa ini bukan peristiwa mendadak. Menurut paparan BSSN yang dikutip detikInet pada 26 Juni 2024, upaya mematikan Windows Defender terdeteksi sejak 17 Juni 2024 pukul 23.15 WIB; aktivitas berbahaya, termasuk penghapusan sistem berkas penting dan pematian layanan penyimpanan seperti VSS, Hyper-V Volume, dan Veeam vPower NFS, dimulai pada 20 Juni pukul 00.54 WIB. Brain Cipher disebut sebagai varian terbaru LockBit 3.0. Jumlah penyewa terdampak dilaporkan naik dari 210 menjadi 282. Rincian yang disampaikan Menteri Kominfo kepada Komisi I DPR pada 27 Juni 2024, sebagaimana dilaporkan Bisnis.com, menyebut 239 instansi pengguna terdampak dan 43 selamat, dengan komponen daerah yang mencakup 15 provinsi, 148 kabupaten, dan 48 kota; penjumlahan komponennya sendiri menghasilkan 241, sebuah selisih kecil yang tidak pernah dijelaskan dan yang, ironisnya, mencerminkan lemahnya pencatatan pada saat krisis.

Angka paling penting bagi analisis memori adalah angka 2%. Dalam rapat yang sama, Kepala BSSN menyatakan hanya sekitar 2% data PDNS yang memiliki cadangan, dan Menteri Kominfo Budi Arie Setiadi menjelaskan bahwa aturan penggunaan fasilitas cadangan memang opsional dan bahwa penyewa yang tidak memakainya sebagian besar terkendala anggaran. Tebusan yang diminta sebesar US$8 juta, atau sekitar Rp131 miliar, ditolak pemerintah. GovInsider melaporkan bahwa hasil forensik yang diumumkan Menko Polhukam Hadi Tjahjanto mengarah pada kelalaian penggunaan kata sandi oleh seorang pengguna. Dengan demikian, insiden ini menggabungkan tiga kegagalan: kebersihan siber yang buruk di gerbang masuk, ketiadaan segmentasi yang mencegah perusakan sistem cadangan, dan, yang paling mendasar, ketiadaan kewajiban memiliki salinan terpisah. Kelompok seperti Brain Cipher juga bukan anomali. Marc Goodman dalam Future Crimes: Inside the Digital Underground and the Battle for Our Connected World, yang tersimpan dalam koleksi Arsip & Pustaka, telah lama menggambarkan ekonomi bawah tanah digital yang memperlakukan setiap sistem terhubung sebagai peluang bisnis bagi kejahatan terorganisasi; dalam ekonomi semacam itu, lembaga tanpa cadangan adalah sasaran dengan nilai tebusan tertinggi.

Konsekuensi bagi pengetahuan publik bersifat nyata dan dapat dihitung. Pada 25 Juni 2024, Bisnis.com mencatat 47 domain layanan Kemendikbudristek tidak dapat diakses, termasuk layanan beasiswa dan KIP Kuliah. Dua pekan kemudian, dalam rapat dengan Komisi X DPR, Sekretaris Jenderal Kemendikbudristek Suharti mengakui bahwa data tabular pendaftar tersimpan dalam cadangan, tetapi lampiran berkas sekitar 853.390 pendaftar, berupa dokumen bukti kondisi ekonomi, tidak tercadangkan dan harus diunggah ulang oleh para calon mahasiswa. Inilah ilustrasi telanjang dari model empat lapis: lembaga ternyata mencadangkan struktur data tetapi tidak bukti yang menopangnya, sehingga beban pemulihan dipindahkan kepada warga yang paling rentan.

Negara yang mencadangkan tabel tetapi tidak mencadangkan bukti sedang memindahkan biaya amnesianya kepada warga.

Dimensi anggaran memperjelas bahwa persoalannya bukan kekurangan dana absolut. Databoks Katadata mencatat realisasi anggaran operasional PDN sebesar Rp700 miliar dalam APBN 2024, sedangkan pembangunan PDN permanen dibiayai pinjaman Pemerintah Prancis senilai €164.679.680. Belakangan, penyidikan Kejaksaan Negeri Jakarta Pusat atas pengadaan PDNS 2020–2024, dengan pagu belanja di atas Rp959,4 miliar, mengungkap bahwa pertimbangan kelaikan dari BSSN tidak dimasukkan sebagai persyaratan lelang. Jaksa juga mendalilkan bahwa skema PDNS, yang dibuat melalui mata anggaran layanan komputasi awan, tidak sejalan dengan Perpres 95/2018 tentang SPBE dan membuat pengelolaannya selalu bergantung pada pihak swasta. Pada 10 Maret 2026, Pengadilan Tipikor Jakarta Pusat menjatuhkan vonis terhadap lima terdakwa, termasuk mantan Dirjen Aptika Semuel Abrijani Pangerapan yang dihukum enam tahun penjara. Semuel sendiri telah mengundurkan diri pada 4 Juli 2024 dengan alasan tanggung jawab moral. Bagi kajian ini, pelajaran utamanya bukan pada individu, melainkan pada fakta bahwa klausul keamanan dan ketahanan dapat dihilangkan dari dokumen pengadaan tanpa memicu alarm kelembagaan apa pun.

Pemulihan kemudian bertumpu pada keberuntungan. Pada 4 Juli 2024, The Register melaporkan bahwa Brain Cipher meminta maaf dan merilis kunci dekripsi secara cuma-cuma, sambil mengklaim telah mengenkripsi beberapa ribu terabita. Pada 23 September 2024, Wakil Menteri Nezar Patria menyatakan kepada DPR bahwa seluruh data terdampak telah didekripsi dan PDNS 2 dibangun ulang, sementara BSSN masih memvalidasi kepatuhan terhadap kaidah cadangan 3-2-1 dan dua dari 18 rekomendasinya belum tuntas. Penilaian kajian ini, dengan keyakinan tinggi, adalah bahwa pemulihan data utama terjadi karena keputusan sepihak pelaku kriminal, bukan karena desain ketahanan negara; sebuah sistem yang memorinya bergantung pada belas kasihan peretas tidak dapat disebut tangguh.

Apakah pelajaran itu telah dilembagakan? Buktinya bercampur. PDN permanen di Cikarang tertunda berulang kali; pada April 2025, Wamenkomdigi menyebut kebutuhan tenaga bersertifikasi sebagai salah satu kendala, dan pada Desember 2025 fasilitas itu belum beroperasi karena masih dalam penilaian BSSN. Pada 26 Januari 2026, Komdigi mengumumkan bahwa PDN I mulai beroperasi terbatas untuk layanan berisiko rendah, dengan rekomendasi BSSN yang harus dipenuhi dalam enam hingga dua belas bulan. Sementara itu, Telkom menyatakan masih menunggu Inpres dan SKB Menteri untuk penugasan formal pengelolaan PDNS. Kehati-hatian BSSN patut diapresiasi, tetapi dari sudut pandang memori, sorotan publik masih tertuju pada gedung dan sertifikasi, bukan pada kewajiban yang dapat diaudit tentang berapa salinan, di mana, dan siapa yang bertanggung jawab atas setiap kategori data.

Restrukturisasi, Domain Terbengkalai, dan Pembusukan Tautan

Jika PDNS 2 adalah kegagalan mendadak pada lapis substrat, restrukturisasi birokrasi adalah erosi perlahan pada lapis kustodian dan alamat. Pelantikan Kabinet Merah Putih pada 21 Oktober 2024 bukan sekadar pergantian personel. Kemenkumham dipecah menjadi tiga, Kemendikbudristek menjadi tiga, dan tujuh kementerian lain menjadi dua, menurut rincian CNN Indonesia; Kominfo pun berganti nama menjadi Komdigi, sebagaimana diumumkan Meutya Hafid pada hari yang sama. Menteri PANRB menargetkan seluruh pembahasan struktur organisasi selesai pada November dan penataan rampung pada Desember 2024, dengan 20 kementerian dan lembaga yang berubah nama atau tugas. Pada hari-hari pertama, sejumlah menteri bahkan mengaku belum mengetahui lokasi kantornya, dan seorang menteri koordinator menyatakan belum memiliki staf. Dalam suasana seperti itu, pertanyaan tentang nasib server, kotak surat elektronik, dan laman regulasi kementerian lama hampir pasti berada di urutan terbawah.

Kerangka hukumnya sebenarnya telah mengantisipasi situasi ini, dan justru di situlah letak ironi. Pasal 35 UU 43/2009 tentang Kearsipan menetapkan bahwa tanggung jawab penyelamatan arsip lembaga negara yang digabung atau dibubarkan dilaksanakan oleh ANRI bersama lembaga yang bersangkutan sejak penggabungan atau pembubaran diputuskan. Peraturan ANRI Nomor 2 Tahun 2024 bahkan menugaskan Direktorat Penyelamatan Arsip secara khusus untuk itu. Namun mekanisme ini dirancang untuk dunia kertas: ia berbicara tentang penyelamatan fisik, bukan tentang pembekuan domain, ekspor kotak surat, penangkapan laman web, atau migrasi basis data sebelum akses administrator dicabut. Kajian ini tidak menemukan bukti publik tentang protokol penyelamatan digital yang dijalankan secara sistematis atas kementerian yang dipecah pada 2024, dan menilai, dengan keyakinan sedang, bahwa sebagian rekaman elektronik transisi tersebut tidak terdokumentasi secara utuh. Keyakinan dibatasi pada tingkat sedang karena ketiadaan bukti publik tidak sama dengan bukti ketiadaan.

Gejala pada lapis alamat lebih mudah diamati. Layanan publik yang bermigrasi memaksa warga mempelajari alamat baru; pemberitaan Kompas TV, misalnya, mengingatkan pembaca bahwa pengecekan Program Indonesia Pintar kini dilakukan di domain kemendikdasmen.go.id, bukan kemdikbud.go.id. Setiap perpindahan semacam itu mematahkan tautan dalam surat edaran, artikel jurnal, putusan pengadilan, dan bahan ajar yang merujuk alamat lama, kecuali pengalihan dipelihara secara permanen. Lebih mengkhawatirkan lagi adalah domain yang ditinggalkan. Dalam periode 1 Januari 2022 hingga 13 Februari 2023, Kominfo memblokir 683 situs yang disusupi konten judi, terdiri atas 461 domain go.id dan 222 domain ac.id; Dirjen Aptika saat itu menyebut bahwa banyak domain yang sudah tidak aktif digunakan instansi pemerintah termasuk di antaranya. Domain negara yang ditinggalkan tanpa diarsipkan dan tanpa dipensiunkan dengan benar bukan hanya kehilangan memori; ia berubah menjadi aset yang dapat dibajak, sehingga kehilangan ingatan bertemu dengan kehilangan kepercayaan.

Skala masalah ini dapat ditakar melalui pembanding internasional. Studi Pew Research Center atas hampir sejuta laman menemukan bahwa 25% laman yang ada antara 2013 dan 2023 tidak lagi dapat diakses per Oktober 2023, dan 21% dari sekitar 500 ribu laman pemerintah di Amerika Serikat memuat setidaknya satu tautan patah, dengan laman pemerintah kota sebagai yang terburuk. Pada ranah hukum, Zittrain, Albert, dan Lessig menemukan dalam Harvard Law Review Forum (2014) bahwa lebih dari 70% URL dalam tiga jurnal hukum Harvard dan sekitar 50% URL dalam putusan Mahkamah Agung Amerika Serikat telah mengalami pembusukan rujukan. Belum ada studi sepadan untuk domain go.id, sebuah kekosongan bukti yang sendirinya merupakan temuan. Namun karena Indonesia tidak memiliki pengarsipan web nasional yang aktif, terdapat alasan kuat untuk menduga bahwa angka Indonesia tidak lebih baik dari angka Amerika Serikat; penilaian ini berkeyakinan sedang.

Lapis manusia menutup gambaran ini. Peleburan LIPI, BPPT, BATAN, LAPAN, dan Lembaga Eijkman ke dalam BRIN merupakan restrukturisasi pengetahuan terbesar dalam sejarah riset Indonesia. Kritik yang direkam media regional pada Januari 2022 menyoroti risiko rusaknya budaya kerja dan ekosistem riset yang dibangun selama puluhan tahun, sementara Ketua AIPI Satryo Soemantri Brodjonegoro, dikutip CNN Indonesia, menilai pemerintah belum memiliki visi yang tepat tentang riset. Temuan Stark bahwa lembaga keahlian adalah penjaga memori terbaik memberi makna tajam pada episode ini: ketika lembaga keahlian dilebur ke dalam struktur birokratis besar dan peneliti non-ASN diberhentikan, yang hilang bukan hanya posisi kerja, tetapi juga jaringan pengetahuan tacit tentang protokol laboratorium, kontak internasional, dan sejarah keputusan ilmiah yang tidak pernah ditulis.

Kampus dan Ekosistem Ilmiah: Pengetahuan yang Menguap dari Server

Universitas adalah lembaga yang tugas hakikinya mengingat, tetapi di era digital mereka menghadapi kerentanan yang sama dengan kementerian, ditambah satu persoalan khas: desentralisasi ekstrem. Indonesia adalah fenomena unik dalam penerbitan ilmiah dunia. Data yang dikutip Public Knowledge Project dari studi Khanna, Ball, Willinsky, dan Alperin (2022) mencatat 11.535 jurnal Indonesia memakai Open Journal Systems, sekitar 45% dari seluruh instalasi global. Crossref melaporkan pada Januari 2026 bahwa lebih dari 4.400 anggotanya berbasis di Indonesia dan telah mendaftarkan metadata lebih dari 2,6 juta karya, dengan pertumbuhan anggota baru tertinggi dari negara mana pun setiap tahun sejak 2017. Fakta ini menunjukkan bahwa kampus Indonesia telah mengadopsi pengenal persisten secara luas, sebuah modal penting. Namun DOI hanyalah alamat; ia menjamin rujukan dapat diarahkan ulang, bukan bahwa isi yang dirujuk masih ada.

Di sinilah risiko lapis substrat muncul kembali. Laakso, Matthias, dan Jahn, dalam “Open is not forever” (JASIST, 2021), mengidentifikasi 174 jurnal akses terbuka yang lenyap dari web antara 2000 dan 2019, mencakup semua disiplin dan kawasan, dan menisbahkan kehilangan itu pada ketiadaan arsip yang komprehensif dan terbuka. Ribuan jurnal kampus Indonesia dikelola di server fakultas dengan anggaran tahunan yang rapuh, oleh pengelola yang berganti seiring rotasi jabatan, dan sering tanpa perjanjian dengan layanan preservasi pihak ketiga. Kajian ini menilai, dengan keyakinan sedang, bahwa sebagian berarti dari jurnal Indonesia tidak memiliki salinan preservasi di luar server penerbitnya. Keyakinan tidak tinggi karena tidak tersedia sensus publik tentang keikutsertaan jurnal Indonesia dalam jaringan preservasi.

Kekosongan paling mencolok ada pada arsip web. Menurut Nuraini Ahmad (Jurnal Gema Pustakawan, 2022), Perpustakaan Nasional pernah menyelenggarakan pengarsipan web berskala nasional pada 2010–2015, tetapi upaya itu tidak lagi aktif; studinya sendiri mencoba mengarsipkan situs-situs terkait pandemi COVID-19 dengan model siklus hidup pengarsipan web, dan hanya mampu menangkap sejumlah kecil situs karena keterbatasan sumber daya. Artinya, perdebatan kebijakan pandemi, laman satuan tugas, dasbor data harian, dan pengumuman kampus selama 2020–2022, yang semuanya merupakan sumber primer bagi sejarawan dan peneliti kebijakan masa depan, sebagian besar bergantung pada tangkapan acak lembaga asing seperti Internet Archive. Penilaian ini berkeyakinan tinggi untuk fakta ketiadaan program nasional yang aktif, dan sedang untuk dugaan cakupan tangkapan asing.

Ironinya, Indonesia memiliki pengalaman kelembagaan yang membanggakan dalam menyelamatkan memori fisik. Setelah tsunami Desember 2004, Christian Science Monitor melaporkan bagaimana arsiparis ANRI bersama UNDP membersihkan, membekukan pada suhu minus 40 derajat Celsius, lalu memindai sertifikat tanah dan dokumen pemerintahan Meulaboh yang terendam. Arsip gempa dan tsunami Aceh kemudian tercatat dalam Memory of the World UNESCO pada 2017. Tradisi dokumentasi naskah juga hidup: Katalog Manuskrip Perpustakaan Pesantren Tanoh Abèë Aceh Besar (Buku II), terbitan Pusat Dokumentasi dan Informasi Aceh tahun 2013, yang tersimpan dalam koleksi Arsip & Pustaka, merekam judul, pengarang, aksara, kondisi fisik, dan kolofon ratusan naskah Arab dan Jawi; katalog semacam itu adalah lapis alamat bagi warisan yang rapuh. Paparan tahun 2026 berjudul “Peran Aceh dalam Dunia Melayu: Kekuasaan, Ulama, dan Peredaran Naskah” menunjukkan sisi lain dari pelajaran yang sama: banyak naskah Aceh bertahan karena salinannya tersimpan di British Library, dan pendaftaran karya Hamzah Fansuri ke Memory of the World pada 2025 dilakukan bersama Indonesia dan Malaysia. Memori yang bertahan, dengan kata lain, adalah memori yang salinannya tersebar lintas lembaga dan lintas yurisdiksi.

Pelajaran itu belum diterjemahkan ke dunia digital. Negara yang tahu cara membekukan dan memindai dokumen basah belum memiliki kebiasaan kelembagaan untuk menyalin basis data sebelum krisis. Paparan tahun 2026 di kanal KBA13 Insight berjudul “Nusantaranologi: Membangun Ilmu Sosial dan Humaniora dari Pengetahuan Lokal” mencatat bahwa pengetahuan tentang masyarakat Nusantara tersebar dalam monografi, laporan, kesaksian lisan, dan arsip, dan bahwa dokumentasi istilah serta kajian arsip seharusnya menjadi tugas inti universitas. Kajian ini menambahkan konsekuensi kebijakannya: tugas itu mustahil dijalankan jika laporan proyek, data lapangan, dan repositori kampus disimpan tanpa kewajiban preservasi, sehingga ilmuwan generasi berikutnya mewarisi daftar tautan yang patah alih-alih korpus yang dapat diuji ulang.

Celah dalam Kerangka Hukum: Empat Rezim, Tanpa Kewajiban Mengingat

Indonesia tidak kekurangan regulasi; yang kurang adalah regulasi yang saling mengunci. Rezim pertama adalah kearsipan. UU 43/2009 mendefinisikan arsip dalam Pasal 1 sebagai rekaman kegiatan dalam berbagai bentuk dan media sesuai perkembangan teknologi informasi dan komunikasi, sehingga basis data dan berkas elektronik pemerintah jelas tercakup. Pasal 56 mewajibkan lembaga negara, pemerintah daerah, perguruan tinggi negeri, serta BUMN dan BUMD membuat program arsip vital yang meliputi identifikasi, pelindungan dan pengamanan, serta penyelamatan dan pemulihan. Pasal 53 mewajibkan lembaga negara tingkat pusat menyerahkan arsip statis kepada ANRI, dan Pasal 86 mengancam pemusnahan arsip di luar prosedur dengan pidana penjara paling lama sepuluh tahun. Di atas kertas, kewajiban ini cukup untuk mencegah tragedi PDNS 2. Dalam praktik, program arsip vital tidak diterjemahkan menjadi standar teknis pencadangan, tidak dikaitkan dengan pengelolaan pusat data, dan sanksi pidananya dirancang untuk perusakan yang disengaja, bukan untuk kelalaian yang menyebabkan rekaman lenyap.

Rezim kedua adalah serah simpan. PP 55/2021, peraturan pelaksanaan UU 13/2018 tentang Serah Simpan Karya Cetak dan Karya Rekam, mendefinisikan karya rekam sebagai rekaman dalam bentuk analog, digital, elektromagnetik, optikal, atau sejenisnya. Penjelasannya menyebut buku elektronik dan terbitan berkala elektronik, yakni jurnal, surat kabar, dan majalah elektronik, serta salinan digital dari penerbit. Pejabat Perpustakaan Nasional, sebagaimana dilaporkan Antara pada November 2024, menegaskan bahwa format digital termasuk yang harus dilestarikan. Namun kajian ini tidak menemukan ketentuan eksplisit yang memberi Perpustakaan Nasional kewenangan memanen laman web tanpa izin pemiliknya, padahal kewenangan itulah yang menjadi dasar pengarsipan web nasional di negara pembanding. Model serah simpan Indonesia masih bertumpu pada penerbit yang aktif menyerahkan, bukan pada lembaga memori yang aktif mengumpulkan. Penilaian tentang ketiadaan kewenangan panen ini berkeyakinan sedang, karena teks lengkap pasal-pasal operatif dan peraturan turunan Perpustakaan Nasional mungkin memuat rincian yang tidak tertangkap dalam penelusuran kajian ini.

Rezim ketiga adalah pelindungan data pribadi. Pasal 46 UU 27/2022 mewajibkan pengendali data menyampaikan pemberitahuan tertulis paling lambat 3 x 24 jam ketika terjadi kegagalan pelindungan data pribadi. Ketentuan ini penting, tetapi logikanya berorientasi pada kerahasiaan dan hak subjek data. Ia tidak dirancang untuk menjawab pertanyaan tentang ketersediaan jangka panjang: apakah lembaga publik masih mampu membuktikan, sepuluh tahun kemudian, bahwa seorang warga pernah memenuhi syarat beasiswa. Bahkan terdapat ketegangan laten antara prinsip minimisasi dan retensi terbatas dalam rezim data pribadi dengan kebutuhan kearsipan untuk menyimpan bukti; ketegangan yang di negara lain diselesaikan dengan pengecualian kearsipan yang tegas.

Rezim keempat adalah tata kelola pemerintahan digital. Perpres 95/2018 tentang SPBE, menurut dakwaan dalam perkara PDNS, menghendaki PDN sebagai infrastruktur nasional yang terpadu. Perpres 82/2023 tentang Percepatan Transformasi Digital dan Keterpaduan Layanan Digital Nasional, yang ditetapkan pada 18 Desember 2023, berfokus pada aplikasi prioritas, integrasi, interoperabilitas, dan keamanan siber. Sementara itu, PP 71/2019 tentang penyelenggaraan sistem dan transaksi elektronik, sebagaimana diuraikan Hukumonline, mewajibkan penyelenggara sistem elektronik lingkup publik mengelola dan menyimpan sistem serta data elektroniknya di wilayah Indonesia, kecuali teknologi penyimpanan tidak tersedia di dalam negeri. Ketentuan kedaulatan ini sah dan beralasan, tetapi ia menutup secara bawaan opsi salinan ekstrateritorial berstatus diplomatik seperti yang dipakai Estonia, sehingga opsi itu memerlukan dasar hukum khusus. Ketegangan antara kedaulatan dan ketahanan ini bukan khas Indonesia; edisi Foreign Affairs September/Oktober 2018 bertajuk “World War Web: The Fight for the Internet’s Future”, juga dalam koleksi Arsip & Pustaka, memetakan bagaimana negara, perusahaan, dan pengguna memperebutkan kendali atas data dan infrastruktur internet. Pelajaran yang relevan bagi Indonesia adalah bahwa kedaulatan data tanpa ketahanan hanya memindahkan titik kegagalan ke dalam negeri.

Sintesisnya, dengan keyakinan tinggi: keempat rezim membagi tanggung jawab di antara ANRI, Perpustakaan Nasional, otoritas pelindungan data, Komdigi, KemenPANRB, dan BSSN, tetapi tidak satu pun memegang mandat terpadu untuk menjamin bahwa negara dapat mengingat dirinya sendiri. Fragmentasi kustodian inilah yang menjelaskan mengapa cadangan dapat diperlakukan sebagai opsional tanpa melanggar aturan mana pun secara gamblang.

Perbandingan Internasional: Enam Cara Negara Mengingat

Kerangka normatif global telah tersedia sejak dua dekade lalu. UNESCO mengadopsi Piagam Pelestarian Warisan Digital pada 2003 dan Rekomendasi tentang pelestarian serta akses terhadap warisan dokumenter, termasuk dalam bentuk digital, pada 2015; Komisi Nasional UNESCO Austria merangkum bahwa rekomendasi itu meminta negara anggota mengidentifikasi, melestarikan, dan membuka akses atas warisan dokumenter fisik maupun digital di tingkat nasional. Pertanyaannya adalah bagaimana norma ini diwujudkan. Enam kasus berikut menunjukkan variasi jawabannya.

Inggris: mandat hukum yang kuat, infrastruktur yang rapuh. Sejak 6 April 2013, peraturan serah simpan karya noncetak, Legal Deposit Libraries (Non-Print Works) Regulations 2013, memungkinkan enam perpustakaan deposit, termasuk British Library, mengumpulkan blog, buku elektronik, artikel jurnal elektronik, dan seluruh domain web Inggris, sebagaimana diumumkan Pemerintah Inggris. Namun mandat hukum tidak menjamin ketahanan teknis. Pada Oktober 2023, kelompok Rhysida menyerang British Library. Laporan tinjauan insiden tertanggal 8 Maret 2024 mencatat bahwa penyerang berada di jaringan sejak 25 Oktober, sekitar 600GB data dieksfiltrasi, titik masuk yang paling mungkin adalah server Terminal Services yang tidak dilindungi autentikasi multifaktor, dan sebagian besar server dienkripsi atau dihancurkan; penerimaan dan akses riset atas serah simpan noncetak terhenti. Pembedanya dengan Indonesia: salinan aman koleksi digital dan metadatanya ternyata ada, sehingga pemulihan terhambat oleh ketiadaan infrastruktur, bukan oleh hilangnya bit. Biaya pemulihan diperkirakan £6–7 juta, jauh melampaui tebusan £650.000 yang ditolak. Halaman UK Web Archive kini menyatakan platformnya telah dipulihkan, tetapi koleksi yang dapat dicari terbatas pada tangkapan sebelum Desember 2022. Pelajaran yang dipublikasikan secara terbuka itu sendiri merupakan praktik baik: transparansi pascainsiden adalah bagian dari memori kelembagaan.

Australia: kesinambungan tiga dekade. Perpustakaan Nasional Australia memulai PANDORA pada 1996 untuk pengarsipan selektif, dan kewajiban serah simpan dalam Copyright Act 1968 diperluas pada 2016 untuk mencakup terbitan digital. Situs pemerintah Persemakmuran diarsipkan beberapa kali setiap tahun, panen domain .au dilakukan setiap tahun dan mencakup lebih dari 80% Australian Web Archive, dan seluruhnya dapat ditelusuri publik melalui Trove. Keunggulan model Australia bukan pada teknologinya, melainkan pada konsistensi kelembagaan lintas pemerintahan: ingatan negara tidak bergantung pada siapa yang sedang berkuasa.

Amerika Serikat: konsorsium sukarela sebagai rem darurat. End of Term Web Archive menangkap situs pemerintah federal pada setiap transisi kepresidenan, dan Arsip Nasional AS mengumumkan siklus 2024 pada Juni 2024. Pada Februari 2025, Internet Archive melaporkan lebih dari 500 terabita dan lebih dari 100 juta laman unik telah terkumpul. Nilai upaya ini terbukti segera: setelah tenggat perintah eksekutif tentang “ideologi gender” pada 31 Januari 2025, analisis The New York Times yang dimuat ulang Boston Globe menghitung lebih dari 8.000 laman di lebih dari selusin situs federal diturunkan, termasuk lebih dari 3.000 laman CDC. Library Innovation Lab Harvard merilis arsip lebih dari 311.000 dataset data.gov berukuran 16 TB, lengkap dengan tanda tangan digital untuk menjamin autentisitas. Freilich dan Kesselheim dalam The Lancet (2025) kemudian mendokumentasikan dataset kesehatan federal yang diubah tanpa catatan perubahan. Pelajarannya ganda: arsip independen memungkinkan publik membuktikan apa yang pernah dikatakan negara, tetapi ketiadaan mandat hukum membuat perlindungan itu bergantung pada sukarelawan dan filantropi.

Kerapuhan simpul tunggal global. Banyak negara, termasuk Indonesia, secara de facto menitipkan ingatan web-nya kepada Internet Archive, yang pada Oktober 2025 merayakan satu triliun laman terarsip. Namun lembaga nirlaba ini mengalami pembobolan data 31 juta akun dan serangan DDoS pada Oktober 2024, kalah di Pengadilan Banding Sirkuit Kedua dalam perkara peminjaman buku digital pada 4 September 2024, dan baru berdamai pada September 2025 dalam gugatan label rekaman atas proyek Great 78. Bergantung pada satu lembaga asing yang terus berada di bawah tekanan hukum dan siber bukanlah strategi memori nasional.

Estonia: ketahanan ekstrateritorial berbasis hukum internasional. Estonia dan Luksemburg menandatangani perjanjian kedutaan data pada 2017; menurut e-Estonia, salinan data dan sumber daya server negara disimpan di pusat data berperingkat Tier 4 di Luksemburg dengan hak serupa kekebalan diplomatik yang bersandar pada Konvensi Wina. Biayanya relatif kecil: ERR melaporkan alokasi €2,2 juta untuk lima tahun, termasuk sewa dan biaya data sekitar €236.000 per tahun.

Singapura dan Ukraina: pembanding regional dan ujian perang. Amendemen National Library Board Act yang disahkan pada Juli 2018, menurut BiblioAsia, memungkinkan Perpustakaan Nasional Singapura mengarsipkan situs berdomain .sg tanpa izin tertulis pemilik konten, menunjukkan bahwa negara ASEAN dapat mengadopsi model panen web dengan cepat. Ukraina memberikan ujian paling keras: pada Februari 2022 parlemen mengesahkan undang-undang yang memungkinkan data pemerintah dipindahkan ke komputasi awan, dan perangkat transfer luring diterbangkan melalui Polandia untuk mencadangkan register penduduk, kepemilikan tanah, pajak, dan pendidikan. Pada saat yang sama, inisiatif sukarela SUCHO, yang dibentuk 1 Maret 2022 dan melibatkan sekitar seribu relawan pada pekan pertamanya, mengarsipkan lebih dari 5.000 situs warisan budaya dan lebih dari 50 TB data hingga Juni 2022. Benang merah keenam kasus, dengan keyakinan tinggi: memori yang tangguh selalu bersandar pada mandat hukum eksplisit, salinan yang tersebar secara geografis dan kelembagaan, serta pembagian peran yang jelas antara negara, perpustakaan, dan masyarakat sipil.

Argumen Tandingan dan Jawabannya

Argumen tandingan terkuat terhadap kertas putih ini layak dirumuskan dalam bentuk terbaiknya. Menurut pandangan ini, insiden PDNS 2 adalah kegagalan keamanan siber dan tata kelola pengadaan, bukan kegagalan memori, dan obatnya sudah berjalan: PDN permanen yang dibangun dengan standar tinggi, penilaian kelaikan oleh BSSN, sertifikasi ISO, serta penegakan hukum atas korupsi pengadaan. Menambah lapisan mandat baru, entah serah simpan web, pengenal persisten, atau audit pencadangan, akan membebani ratusan pemerintah daerah yang kapasitas teknisnya terbatas. Pengalaman program arsip vital, yang telah diwajibkan sejak 2009 tetapi tidak mencegah tragedi 2024, justru membuktikan bahwa mandat tambahan cenderung melahirkan kepatuhan administratif tanpa substansi. Lebih jauh, sentralisasi ke pusat data yang dikelola profesional adalah strategi ketahanan yang rasional bagi negara dengan sumber daya manusia siber yang langka, sementara web publik toh sudah ditangkap oleh Internet Archive tanpa biaya bagi APBN. Ditambah lagi, prinsip kedaulatan data dalam PP 71/2019 dan prinsip minimisasi dalam UU PDP mengarah pada menyimpan lebih sedikit, bukan lebih banyak, dan bukan di luar negeri.

Sebagian argumen ini benar dan harus diakomodasi. Mandat tanpa pendanaan dan tanpa layanan bersama memang akan menghasilkan kepatuhan semu; karena itu arsitektur di Bagian IX dirancang agar pemerintah daerah tidak perlu membangun kapasitas sendiri, melainkan berlangganan layanan memori bersama yang diaudit. Kritik terhadap biaya juga sah, sehingga usulan ini menyediakan opsi bertahap.

Namun inti argumen tandingan gagal pada tiga titik. Pertama, pencegahan tidak pernah sempurna. British Library adalah lembaga dengan mandat memori terkuat di Inggris dan tetap dibobol; pelajaran yang dirumuskannya sendiri menyatakan bahwa karena pelanggaran tidak sepenuhnya dapat dicegah, kemampuan pemulihan adalah keharusan dan investasi keamanan harus diimbangi dengan investasi cadangan serta pemulihan. Strategi yang hanya mempertebal tembok, betapapun bagus, tidak menjawab pertanyaan apa yang tersisa setelah tembok runtuh. Kedua, sentralisasi tanpa salinan independen justru memperbesar risiko berkorelasi. PDNS adalah eksperimen sentralisasi, dan hasilnya adalah satu titik kegagalan yang menjatuhkan ratusan instansi sekaligus. Kaidah 3-2-1, yakni tiga salinan pada dua media berbeda dengan satu salinan di luar lokasi, yang direkomendasikan dalam makalah US-CERT 2012, pada dasarnya adalah prinsip anti-korelasi; ia kompatibel dengan pusat data nasional, tetapi tidak dapat digantikan olehnya. Ketiga, ketergantungan pada Internet Archive adalah pengalihan risiko ke lembaga asing yang, seperti ditunjukkan Bagian VII, sedang menghadapi tekanan siber dan hukum, dan yang tidak memiliki kewajiban apa pun terhadap kelengkapan memori Indonesia.

Adapun soal kedaulatan dan minimisasi, keduanya justru memperkuat kebutuhan arsitektur yang dirancang dengan sadar. Kedaulatan data tidak terganggu oleh salinan kedua dan ketiga yang disimpan di dalam negeri pada lokasi yang terpisah secara geografis; opsi ekstrateritorial hanya diusulkan untuk segelintir register paling vital, dengan dasar hukum dan status diplomatik khusus sebagaimana model Estonia. Minimisasi data pribadi mengatur data yang tidak perlu, bukan bukti administratif yang diwajibkan undang-undang kearsipan, dan ketegangan keduanya lebih baik diselesaikan melalui pengecualian kearsipan yang eksplisit ketimbang dibiarkan menjadi alasan diam untuk tidak menyimpan. Kesimpulannya, dengan keyakinan tinggi: argumen tandingan benar tentang risiko birokratisasi, tetapi keliru tentang diagnosis. Keamanan siber menjawab pertanyaan bagaimana mencegah serangan; memori kelembagaan menjawab pertanyaan apa yang tetap ada ketika pencegahan, restrukturisasi, atau pergantian pejabat gagal. Negara memerlukan keduanya.

Arsitektur Memori Nasional: Usulan dan Opsi Biaya

Kertas putih ini mengusulkan Infrastruktur Memori Nasional, yakni seperangkat kewajiban hukum, layanan bersama, dan standar teknis yang menjamin keempat lapis memori kelembagaan secara serentak. Arsitektur ini tidak menciptakan lembaga baru pada tahap awal; ia mengikat lembaga yang sudah ada ke dalam satu rantai tanggung jawab yang dapat diaudit. Lima pilar menyusunnya.

Pilar pertama: ketahanan substrat yang wajib dan teruji. Setiap sistem elektronik lingkup publik yang menyimpan arsip vital wajib menerapkan kaidah 3-2-1 dengan sedikitnya satu salinan yang tidak dapat diubah dan terputus dari jaringan produksi, serta wajib menjalani uji pemulihan terjadwal yang hasilnya dilaporkan. Klasifikasi data berbasis risiko yang telah dikenal dalam rezim PSTE dapat dipakai untuk menentukan tingkatan: register kependudukan, pertanahan, perpajakan, pendidikan, dan peradilan berada di tingkat tertinggi. Sebagai tolok ukur kematangan, kerangka Levels of Digital Preservation 2.0 yang dirilis NDSA pada Oktober 2019 menyediakan matriks penilaian yang telah dipakai luas oleh lembaga memori. Kepatuhan diaudit bersama oleh BSSN untuk aspek keamanan dan ANRI untuk aspek kearsipan, dan temuan audit masuk ke dalam pemeriksaan BPK. Bagi pemerintah daerah, kewajiban ini dipenuhi melalui langganan layanan cadangan bersama yang disediakan pusat, sehingga daerah tidak perlu membangun fasilitas sendiri.

Pilar kedua: protokol penyelamatan digital dalam setiap restrukturisasi. Mekanisme penyelamatan arsip lembaga yang digabung atau dibubarkan, yang telah ada dalam UU Kearsipan, diperluas menjadi protokol digital wajib yang aktif sejak keputusan presiden tentang perubahan kementerian ditetapkan: pembekuan dan inventarisasi domain, ekspor kotak surat elektronik pejabat struktural, penangkapan utuh seluruh laman web, ekspor basis data dalam format terbuka, dan serah terima kepada ANRI sebelum hak akses administrator dicabut. Domain go.id dan ac.id tidak boleh dilepas begitu saja; ia harus dipensiunkan dengan pengalihan permanen atau laman nisan yang menunjuk ke salinan arsip, sehingga tidak dapat dibajak.

Pilar ketiga: serah simpan web oleh Perpustakaan Nasional. UU 13/2018 diubah, atau peraturan pemerintah baru diterbitkan, untuk memberi Perpustakaan Nasional kewenangan memanen laman web publik berdomain Indonesia tanpa izin pemilik, mengikuti model Inggris dan Singapura. Panen domain dilakukan sedikitnya setahun sekali, panen situs pemerintah setiap triwulan, dan koleksi tematik untuk peristiwa besar seperti pemilu, bencana, dan pandemi. Konten pemerintah dibuka untuk umum, sedangkan konten berhak cipta lain diakses melalui ruang baca deposit, sebagaimana praktik negara pembanding. Keanggotaan dalam konsorsium internasional pengarsipan web akan mempercepat alih pengetahuan teknis.

Pilar keempat: pengenal persisten untuk seluruh dokumen publik. Indonesia telah memiliki basis yang kuat melalui ribuan anggota Crossref. Langkah berikutnya adalah mewajibkan pengenal persisten bagi peraturan, putusan, laporan resmi, dan dataset publik. Untuk dokumen pemerintah dan arsip, Archival Resource Key layak dipertimbangkan karena tidak berbayar, telah dipakai lebih dari 1.900 organisasi, dan telah menghasilkan sekitar 15,3 miliar pengenal. Setiap URL yang dikutip dalam peraturan atau putusan pengadilan juga harus diarsipkan pada saat pengutipan, belajar dari temuan pembusukan rujukan dalam putusan Mahkamah Agung Amerika Serikat.

Pilar kelima: klausul memori dalam pengadaan dan pengelolaan manusia. Model dokumen pengadaan yang diterbitkan LKPP untuk sistem elektronik pemerintah wajib memuat klausul hak ekspor data dalam format terbuka, kewajiban pencadangan sesuai pilar pertama, kewajiban serah terima saat kontrak berakhir, dan pertimbangan kelaikan BSSN sebagai syarat yang tidak dapat dihapus; kekosongan yang terakhir inilah yang diungkap jaksa dalam perkara PDNS. Pada lapis manusia, rotasi pejabat struktural disertai catatan serah terima pengetahuan yang terstandar, dan setiap insiden besar wajib diikuti tinjauan pascainsiden yang dipublikasikan, mengikuti preseden British Library.

Berapa biayanya? Perhitungan ilustratif kajian ini memakai harga daftar penyimpanan arsip dingin komersial, sekitar US$0,00099 per GB per bulan menurut pengumuman Amazon pada Maret 2019, semata sebagai jangkar besaran dan bukan rekomendasi penyedia. Satu petabita pada harga itu setara sekitar US$990 per bulan atau US$11.880 per tahun. Jika volume data yang terenkripsi di PDNS 2 diasumsikan sekitar tiga petabita, sejalan dengan klaim pelaku tentang beberapa ribu terabita, satu salinan tambahan berbiaya sekitar US$35.640 per tahun. Bahkan dengan asumsi premi sepuluh kali lipat untuk fasilitas domestik yang memenuhi syarat kedaulatan, biayanya sekitar US$356.400 per tahun, atau kira-kira Rp5,8 miliar dengan kurs implisit Rp16.375 per dolar dari angka tebusan yang dilaporkan, setara kurang dari 1% anggaran operasional PDN 2024 sebesar Rp700 miliar. Angka ini mengabaikan biaya jaringan, tenaga kerja, dan uji pemulihan, sehingga harus dibaca sebagai batas bawah; tetapi bahkan jika biaya riil berlipat beberapa kali, kesimpulannya tidak berubah: pencadangan bukan barang mewah.

Sebagai pembanding biaya kehilangan, British Library memperkirakan pemulihan sebesar £6–7 juta, sementara di Indonesia beban terbesar justru tidak tercatat dalam anggaran, yaitu waktu ratusan ribu calon mahasiswa yang harus mengunggah ulang berkasnya dan kepercayaan publik yang terkikis. Kajian ini merekomendasikan Opsi B sebagai sasaran 2027–2028, dengan Opsi C dipersiapkan secara hukum untuk diaktifkan bila kondisi geopolitik atau insiden berikutnya menuntutnya.

Skenario 2026–2030 dan Indikator

Tiga skenario disusun berdasarkan dua ketidakpastian utama: apakah kewajiban memori diangkat menjadi norma hukum yang diaudit, dan apakah insiden kehilangan data berskala nasional terulang sebelum norma itu berlaku. Probabilitas di bawah ini bersifat subjektif, bertumpu pada bukti yang diuraikan sebelumnya, dan dimaksudkan sebagai alat pemantauan, bukan ramalan.

Probabilitas skenario kedua sengaja ditempatkan rendah karena reformasi semacam ini memerlukan koordinasi lima lembaga dan revisi peraturan, dua hal yang secara historis bergerak lambat. Namun skenario kedua dan ketiga tidak saling meniadakan sepenuhnya: pengalaman negara lain menunjukkan bahwa krisis sering menjadi pemicu reformasi memori. Indikator paling sensitif untuk dipantau adalah satu hal sederhana, yaitu apakah pemerintah pernah mempublikasikan hasil uji pemulihan data, bukan sekadar klaim bahwa data telah dicadangkan.

Rekomendasi Berbasis Aktor dan Berjangka Waktu

Presiden dan Kementerian Sekretariat Negara sebaiknya, paling lambat akhir semester pertama 2027, menerbitkan instruksi presiden yang menetapkan ketahanan memori sebagai syarat operasional SPBE, menunjuk ANRI sebagai koordinator kustodian dan BSSN sebagai koordinator keamanan, serta mewajibkan setiap keputusan perubahan kementerian di masa depan memuat lampiran protokol penyelamatan digital. Instruksi ini dapat menjadi jembatan sambil menunggu revisi peraturan yang lebih permanen.

Komdigi dan BSSN perlu, sebelum seluruh layanan berisiko menengah dan tinggi dipindahkan ke PDN, mempublikasikan standar minimum pencadangan bagi setiap penyewa, menjadikan layanan cadangan sebagai bagian bawaan dari paket layanan, dan mengumumkan ringkasan hasil uji pemulihan tahunan mulai 2027. Pengalaman bahwa sebagian besar penyewa tidak memakai cadangan karena kendala anggaran menunjukkan bahwa cadangan harus dibiayai di tingkat platform, bukan dibebankan sebagai opsi kepada penyewa.

ANRI sebaiknya, dalam dua belas bulan, menerbitkan peraturan tentang standar arsip vital elektronik yang menerjemahkan Pasal 56 UU Kearsipan menjadi kewajiban teknis yang terukur, menyusun bersama Komdigi panduan pensiun domain pemerintah, serta melakukan audit retrospektif atas rekaman elektronik kementerian yang dipecah pada Oktober 2024 dan melaporkan hasilnya kepada DPR pada 2027.

Perpustakaan Nasional perlu menghidupkan kembali pengarsipan web nasional pada 2027 dengan panen terbatas atas domain go.id dan ac.id, sambil mengusulkan dasar hukum panen web tanpa izin dalam revisi peraturan serah simpan. Pengalaman Singapura menunjukkan bahwa perubahan hukum semacam ini dapat dilakukan dalam satu siklus legislasi.

LKPP sebaiknya, paling lambat 2027, memasukkan klausul memori ke dalam dokumen standar pengadaan sistem informasi pemerintah: hak ekspor data, kewajiban pencadangan, serah terima saat kontrak berakhir, dan pertimbangan kelaikan BSSN yang tidak dapat dihapus. KemenPANRB perlu memasukkan indikator ketahanan memori ke dalam evaluasi SPBE dan mewajibkan catatan serah terima pengetahuan dalam rotasi jabatan struktural.

Kementerian Pendidikan Tinggi, Sains, dan Teknologi serta perguruan tinggi sebaiknya mensyaratkan, mulai siklus akreditasi jurnal berikutnya, bukti keikutsertaan jurnal dalam layanan preservasi pihak ketiga dan penggunaan pengenal persisten, serta mendorong repositori kampus untuk menyimpan salinan di luar server institusi. BRIN perlu mendokumentasikan sejarah lisan dan protokol kelembagaan dari lembaga-lembaga yang dilebur, sebelum generasi peneliti senior pensiun.

DPR, melalui Komisi I dan Komisi X, sebaiknya menjadikan publikasi hasil uji pemulihan sebagai syarat dalam pembahasan anggaran pusat data dan perpustakaan nasional mulai APBN 2028. BPK perlu memasukkan pemeriksaan ketahanan data ke dalam pemeriksaan kinerja atas belanja teknologi informasi pemerintah.

Aktor internasional juga memiliki peran. UNESCO, melalui program Memory of the World, dapat mendukung penilaian kesiapan preservasi digital nasional Indonesia sebagai tindak lanjut Rekomendasi 2015. Konsorsium pengarsipan web internasional dan perpustakaan nasional Inggris, Australia, dan Singapura dapat menawarkan program alih pengetahuan teknis kepada Perpustakaan Nasional. Pemerintah Prancis, sebagai penyedia pinjaman PDN, dapat mendorong agar fase pembangunan berikutnya memasukkan pusat pemulihan bencana yang terpisah secara geografis. Estonia dapat menjadi mitra dialog bagi kajian kelayakan kedutaan data, sementara ASEAN dapat menjajaki kerja sama saling titip salinan register vital antarnegara anggota sebagai bentuk ketahanan kawasan.

Keterbatasan dan Kesimpulan

Kajian ini memiliki beberapa keterbatasan yang perlu dinyatakan. Pertama, analisis bergantung pada pernyataan publik pejabat dan pemberitaan media, bukan audit teknis langsung; angka seperti 2% data tercadangkan atau 239 instansi terdampak adalah angka resmi yang dilaporkan, dan sumber yang berbeda memberikan angka yang sedikit berbeda, misalnya 282 penyewa versus 239 instansi. Kedua, tidak tersedia studi empiris tentang pembusukan tautan pada domain pemerintah Indonesia, sehingga perkiraan skala masalah pada lapis alamat ditarik dari pembanding Amerika Serikat dan dinilai berkeyakinan sedang. Ketiga, penelusuran atas peraturan turunan Perpustakaan Nasional dan ANRI mungkin belum menangkap ketentuan teknis terbaru, sehingga klaim tentang ketiadaan kewenangan panen web dan standar pencadangan teknis harus diperlakukan sebagai temuan sementara. Keempat, perhitungan biaya bersifat ilustratif dan sengaja konservatif; perencanaan anggaran yang sesungguhnya memerlukan inventarisasi volume data per kategori. Kelima, kajian ini tidak menilai dimensi politik restrukturisasi kabinet, yang memengaruhi kemauan untuk menyimpan rekaman pemerintahan sebelumnya.

Dengan keterbatasan itu, kesimpulan pokoknya tetap kokoh. Indonesia tidak kehilangan pengetahuan karena kurang teknologi, melainkan karena tidak pernah menetapkan secara tegas siapa yang wajib mengingat, berapa salinan yang harus ada, di mana salinan itu disimpan, dan bagaimana rujukan kepadanya dijaga tetap hidup. Insiden PDNS 2, pemecahan kementerian, domain yang dibajak, jurnal yang berisiko lenyap, dan peneliti yang diberhentikan adalah gejala dari satu penyakit: memori diperlakukan sebagai pilihan. Negara-negara yang berhasil mengingat tidak memiliki server yang lebih kebal; mereka memiliki undang-undang yang mewajibkan salinan, lembaga yang ditugasi memanen, dan kebiasaan untuk mempublikasikan pelajaran dari kegagalan. Kertas putih ini menawarkan cetak biru yang dapat dimulai tahun depan dengan biaya yang kecil dibandingkan nilai yang dilindunginya. Pilihan bagi Indonesia bukan antara negara digital dan negara analog, melainkan antara negara digital yang mengingat dan negara digital yang terus-menerus memulai dari nol.

Executive Summary: The Question, the Answer and the Stakes

The question this white paper poses is simple but rarely asked systematically: why do Indonesia’s public institutions: ministries, local governments and universities alike: lose the knowledge they have paid dearly to produce, and what architecture could prevent it? The bottom line, held with high confidence, is that the loss is structural, not accidental. On 20 June 2024 the Brain Cipher ransomware crippled PDNS 2 in Surabaya, and the BSSN timeline reported by detikInet recorded 282 affected tenants. A week later, BSSN chief Hinsa Siburian told Commission I of the House of Representatives (DPR) that only about 2% of PDNS data had been backed up, while the then Minister of Communication and Informatics said use of the backup facility was indeed optional. That last sentence is the real diagnosis: the state had made memory an add-on feature.

The stakes reach beyond a single incident. In October 2024 the new cabinet raised the number of ministries to 48 and split nine former ministries, as detailed by CNN Indonesia. Every split means new domains, new organisational structures and staff on the move; without a protocol for rescuing digital records, policy files, regulation pages and service databases risk being orphaned. In research and higher education, the merger of research institutes into the National Research and Innovation Agency (BRIN) in 2021–2022 was accompanied by the dismissal of about 120 Eijkman scientists and staff, an instance of tacit knowledge loss that appears on no balance sheet. Meanwhile, national web archiving by the National Library, according to a study by Nuraini Ahmad (2022), ran only from 2010 to 2015 and then stopped.

Why does this matter globally? Indonesia is one of the largest public digital ecosystems in the developing world and, according to the Public Knowledge Project, hosts about 45% of the world’s Open Journal Systems installations. What disappears from Indonesian servers therefore disappears from the global scholarly record. More broadly, the Pew Research Center finding (May 2024) that 38% of web pages that existed in 2013 were no longer accessible a decade later shows that digital amnesia is the web’s default condition, not a peculiarity of developing countries. The difference is that countries such as the United Kingdom and Australia have built legal duties to counter that default, while Indonesia has not.

The policy conclusion: Indonesia needs a National Memory Infrastructure anchored in law, not merely a bigger data centre. The architecture proposed in Section IX combines mandatory, audited 3-2-1 backup; web legal deposit by the National Library; a digital rescue protocol for every restructuring; persistent identifiers for all public documents; preservation clauses in procurement; and extraterritorial copies of the most vital state registers. Its cost, as set out later, is small relative to the cost of the losses already incurred.

Analytical Framework and Method Note

The public administration literature has long recognised the paradox from which this study starts. Christopher Pollitt, in “Institutional amnesia: A paradox of the ‘information age’?” (Prometheus, 2000), argued that information technologies that expand storage capacity coincide with weakening memory in public institutions, because frequent reorganisation, staff turnover and system changes make the past hard to access. Alastair Stark, in his study of institutional amnesia in government (Governance, 2019), drawing on four public inquiries and a hundred interviews, defines organisational memory as the ability and willingness of institutions to access and use relevant past experience, and finds that central agencies with rapid rotation of officials forget most easily while expert agencies remember best. Corbett, Grube, Lovell and Scott, in “Singular Memory or Institutional Memories?”, add that documents are necessary but not sufficient: memory comes alive only when documents can be found again and interpreted by people who understand their context. The field’s theoretical root is Walsh and Ungson’s 1991 article in the Academy of Management Review, which, according to a citation study by Anderson and Sun (2010), became the classic reference on organisational memory.

From this literature, this study builds a four-layer model of digital institutional memory. The first layer is the substrate: physical bits on storage media and their copies. Failure here is total loss, such as data encrypted with no backup. The second layer is custody: who is legally obliged to keep, appraise and transfer records. Failure here occurs when the bits still exist but no one is responsible, for instance the servers of a dissolved ministry. The third layer is the address: the ability to find something again through links, identifiers and metadata. Failure here is link rot, when a document may still exist somewhere but the references to it are broken. The fourth layer is people: the tacit knowledge of staff who understand why a decision was taken. Failure here is loss of context when employees are moved or dismissed. The four layers are interdependent: a perfect backup without a custodian will be discarded, a custodian without addresses cannot serve the public, and addresses without people yield unreadable archives.

The model lets the analysis distinguish types of failure that public debate often conflates. The PDNS 2 incident was chiefly a substrate failure rooted in a custody failure, since no party was obliged to ensure copies existed. Ministerial splits pose risks at the custody and address layers. The merger of research institutes was a failure at the people layer. Link rot in journals and government pages is an address-layer failure. Effective recommendations must target all four at once.

Method note. This is a document-based policy analysis and comparative case study. Primary sources are the texts of Indonesian legislation, official statements by officials in DPR hearings as reported by mainstream media, institutional reports (British Library, Pew Research Center, National Library of Australia, Internet Archive) and peer-reviewed scholarship. Comparator cases were chosen on a logic of variation: the United Kingdom and Australia represent mature web legal deposit; the United States represents a voluntary, consortium-based model; Estonia and Ukraine represent extraterritorial resilience; Singapore offers a regional comparator. All figures come from linked sources; where sources disagree, the discrepancy is noted. Key judgments carry high, moderate or low confidence, following the practice of policy research institutions. This study conducted no direct technical audit of government systems, so claims about internal institutional practice rest on public statements.

Anatomy of PDNS 2: When Backup Became Optional

The technical chronology shows this was no sudden event. According to the BSSN briefing quoted by detikInet on 26 June 2024, attempts to disable Windows Defender were detected from 23:15 WIB on 17 June 2024; malicious activity, including deletion of critical file systems and the disabling of storage services such as VSS, Hyper-V Volume and Veeam vPower NFS, began at 00:54 WIB on 20 June. Brain Cipher was described as the latest variant of LockBit 3.0. The number of affected tenants was reported to have risen from 210 to 282. The breakdown the minister gave Commission I on 27 June 2024, as reported by Bisnis.com, cited 239 affected user agencies and 43 unaffected, with a regional component covering 15 provinces, 148 regencies and 48 cities; the components themselves sum to 241, a small discrepancy never explained that, ironically, reflects weak record-keeping in a crisis.

The figure that matters most for an analysis of memory is 2%. In the same hearing the BSSN chief said only about 2% of PDNS data had a backup, and minister Budi Arie Setiadi explained that the rules on using the backup facility were indeed optional and that tenants not using it were mostly constrained by budget. The ransom demanded, US$8 million or about Rp131 billion, was refused. GovInsider reported that forensic findings announced by Coordinating Minister for Political, Legal and Security Affairs Hadi Tjahjanto pointed to negligent password use by a single user. The incident thus combined three failures: poor cyber hygiene at the point of entry, an absence of segmentation that could have prevented the destruction of backup systems, and, most fundamentally, the absence of any duty to hold separate copies. Groups like Brain Cipher are not anomalies either. Marc Goodman’s Future Crimes: Inside the Digital Underground and the Battle for Our Connected World, held in the Arsip & Pustaka collection, long ago described a digital underground economy that treats every connected system as a business opportunity for organised crime; in such an economy, an institution without backups is the target with the highest ransom value.

The consequences for public knowledge are real and countable. On 25 June 2024 Bisnis.com recorded 47 service domains of the Ministry of Education, Culture, Research and Technology as unreachable, including scholarship and KIP Kuliah services. Two weeks later, in a hearing with Commission X, the ministry’s Secretary-General Suharti acknowledged that applicants’ tabular data had been backed up, but the attached files of some 853,390 applicants: documents proving economic hardship: had not, and prospective students had to upload them again. This is a stark illustration of the four-layer model: the institution backed up the data structure but not the evidence supporting it, shifting the burden of recovery onto the most vulnerable citizens.

A state that backs up its tables but not its evidence is passing the cost of its amnesia on to citizens.

The budget dimension makes clear that the problem was not an absolute lack of money. Katadata’s Databoks recorded Rp700 billion in realised 2024 state budget for PDN operations, while construction of the permanent PDN is financed by a French government loan of €164,679,680. Later, the Central Jakarta District Prosecutor’s investigation into PDNS procurement for 2020–2024, with a spending ceiling above Rp959.4 billion, revealed that BSSN’s feasibility assessment had not been included as a tender requirement. Prosecutors also alleged that the PDNS scheme, created through a cloud computing budget line, was inconsistent with Presidential Regulation 95/2018 on electronic-based government systems (SPBE) and left its management permanently dependent on private parties. On 10 March 2026, the Central Jakarta Anti-Corruption Court convicted five defendants, including former Director-General of Informatics Applications Semuel Abrijani Pangerapan, who received six years in prison. Semuel had resigned on 4 July 2024, citing moral responsibility. For this study the main lesson lies not with individuals but in the fact that security and resilience clauses could be dropped from procurement documents without triggering any institutional alarm.

Recovery then rested on luck. On 4 July 2024 The Register reported that Brain Cipher apologised and released a decryption key free of charge, while claiming to have encrypted several thousand terabytes. On 23 September 2024 Deputy Minister Nezar Patria told the DPR that all affected data had been decrypted and PDNS 2 rebuilt, while BSSN was still validating compliance with the 3-2-1 backup rule and two of its 18 recommendations remained outstanding. This study’s judgment, held with high confidence, is that the main data were recovered because of a unilateral decision by criminals, not because of the state’s resilience design; a system whose memory depends on the mercy of hackers cannot be called resilient.

Has the lesson been institutionalised? The evidence is mixed. The permanent PDN in Cikarang was repeatedly delayed; in April 2025 the deputy minister cited the need for certified personnel as one constraint, and in December 2025 the facility was still not operating because it remained under BSSN assessment. On 26 January 2026 the Ministry of Communication and Digital Affairs (Komdigi) announced that PDN I had begun limited operation for low-risk services, with BSSN recommendations to be met within six to twelve months. Meanwhile, Telkom said it was still awaiting a presidential instruction and a joint ministerial decree formally assigning it to manage PDNS. BSSN’s caution deserves credit, but from a memory perspective public attention remains on buildings and certification, not on auditable duties specifying how many copies, where, and who is responsible for each category of data.

Restructuring, Abandoned Domains and Link Rot

If PDNS 2 was a sudden failure at the substrate layer, bureaucratic restructuring is a slow erosion of the custody and address layers. The swearing-in of the Red and White Cabinet on 21 October 2024 was more than a change of personnel. The Ministry of Law and Human Rights was split into three, the Ministry of Education, Culture, Research and Technology into three, and seven other ministries into two each, according to CNN Indonesia’s breakdown; Kominfo was also renamed Komdigi, as announced by Meutya Hafid the same day. The Minister for Administrative and Bureaucratic Reform targeted completion of all organisational-structure discussions in November and of the restructuring in December 2024, with 20 ministries and agencies changing names or duties. In the first days, several ministers even admitted they did not yet know where their offices were, and one coordinating minister said he had no staff yet. In such conditions, the fate of the old ministries’ servers, email boxes and regulation pages almost certainly sat at the bottom of the list.

The legal framework had in fact anticipated this situation, and therein lies the irony. Article 35 of Law 43/2009 on Archives provides that responsibility for rescuing the archives of state institutions that are merged or dissolved lies with the National Archives (ANRI) together with the institution concerned, from the moment the merger or dissolution is decided. ANRI Regulation 2/2024 even assigns a Directorate of Archive Rescue specifically to this task. But the mechanism was designed for a paper world: it speaks of physical rescue, not of freezing domains, exporting mailboxes, capturing websites or migrating databases before administrator access is revoked. This study found no public evidence of a digital rescue protocol applied systematically to the ministries split in 2024, and judges, with moderate confidence, that part of the electronic record of that transition was not fully documented. Confidence is limited to moderate because absence of public evidence is not evidence of absence.

Symptoms at the address layer are easier to observe. Migrating public services force citizens to learn new addresses; Kompas TV, for example, reminded readers that checks for the Smart Indonesia Programme (PIP) are now done on the kemendikdasmen.go.id domain, no longer kemdikbud.go.id. Every such move breaks links in circulars, journal articles, court rulings and teaching materials that cite the old address, unless redirects are permanently maintained. More worrying still are abandoned domains. Between 1 January 2022 and 13 February 2023 Kominfo blocked 683 sites infiltrated by gambling content, comprising 461 go.id and 222 ac.id domains; the then Director-General of Informatics Applications said that many domains no longer actively used by government agencies were among them. A state domain left behind without being archived or properly retired does not merely lose memory; it becomes a hijackable asset, so that loss of memory meets loss of trust.

The scale of the problem can be gauged through international benchmarks. The Pew Research Center study of nearly a million pages found that 25% of pages that existed between 2013 and 2023 were no longer accessible as of October 2023, and that 21% of some 500,000 US government pages contained at least one broken link, with city government pages the worst. In law, Zittrain, Albert and Lessig found in the Harvard Law Review Forum (2014) that more than 70% of URLs in three Harvard law journals and about 50% of URLs in US Supreme Court opinions suffered reference rot. No equivalent study exists for the go.id domain, an evidence gap that is itself a finding. Yet because Indonesia has no active national web archiving, there is strong reason to suspect that Indonesian figures are no better than American ones; this judgment carries moderate confidence.

The people layer completes the picture. The merger of LIPI, BPPT, BATAN, LAPAN and the Eijkman Institute into BRIN was the largest knowledge restructuring in the history of Indonesian research. Criticism recorded by regional media in January 2022 highlighted the risk of damaging a work culture and research ecosystem built over decades, while the chair of the Indonesian Academy of Sciences, Satryo Soemantri Brodjonegoro, quoted by CNN Indonesia, judged that the government lacked a proper vision for research. Stark’s finding that expert agencies are the best keepers of memory gives this episode sharp meaning: when expert institutions are folded into a large bureaucratic structure and non-civil-servant researchers are dismissed, what is lost is not only jobs but networks of tacit knowledge about laboratory protocols, international contacts and the history of scientific decisions that were never written down.

Universities and the Scholarly Ecosystem: Knowledge Evaporating from Servers

Universities are institutions whose essential task is to remember, yet in the digital era they face the same vulnerabilities as ministries plus one distinctive problem: extreme decentralisation. Indonesia is a unique phenomenon in world scholarly publishing. Data cited by the Public Knowledge Project from Khanna, Ball, Willinsky and Alperin (2022) record 11,535 Indonesian journals using Open Journal Systems, about 45% of all installations worldwide. Crossref reported in January 2026 that more than 4,400 of its members are based in Indonesia and have registered metadata for over 2.6 million works, with the highest number of new members of any country every year since 2017. This shows that Indonesian campuses have widely adopted persistent identifiers, an important asset. But a DOI is only an address; it guarantees that a reference can be redirected, not that the content referred to still exists.

Here substrate risk reappears. Laakso, Matthias and Jahn, in “Open is not forever” (JASIST, 2021), identified 174 open access journals that vanished from the web between 2000 and 2019, across all disciplines and regions, and attributed the loss to the absence of comprehensive, open archives. Thousands of Indonesian campus journals run on faculty servers with fragile annual budgets, by managers who change with job rotations, often with no agreement with a third-party preservation service. This study judges, with moderate confidence, that a meaningful share of Indonesian journals have no preservation copy beyond their publisher’s server. Confidence is not high because there is no public census of Indonesian journals’ participation in preservation networks.

The most glaring gap is in web archiving. According to Nuraini Ahmad (Jurnal Gema Pustakawan, 2022), the National Library once ran national-scale web archiving in 2010–2015, but the effort is no longer active; her own study attempted to archive COVID-19-related sites using a web archiving life-cycle model and could capture only a small number of sites owing to limited resources. This means that the policy debates of the pandemic, task-force pages, daily data dashboards and campus announcements of 2020–2022, all primary sources for future historians and policy researchers, depend largely on haphazard captures by foreign institutions such as the Internet Archive. The judgment is held with high confidence for the absence of an active national programme, and moderate confidence for the presumed extent of foreign captures.

Ironically, Indonesia has a proud institutional record of rescuing physical memory. After the December 2004 tsunami, The Christian Science Monitor reported how ANRI archivists working with UNDP cleaned, froze at minus 40 degrees Celsius and then scanned the waterlogged land titles and government documents of Meulaboh. The Aceh earthquake and tsunami archive was later inscribed on UNESCO’s Memory of the World register in 2017. The tradition of manuscript documentation also lives on: Katalog Manuskrip Perpustakaan Pesantren Tanoh Abèë Aceh Besar (Buku II), published by the Aceh Documentation and Information Centre in 2013, held in the Arsip & Pustaka collection, records the titles, authors, scripts, physical condition and colophons of hundreds of Arabic and Jawi manuscripts; such catalogues are the address layer for fragile heritage. A 2026 essay titled “Peran Aceh dalam Dunia Melayu: Kekuasaan, Ulama, dan Peredaran Naskah” (Aceh’s Role in the Malay World: Power, Ulama and the Circulation of Manuscripts) shows another side of the same lesson: many Acehnese manuscripts survive because copies are held in the British Library, and the 2025 Memory of the World inscription of Hamzah Fansuri’s works was a joint Indonesia–Malaysia nomination. Memory that survives, in other words, is memory whose copies are distributed across institutions and jurisdictions.

That lesson has not been translated into the digital world. A state that knows how to freeze and scan wet documents has not developed the institutional habit of copying databases before a crisis. A 2026 essay on KBA13 Insight titled “Nusantaranologi: Membangun Ilmu Sosial dan Humaniora dari Pengetahuan Lokal” (Nusantaranology: Building the Social Sciences and Humanities from Local Knowledge) notes that knowledge about the societies of the archipelago is scattered across monographs, reports, oral testimony and archives, and that documenting concepts and archival study should be core university tasks. This study adds the policy consequence: that task is impossible if project reports, field data and campus repositories are stored with no preservation duty, leaving the next generation of scholars an inheritance of broken links instead of a corpus that can be re-examined.

Gaps in the Legal Framework: Four Regimes, No Duty to Remember

Indonesia does not lack regulation; what it lacks is regulation that interlocks. The first regime is archives law. Law 43/2009 defines an archive in Article 1 as a record of activity in any form and medium consistent with developments in information and communication technology, so government databases and electronic files are clearly covered. Article 56 obliges state institutions, regional governments, state universities and state- and region-owned enterprises to establish a vital records programme covering identification, protection and security, and rescue and recovery. Article 53 requires central state institutions to transfer archives of permanent value to ANRI, and Article 86 punishes the destruction of archives outside proper procedure with up to ten years’ imprisonment. On paper these duties would suffice to prevent the PDNS 2 tragedy. In practice, the vital records programme was never translated into technical backup standards, was never linked to data-centre management, and its criminal sanction was designed for deliberate destruction, not for negligence that lets records vanish.

The second regime is legal deposit. Government Regulation 55/2021, implementing Law 13/2018 on the Deposit of Printed and Recorded Works, defines recorded works as recordings in analogue, digital, electromagnetic, optical or similar form. Its elucidation mentions electronic books and electronic periodicals: journals, newspapers and magazines: as well as digital copies from publishers. A National Library official, as reported by Antara in November 2024, affirmed that digital formats are among those that must be preserved. Yet this study found no explicit provision empowering the National Library to harvest websites without the owner’s permission, which is precisely the power underpinning national web archiving in comparator countries. Indonesia’s deposit model still relies on publishers actively depositing, not on a memory institution actively collecting. The judgment on the absence of harvesting powers carries moderate confidence, because the full operative articles and the National Library’s implementing regulations may contain details this study’s search did not capture.

The third regime is personal data protection. Article 46 of Law 27/2022 requires a data controller to give written notice within 3 x 24 hours of a failure of personal data protection. The provision matters, but its logic is oriented to confidentiality and data subjects’ rights. It is not designed to answer the question of long-term availability: whether a public institution can still prove, ten years later, that a citizen once qualified for a scholarship. There is even a latent tension between the principles of minimisation and limited retention in data protection and the archival need to keep evidence: a tension other countries resolve through explicit archival exemptions.

The fourth regime is digital government governance. Presidential Regulation 95/2018 on SPBE, according to the indictment in the PDNS case, envisaged the PDN as integrated national infrastructure. Presidential Regulation 82/2023 on Accelerating Digital Transformation and the Integration of National Digital Services, enacted on 18 December 2023, focuses on priority applications, integration, interoperability and cybersecurity. Meanwhile, Government Regulation 71/2019 on electronic systems and transactions, as explained by Hukumonline, requires public-scope electronic system operators to manage and store their systems and electronic data within Indonesia, unless the storage technology is unavailable domestically. This sovereignty provision is legitimate and reasoned, but by default it closes off the option of extraterritorial copies with diplomatic status of the kind Estonia uses, so that option would require a specific legal basis. The tension between sovereignty and resilience is not peculiar to Indonesia; the September/October 2018 issue of Foreign Affairs titled “World War Web: The Fight for the Internet’s Future”, also in the Arsip & Pustaka collection, maps how states, companies and users contest control over data and internet infrastructure. The relevant lesson for Indonesia is that data sovereignty without resilience merely moves the point of failure onshore.

The synthesis, held with high confidence: the four regimes divide responsibility among ANRI, the National Library, the data protection authority, Komdigi, the Ministry of Administrative and Bureaucratic Reform (KemenPANRB) and BSSN, yet none holds an integrated mandate to ensure that the state can remember itself. This fragmentation of custody explains why backup could be treated as optional without plainly breaching any rule.

International Comparison: Six Ways States Remember

The global normative framework has existed for two decades. UNESCO adopted the Charter on the Preservation of the Digital Heritage in 2003 and the Recommendation concerning the preservation of, and access to, documentary heritage including in digital form in 2015; the Austrian Commission for UNESCO summarises that the recommendation asks member states to identify, preserve and provide access to physical and digital documentary heritage at the national level. The question is how the norm is realised. The six cases below show the variety of answers.

United Kingdom: a strong legal mandate, fragile infrastructure. Since 6 April 2013, the Legal Deposit Libraries (Non-Print Works) Regulations 2013 have allowed six deposit libraries, including the British Library, to collect blogs, e-books, e-journal articles and the entire UK web domain, as announced by the UK government. But a legal mandate does not guarantee technical resilience. In October 2023 the Rhysida group attacked the British Library. The incident review dated 8 March 2024 records that the attackers were in the network from 25 October, some 600GB of data were exfiltrated, the most likely entry point was a Terminal Services server not protected by multi-factor authentication, and much of the server estate was encrypted or destroyed; ingest of and research access to non-print legal deposit were suspended. The difference from Indonesia: secure copies of the digital collections and their metadata did exist, so recovery was held back by a lack of infrastructure, not by the loss of bits. Recovery costs were estimated at £6–7 million, far exceeding the £650,000 ransom that was refused. The UK Web Archive page now states that the platform has been restored, but the searchable collection is limited to captures made before December 2022. Lessons published openly are themselves good practice: post-incident transparency is part of institutional memory.

Australia: three decades of continuity. The National Library of Australia began PANDORA in 1996 for selective archiving, and legal deposit under the Copyright Act 1968 was expanded in 2016 to include digital publications. Commonwealth government websites are archived several times a year, the .au domain is harvested annually and makes up over 80% of the Australian Web Archive, and all of it is publicly searchable through Trove. The strength of the Australian model lies not in its technology but in institutional consistency across governments: the nation’s memory does not depend on who is in power.

United States: voluntary consortia as an emergency brake. The End of Term Web Archive captures federal government websites at every presidential transition, and the US National Archives announced the 2024 cycle in June 2024. By February 2025 the Internet Archive reported more than 500 terabytes and more than 100 million unique pages collected. The value of the effort was proven at once: after the deadline of the executive order on “gender ideology” on 31 January 2025, a New York Times analysis republished by the Boston Globe counted more than 8,000 pages taken down across more than a dozen federal websites, including over 3,000 CDC pages. Harvard’s Library Innovation Lab released an archive of more than 311,000 data.gov datasets totalling 16 TB, complete with digital signatures to guarantee authenticity. Freilich and Kesselheim in The Lancet (2025) then documented federal health datasets altered without change logs. The lesson is twofold: independent archives allow the public to prove what the state once said, but the absence of a legal mandate leaves that protection dependent on volunteers and philanthropy.

The fragility of a single global node. Many countries, Indonesia included, de facto entrust their web memory to the Internet Archive, which in October 2025 celebrated one trillion archived web pages. Yet this non-profit suffered a breach of 31 million accounts and DDoS attacks in October 2024, lost before the Second Circuit Court of Appeals in the digital book-lending case on 4 September 2024, and only settled in September 2025 the record labels’ lawsuit over its Great 78 project. Relying on a single foreign institution under constant legal and cyber pressure is not a national memory strategy.

Estonia: extraterritorial resilience grounded in international law. Estonia and Luxembourg signed a data embassy agreement in 2017; according to e-Estonia, copies of state data and server resources are kept in a Tier 4 data centre in Luxembourg with immunity-like rights drawing on the Vienna Convention. The cost is relatively small: ERR reported an allocation of €2.2 million over five years, including rent and data costs of about €236,000 a year.

Singapore and Ukraine: a regional comparator and the test of war. An amendment to the National Library Board Act passed in July 2018, according to BiblioAsia, allows the National Library of Singapore to archive .sg websites without written permission from content owners, showing that an ASEAN state can adopt the web-harvest model quickly. Ukraine offers the hardest test: in February 2022 parliament passed a law allowing government data to move to the cloud, and offline transfer devices were flown in through Poland to back up the population, land ownership, tax and education registers. At the same time the volunteer initiative SUCHO, formed on 1 March 2022 with about a thousand volunteers in its first week, archived more than 5,000 cultural heritage websites and over 50 TB of data by June 2022. The common thread of all six cases, held with high confidence: resilient memory always rests on an explicit legal mandate, copies distributed geographically and institutionally, and a clear division of roles between the state, libraries and civil society.

The Counter-Argument, Answered

The strongest counter-argument to this white paper deserves to be stated at its best. On this view, the PDNS 2 incident was a failure of cybersecurity and procurement governance, not of memory, and the remedy is already under way: a permanent PDN built to high standards, BSSN feasibility assessment, ISO certification and prosecution of procurement corruption. Adding new layers of mandates: web deposit, persistent identifiers or backup audits: would burden hundreds of local governments with limited technical capacity. The experience of the vital records programme, mandatory since 2009 yet unable to prevent the 2024 tragedy, proves that extra mandates tend to breed administrative compliance without substance. Moreover, centralisation in a professionally managed data centre is a rational resilience strategy for a country with scarce cyber talent, while the public web is in any case captured by the Internet Archive at no cost to the state budget. Finally, the data sovereignty principle in GR 71/2019 and the minimisation principle in the data protection law point towards storing less, not more, and not abroad.

Part of this argument is right and must be accommodated. Mandates without funding and without shared services would indeed produce sham compliance; that is why the architecture in Section IX is designed so that local governments need not build their own capacity but can subscribe to an audited shared memory service. The cost critique is also legitimate, so this proposal offers phased options.

But the core of the counter-argument fails on three counts. First, prevention is never perfect. The British Library is the institution with the strongest memory mandate in Britain and was still breached; the lessons it formulated itself state that because breaches cannot be fully prevented, recovery capability is essential and investment in security must be balanced with investment in backup and recovery. A strategy that only thickens the walls, however good, does not answer what remains after the walls fall. Second, centralisation without independent copies magnifies correlated risk. PDNS was an experiment in centralisation, and the result was a single point of failure that brought down hundreds of agencies at once. The 3-2-1 rule: three copies on two different media with one off-siterecommended in a 2012 US-CERT paper, is at heart an anti-correlation principle; it is compatible with a national data centre but cannot be replaced by it. Third, reliance on the Internet Archive transfers risk to a foreign institution that, as Section VII showed, faces cyber and legal pressure and has no obligation whatsoever to the completeness of Indonesia’s memory.

As for sovereignty and minimisation, both strengthen the case for consciously designed architecture. Data sovereignty is not compromised by second and third copies stored domestically in geographically separate locations; the extraterritorial option is proposed only for a handful of the most vital registers, with a specific legal basis and diplomatic status on the Estonian model. Personal data minimisation governs unnecessary data, not administrative evidence required by archives law, and the tension between the two is better resolved by an explicit archival exemption than left as a silent excuse for not keeping. The conclusion, held with high confidence: the counter-argument is right about the risk of bureaucratisation but wrong in its diagnosis. Cybersecurity answers the question of how to prevent attacks; institutional memory answers the question of what remains when prevention, restructuring or a change of officials fails. The state needs both.

A National Memory Architecture: Proposal and Costed Options

This white paper proposes a National Memory Infrastructure: a set of legal duties, shared services and technical standards that secure all four layers of institutional memory simultaneously. In its initial stage the architecture creates no new institution; it binds existing institutions into a single, auditable chain of responsibility. Five pillars make it up.

Pillar one: mandatory, tested substrate resilience. Every public-scope electronic system holding vital records must apply the 3-2-1 rule with at least one immutable copy disconnected from the production network, and must undergo scheduled recovery tests whose results are reported. The risk-based data classification already familiar from the electronic systems regime can be used to set tiers: population, land, tax, education and judicial registers sit at the highest tier. As a maturity yardstick, the Levels of Digital Preservation 2.0 released by the NDSA in October 2019 provides an assessment matrix widely used by memory institutions. Compliance is audited jointly by BSSN for security and ANRI for records, and audit findings feed into the Supreme Audit Agency (BPK) examinations. Local governments meet the duty by subscribing to a centrally provided shared backup service, so they need not build their own facilities.

Pillar two: a digital rescue protocol for every restructuring. The mechanism for rescuing the archives of merged or dissolved institutions, already in the Archives Law, is extended into a mandatory digital protocol triggered as soon as a presidential decision on ministerial change is issued: freezing and inventorying domains, exporting the mailboxes of senior officials, fully capturing all websites, exporting databases in open formats, and handing them over to ANRI before administrator rights are revoked. go.id and ac.id domains must not simply be released; they must be retired with a permanent redirect or a tombstone page pointing to the archived copy, so they cannot be hijacked.

Pillar three: web legal deposit by the National Library. Law 13/2018 is amended, or a new government regulation issued, to give the National Library the power to harvest public websites in Indonesian domains without the owner’s permission, following the British and Singaporean models. Domain harvests occur at least annually, government site harvests quarterly, and thematic collections are built for major events such as elections, disasters and pandemics. Government content is open to all, while other copyrighted content is accessed through deposit reading rooms, as in comparator countries. Membership of the international web archiving consortium would speed the transfer of technical know-how.

Pillar four: persistent identifiers for all public documents. Indonesia already has a strong base through thousands of Crossref members. The next step is to require persistent identifiers for regulations, court decisions, official reports and public datasets. For government documents and archives, the Archival Resource Key merits consideration because it is free, has been used by more than 1,900 organisations and has generated some 15.3 billion identifiers. Every URL cited in a regulation or court ruling should also be archived at the moment of citation, learning from the reference-rot findings in US Supreme Court opinions.

Pillar five: memory clauses in procurement and people management. The standard procurement documents issued by the National Public Procurement Agency (LKPP) for government electronic systems must include clauses on the right to export data in open formats, backup duties under pillar one, handover duties when contracts end, and BSSN feasibility assessment as a requirement that cannot be dropped; the absence of that last requirement is what prosecutors exposed in the PDNS case. At the people layer, rotation of senior officials is accompanied by standardised knowledge-handover notes, and every major incident must be followed by a published post-incident review, following the British Library precedent.

What does it cost? This study’s illustrative calculation uses the list price of commercial cold archival storage, about US$0.00099 per GB per month according to Amazon’s March 2019 announcement, purely as an order-of-magnitude anchor and not as a vendor recommendation. One petabyte at that price equals about US$990 a month or US$11,880 a year. If the volume of data encrypted at PDNS 2 is assumed to be about three petabytes, consistent with the attackers’ claim of several thousand terabytes, one additional copy would cost about US$35,640 a year. Even assuming a tenfold premium for domestic facilities that satisfy sovereignty requirements, the cost is about US$356,400 a year, or roughly Rp5.8 billion at the implied rate of Rp16,375 per dollar derived from the reported ransom figure: less than 1% of the 2024 PDN operating budget of Rp700 billion. The figure ignores network, labour and recovery-testing costs and should therefore be read as a lower bound; but even if real costs are several times higher, the conclusion stands: backup is not a luxury.

As a comparison with the cost of loss, the British Library estimated recovery at £6–7 million, whereas in Indonesia the largest burden does not even appear in the budget: the time of hundreds of thousands of prospective students forced to re-upload their documents, and eroded public trust. This study recommends Option B as the target for 2027–2028, with Option C legally prepared for activation should geopolitical conditions or the next incident require it.

Scenarios 2026–2030 and Signposts

Three scenarios are built on two key uncertainties: whether the duty to remember is raised to an audited legal norm, and whether a national-scale data-loss incident recurs before that norm takes effect. The probabilities below are subjective, grounded in the evidence set out above, and intended as a monitoring tool, not a forecast.

The probability of the second scenario is deliberately set low because such reform requires coordination among five institutions and revised regulations, both historically slow. Yet the second and third scenarios are not fully mutually exclusive: the experience of other countries shows that crises often trigger memory reforms. The most sensitive signpost to watch is a simple one: whether the government ever publishes the results of data recovery tests, rather than merely claiming that data have been backed up.

Actor-Specific, Time-Bound Recommendations

The President and the Ministry of State Secretariat should, by the end of the first half of 2027 at the latest, issue a presidential instruction making memory resilience an operating condition of SPBE, appointing ANRI as custody coordinator and BSSN as security coordinator, and requiring every future decision on ministerial change to include an annex setting out a digital rescue protocol. Such an instruction can serve as a bridge while more permanent regulatory revisions are prepared.

Komdigi and BSSN need, before all medium- and high-risk services are moved to the PDN, to publish minimum backup standards for every tenant, make backup a default part of the service package, and announce summaries of annual recovery-test results from 2027. The experience that most tenants did not use backup because of budget constraints shows that backup must be funded at platform level, not charged to tenants as an option.

ANRI should, within twelve months, issue a regulation on electronic vital records standards that turns Article 56 of the Archives Law into measurable technical duties, develop with Komdigi guidance on retiring government domains, and conduct a retrospective audit of the electronic records of the ministries split in October 2024, reporting the results to the DPR in 2027.

The National Library needs to revive national web archiving in 2027 with limited harvests of the go.id and ac.id domains, while proposing a legal basis for permissionless web harvesting in a revision of the deposit rules. Singapore’s experience shows that such a legal change can be accomplished within a single legislative cycle.

LKPP should, by 2027 at the latest, include memory clauses in standard procurement documents for government information systems: data export rights, backup duties, handover at contract end, and BSSN feasibility assessment that cannot be removed. KemenPANRB needs to add memory-resilience indicators to SPBE evaluations and require knowledge-handover notes in the rotation of senior officials.

The Ministry of Higher Education, Science and Technology and the universities should require, from the next journal accreditation cycle, evidence of journals’ participation in third-party preservation services and use of persistent identifiers, and should encourage campus repositories to keep copies outside institutional servers. BRIN needs to document the oral history and institutional protocols of the merged institutes before the generation of senior researchers retires.

The DPR, through Commissions I and X, should make publication of recovery-test results a condition in budget deliberations for the data centre and the national library from the 2028 state budget. BPK needs to include data-resilience checks in its performance audits of government IT spending.

International actors also have a role. UNESCO, through the Memory of the World programme, can support an assessment of Indonesia’s national digital preservation readiness as a follow-up to the 2015 Recommendation. The international web archiving consortium and the national libraries of the United Kingdom, Australia and Singapore can offer technical know-how transfer programmes to the National Library. The French government, as lender for the PDN, can encourage the next construction phase to include a geographically separate disaster recovery centre. Estonia can be a dialogue partner for a data embassy feasibility study, while ASEAN can explore reciprocal custody of copies of vital registers among member states as a form of regional resilience.

Limitations and Conclusion

This study has several limitations that should be stated. First, the analysis relies on public statements by officials and media reporting, not on direct technical audit; figures such as 2% of data backed up or 239 agencies affected are reported official figures, and different sources give slightly different numbers, for instance 282 tenants versus 239 agencies. Second, no empirical study of link rot on Indonesian government domains is available, so the estimated scale of the problem at the address layer is drawn from the US benchmark and carries moderate confidence. Third, the search of the National Library’s and ANRI’s implementing regulations may not have captured the latest technical provisions, so claims about the absence of web-harvesting powers and technical backup standards should be treated as provisional findings. Fourth, the cost calculation is illustrative and deliberately conservative; real budget planning requires an inventory of data volumes by category. Fifth, this study does not assess the political dimension of cabinet restructuring, which affects the willingness to preserve the records of previous governments.

With those limitations, the core conclusion remains robust. Indonesia does not lose knowledge for lack of technology, but because it has never firmly established who is obliged to remember, how many copies must exist, where those copies are kept and how references to them are kept alive. The PDNS 2 incident, the splitting of ministries, hijacked domains, journals at risk of vanishing and dismissed researchers are symptoms of a single disease: memory treated as optional. The countries that succeed in remembering do not have more invulnerable servers; they have laws that require copies, institutions tasked with harvesting, and the habit of publishing the lessons of failure. This white paper offers a blueprint that can begin next year at a cost that is small relative to the value it protects. Indonesia’s choice is not between a digital state and an analogue state, but between a digital state that remembers and a digital state that keeps starting from zero.